政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享和政府信息公開(kāi)均系行政行為當(dāng)無(wú)異議。從表面看，二者的行為主體相同，而行為對(duì)象、行為方面不同。前者開(kāi)放共享的是數(shù)據(jù)，后者公開(kāi)的是信息；前者為數(shù)據(jù)的開(kāi)放、共享，后者為信息的公開(kāi)。

 

　　（一）政府?dāng)?shù)據(jù)和信息的概念辨析

 

　　數(shù)據(jù)（data）起源于拉丁語(yǔ)的復(fù)數(shù)形式，是信息科學(xué)領(lǐng)域的核心概念。[1]在《辭?！分?，數(shù)據(jù)的定義為“進(jìn)行各種統(tǒng)計(jì)、計(jì)算、科學(xué)研究或技術(shù)設(shè)計(jì)等所依據(jù)的數(shù)值”[2]2100；信息的定義為“①音訊、消息；②通訊系統(tǒng)傳輸和處理的對(duì)象，泛指消息和信號(hào)的具體內(nèi)容和意義。通常須通過(guò)處理和分析來(lái)提取”[2]2556。王克照認(rèn)為，“數(shù)據(jù)是對(duì)一個(gè)物體、事件、現(xiàn)象的記錄（在廣義的資料概念下包括數(shù)字、文字、聲音、圖像、錄像等）”[3]。由此可見(jiàn)，數(shù)據(jù)是原始資料，是統(tǒng)計(jì)、計(jì)算以及科學(xué)研究的基礎(chǔ)；數(shù)據(jù)是客觀(guān)的記錄，本身沒(méi)有任何意義。信息則是經(jīng)過(guò)處理和分析的對(duì)象，也即數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)分析和處理成為信息。而不同學(xué)科、不同學(xué)者對(duì)于信息的界定各不相同。美國(guó)數(shù)學(xué)家、信息論創(chuàng)始人香農(nóng)（G.E. Shannon）從功能的角度界定：“凡在一種情況下能減少不確定性的任何事物都是信息?！盵4]美國(guó)科學(xué)家、控制論創(chuàng)始人維納（N.Wiener）從內(nèi)容上定義：“信息這個(gè)名稱(chēng)的內(nèi)容就是我們對(duì)外界進(jìn)行調(diào)節(jié)并使我們的調(diào)節(jié)為外界所了解時(shí)而與外界交換來(lái)的東西。”[5]霍頓（F.W. Horton）則從管理的角度定義，“信息是按照最終用戶(hù)決策的需要經(jīng)過(guò)處理和格式化的數(shù)據(jù)。”[6]總之，信息有多重含義，但僅從數(shù)據(jù)和信息的關(guān)系來(lái)看，二者是對(duì)立統(tǒng)一的。數(shù)據(jù)是原始資料，數(shù)據(jù)和信息并非一一對(duì)應(yīng)。信息是原始資料的升華，信息可涵蓋部分?jǐn)?shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)到信息是一個(gè)動(dòng)態(tài)的演進(jìn)過(guò)程。依據(jù)數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)、智慧層次理論（參見(jiàn)圖1），數(shù)據(jù)是原始資料，本身沒(méi)有意義，當(dāng)數(shù)據(jù)與其他資料相結(jié)合時(shí)（如，其所指代的實(shí)體，即建立聯(lián)系或從情境中獲得了意義），數(shù)據(jù)便成為了信息。知識(shí)是基于使用目的而收集的信息。[7]例如，某城市的人口總量是2000萬(wàn)，如果此數(shù)值不歸于某個(gè)城市或者不屬于特定的情境，那么它是沒(méi)有意義的。相反，若此為上海市的常住人口總數(shù)或是假設(shè)條件，則該數(shù)值就是信息。

 

圖1　數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)的關(guān)系

 

　　政府?dāng)?shù)據(jù)和政府信息無(wú)非限定了數(shù)據(jù)與信息的主體。何為政府？狹義的政府抑或廣義的政府。信息或數(shù)據(jù)的收集、獲取主體不限于行政機(jī)關(guān)，立法、司法、外交或其他行使公權(quán)力的組織均應(yīng)作為數(shù)據(jù)開(kāi)放共享或信息公開(kāi)的主體。必須注意的是，政府信息不同于政府公開(kāi)信息，二者不可混同。政府收集和獲取的信息未必全部公開(kāi)。同理，政府?dāng)?shù)據(jù)區(qū)別于政府開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)是指“政府為履行其法定職能而代表人民收集、加工并保存的各種物理符號(hào)，其屬性是公共資源，特點(diǎn)是原始、客觀(guān)、精細(xì)化”[8]。質(zhì)言之，政府?dāng)?shù)據(jù)具有公共產(chǎn)品屬性。既然是公共產(chǎn)品，就應(yīng)向公眾開(kāi)放。而政府?dāng)?shù)據(jù)的收集和保存凝結(jié)了無(wú)差別的人類(lèi)勞動(dòng)。從勞動(dòng)價(jià)值論的角度來(lái)看，數(shù)據(jù)是有價(jià)值的、稀缺的，并能被人類(lèi)所控制，具有財(cái)產(chǎn)屬性。同時(shí)，部分?jǐn)?shù)據(jù)在特定條件下涉及私權(quán)，例如隱私權(quán)、商業(yè)秘密或著作權(quán)，甚至關(guān)涉國(guó)家利益，比如國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、政治安全和軍事安全等，并且確權(quán)是數(shù)據(jù)交易、流轉(zhuǎn)的前提。若無(wú)視數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性，則在數(shù)字環(huán)境下數(shù)據(jù)的盜用、濫用行為會(huì)被合法化；數(shù)據(jù)的收集、保存和管理也缺乏依據(jù)。從作用來(lái)看，“構(gòu)建數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，有利于建立一個(gè)公平合理的交易制度和交易環(huán)境，促進(jìn)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)的合理流通和有效利用，在權(quán)利人與利用者之間建立起基本的法律規(guī)則，從而對(duì)數(shù)據(jù)給予全面保護(hù)?！盵9]基于此，政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)是具有公共產(chǎn)品屬性的無(wú)形財(cái)產(chǎn)，政府信息亦然。美國(guó)《統(tǒng)一計(jì)算機(jī)信息交易法》（UCITA）則明確了信息財(cái)產(chǎn)作為一種獨(dú)立的民事法律關(guān)系客體的法律地位，是針對(duì)信息財(cái)產(chǎn)交易的專(zhuān)門(mén)法，形成了信息財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度的雛形。[10]即信息和數(shù)據(jù)都具有財(cái)產(chǎn)屬性?？傊?dāng)?shù)據(jù)與政府信息既具有聯(lián)系又存在區(qū)別。除卻信息和數(shù)據(jù)本身的差異，數(shù)據(jù)不由政府產(chǎn)生，政府信息可由行政機(jī)關(guān)或政府機(jī)構(gòu)制作。

 

　?。ǘ╅_(kāi)放共享與公開(kāi)的界分

 

　　顧名思義，開(kāi)放共享含開(kāi)放和共享兩種行為，公開(kāi)僅為一種行為?！掇o?！分虚_(kāi)放的定義之五是：“⑤與封閉相對(duì)。指同外界有聯(lián)系的。系統(tǒng)論按照是否同環(huán)境有物質(zhì)、能量和信息的交換，將系統(tǒng)分為開(kāi)放系統(tǒng)、封閉系統(tǒng)和孤立系統(tǒng)?！盵2]1210《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將共享定義為“共同享有、共同享用”[11]457，而對(duì)于“公開(kāi)”的界定是：“①不加隱蔽的，面對(duì)大家的（跟秘密相對(duì)）；②使秘密的成為公開(kāi)的?！盵11]450簡(jiǎn)言之，開(kāi)放是交互性的，公開(kāi)是單向的，而共享則為至少兩個(gè)主體間享有、享用，強(qiáng)調(diào)共同性。然而對(duì)“開(kāi)放數(shù)據(jù)”，中國(guó)社會(huì)目前還存在誤解，即開(kāi)放等同于公開(kāi)，其實(shí)開(kāi)放和公開(kāi)是兩個(gè)完全不同的概念。公開(kāi)是信息層面的，是一條一條的；開(kāi)放是數(shù)據(jù)庫(kù)資源層面的，是一片一片的。[12]換言之，開(kāi)放或者公開(kāi)的內(nèi)容不同、表現(xiàn)形式也不同。承前所述，政府不產(chǎn)生數(shù)據(jù)，信息可因政府履職而產(chǎn)生。故開(kāi)放共享需要數(shù)據(jù)的外部輸入，公開(kāi)則有信息的內(nèi)外雙向輸入。相反，對(duì)于輸出而言數(shù)據(jù)開(kāi)放共享是雙向的、信息公開(kāi)是單向的（參見(jiàn)圖2）。

 

圖2　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享與信息公開(kāi)流程

 

　　概言之，數(shù)據(jù)是原始資料，本身沒(méi)有意義。數(shù)據(jù)經(jīng)分析、處理可成為信息。開(kāi)放與公開(kāi)不同，開(kāi)放是交互的，公開(kāi)是單方的。開(kāi)放共享和公開(kāi)的內(nèi)容不同，開(kāi)放共享的是數(shù)據(jù)，公開(kāi)的是信息。政府信息公開(kāi)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的技術(shù)環(huán)境也不同，政府信息公開(kāi)對(duì)應(yīng)于窄帶電子政務(wù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)應(yīng)于大數(shù)據(jù)時(shí)代。[13]而共享與開(kāi)放差異明顯，共享是數(shù)據(jù)的共同享有、共同使用，開(kāi)放強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的自由獲取和有效利用。

 

 

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主體、客體相同，但二者的行為方面存在差異，即分別是開(kāi)放、共享，另開(kāi)放與共享的對(duì)象也不同。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)定義為：“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)是種哲學(xué)理念，更多地是系列政策使政府?dāng)?shù)據(jù)向所有人開(kāi)放以推進(jìn)透明政府、責(zé)任政府和價(jià)值創(chuàng)造。公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和管理大量的數(shù)據(jù)和信息，通過(guò)其數(shù)據(jù)集合的開(kāi)放，公共機(jī)構(gòu)對(duì)其市民更加透明、責(zé)任感更強(qiáng)。通過(guò)鼓勵(lì)數(shù)據(jù)集合的利用、再利用、免費(fèi)傳播，政府促進(jìn)商業(yè)創(chuàng)造和以市民為中心的服務(wù)創(chuàng)新?！盵14]可見(jiàn)，OECD主要從作用的角度界定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。世界銀行則從開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)界定開(kāi)放數(shù)據(jù)，任何人能基于任何目的無(wú)限制地免費(fèi)使用、再利用和傳播。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)必須是可被再利用的，即能開(kāi)放下載、軟件可讀，且使用人有再利用的法律權(quán)利。[15]而美國(guó)總統(tǒng)辦公室于2013年發(fā)布的《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策備忘錄》中開(kāi)放數(shù)據(jù)的定義是：“以使數(shù)據(jù)能夠被最終使用人完全查看和使用的方式組合的可公開(kāi)獲取數(shù)據(jù)。通常開(kāi)放數(shù)據(jù)將符合以下原則，公開(kāi)的、可獲取的、描述的、可再利用的、完整的、及時(shí)的和公開(kāi)后可管理的。”[16]即從使用人以及數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)當(dāng)遵循的原則出發(fā)界定開(kāi)放數(shù)據(jù)。誠(chéng)然，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)包含主體、客體、對(duì)象、方式和標(biāo)準(zhǔn)，以上定義均未涵蓋所有要素。此外，數(shù)據(jù)開(kāi)放可能涉及自然人、法人的合法權(quán)利或國(guó)家利益。質(zhì)言之，數(shù)據(jù)的使用不應(yīng)是無(wú)限制的，不應(yīng)損害任何第三方的合法權(quán)益，不得違反法律的相關(guān)規(guī)定。綜上，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)定義為：政府通過(guò)法定程序?qū)⑵湓诼男新氊?zé)過(guò)程中收集、處理和保存的反映客觀(guān)事實(shí)或現(xiàn)象的記錄及時(shí)、完整、無(wú)償?shù)卦谔囟ǖ木W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向社會(huì)公眾開(kāi)放，使用人可出于合法目的下載、使用或自由傳播，但不得違反法律的相關(guān)規(guī)定。

 

　　因使用人可對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)下載、使用或自由傳播，故政府?dāng)?shù)據(jù)共享不應(yīng)理解為在使用人之間共享。政府?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)為特定主體間共同享有、使用政府?dāng)?shù)據(jù)。不同政府部門(mén)基于職責(zé)所限收集的數(shù)據(jù)存在差異，而公共決策的高效、準(zhǔn)確做出或公共服務(wù)的精準(zhǔn)提供均離不開(kāi)數(shù)據(jù)的共享和分析。國(guó)務(wù)院頒布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中的第一項(xiàng)任務(wù)便是“大力推動(dòng)政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享，明確各部門(mén)數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門(mén)數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利”[17]。據(jù)此，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主體是政府各部門(mén)。政府?dāng)?shù)據(jù)共享應(yīng)定義為：政府各部門(mén)之間為履行職責(zé)而依法定程序?qū)⑵涫占?、保存和管理的?shù)據(jù)共享使用，法律規(guī)定不得共享的數(shù)據(jù)除外?？傊?，政府信息公開(kāi)區(qū)別于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，政府信息公開(kāi)的理論依據(jù)不能完全適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享；政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放也不同于政府?dāng)?shù)據(jù)共享，二者的理論依據(jù)不可混同。

 

 

　　人民主權(quán)和基本人權(quán)是憲法的基本原則?！耙话阏J(rèn)為，在憲法原則中人民主權(quán)是邏輯起點(diǎn)，基本人權(quán)是終極目的?！盵18]洛克指出，國(guó)家的權(quán)力在道德上來(lái)源于被統(tǒng)治者們想要組成一個(gè)國(guó)家的愿望；盧梭也說(shuō)，國(guó)家只能是自由的人民自由協(xié)議的產(chǎn)物。[19]雪萊認(rèn)為，“政府沒(méi)有權(quán)利；它是許多個(gè)人為保障他們自己權(quán)利的目的而選擇的代表團(tuán)體。因此，政府僅僅在這些人的同意之下而存在，其作用也僅僅在于為他們的福利而進(jìn)行活動(dòng)?！盵20]易言之，主權(quán)實(shí)質(zhì)上是公意，公意是一個(gè)整體，不可分割、不可轉(zhuǎn)讓。政府的權(quán)力來(lái)自人民的同意，政府權(quán)力應(yīng)為保障人民權(quán)利而行使，政府權(quán)力應(yīng)受到人民的監(jiān)督。換言之，人民有權(quán)知曉政府權(quán)力的行使情況，當(dāng)然包含政府信息和數(shù)據(jù)。

 

　　（一）知情權(quán)的內(nèi)在要求

 

　　知情權(quán)的概念最初由美國(guó)記者肯特·庫(kù)珀于1945年提出，但當(dāng)時(shí)指的是民眾享有通過(guò)新聞媒介了解政府工作情況的法定權(quán)利。[21]伴隨社會(huì)的發(fā)展，知情權(quán)的內(nèi)涵不斷豐富。知情權(quán)有廣義和狹義之分，謝鵬程認(rèn)為，廣義的知情權(quán)包括政治知情權(quán)、司法知情權(quán)、社會(huì)知情權(quán)和個(gè)人信息知情權(quán)；狹義的知情權(quán)是指政治知情權(quán)和司法知情權(quán)。宋小衛(wèi)指出，廣義的知情權(quán)是公民知悉、獲取信息的自由與權(quán)利；狹義的知情權(quán)指公民知悉、獲取官方信息的自由與權(quán)利。杜鋼建提出，廣義的知情權(quán)是尋求、接受和傳遞消息的自由，包括官方以及非官方的消息、情報(bào)或信息；狹義的知情權(quán)是指獲取官方消息、情報(bào)或信息的權(quán)利。綜上，廣義與狹義知情權(quán)的區(qū)分無(wú)非是對(duì)象的差異，而官方信息和非官方信息的標(biāo)準(zhǔn)并不明確。例如，政府部門(mén)為履行職責(zé)收集的個(gè)人信息，政府部門(mén)并非此信息的所有人。政府收集的事實(shí)可否改變信息的屬性，目前尚無(wú)定論。知情權(quán)是一項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)，與政府的義務(wù)相對(duì)應(yīng)。知情權(quán)的對(duì)象理應(yīng)與政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)或公開(kāi)的信息相一致。若知情權(quán)的對(duì)象廣于政府信息公開(kāi)或數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍，則知情權(quán)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)；反之，知情權(quán)不能充分實(shí)現(xiàn)?；诖?，凡是政府在履行職責(zé)過(guò)程中收集的數(shù)據(jù)或獲取的信息均應(yīng)作為知情權(quán)的對(duì)象，法律規(guī)定不得開(kāi)放或公開(kāi)的除外。

 

　　知情權(quán)不是一般性的子權(quán)利，而是其他權(quán)利得以正確行使的先決性權(quán)利。[22]雖然中國(guó)憲法并未直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但是公民選舉權(quán)、政治自由、批評(píng)建議權(quán)和申訴、控告、檢舉權(quán)的行使無(wú)不建立在知情權(quán)之上。質(zhì)言之，知情權(quán)具有基礎(chǔ)性。人天生是社會(huì)動(dòng)物，不可能孤立地生存，亦不可能與信息相隔絕。即政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放具有必要性、現(xiàn)實(shí)性，是知情權(quán)的內(nèi)在要求。開(kāi)放數(shù)據(jù)的目標(biāo)可被概括為以下3類(lèi)：①創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；②政治責(zé)任與民主參與；③公共部門(mén)效率。[23]上述3個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)固然離不開(kāi)知情權(quán)的享有和行使，只有知悉、獲取政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)，才能進(jìn)行數(shù)據(jù)再利用和擴(kuò)大民主參與、強(qiáng)化監(jiān)督與政府責(zé)任、提升政府效率。

 

　?。ǘ┬畔⒆杂傻谋匾獌?nèi)容

 

　　從法學(xué)理論角度分析，信息自由就是行為人有傳播信息的權(quán)利和獲取信息的權(quán)利，而該權(quán)利表現(xiàn)為行為的自由。[24]聯(lián)合國(guó)1946年第59(I)號(hào)決議將信息自由定義為基本人權(quán)。[25]1948年《世界人權(quán)宣言》第19條明確提出，“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見(jiàn)的自由，此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，通過(guò)任何媒介和不論國(guó)界尋求、接受、傳遞消息和思想的自由?！?950年《歐洲人權(quán)公約》第10條規(guī)定，“人人享有表達(dá)自由的權(quán)利。此項(xiàng)權(quán)利應(yīng)包括持有主張的自由，以及在不受公共機(jī)構(gòu)干預(yù)和不分國(guó)界的情況下，接受和傳播信息和思想的自由?！?000年的《歐盟基本權(quán)利憲章》第11條納入了《歐洲人權(quán)公約》第10條的規(guī)定。1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第19條第2款重述了《世界人權(quán)宣言》第19條。1969年的《美洲人權(quán)公約》第13條和1981年的《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第9條也明確規(guī)定人人享有信息自由。可見(jiàn)，信息自由已普遍被界定為基本人權(quán)。信息自由和表達(dá)自由密不可分，信息自由是表達(dá)自由的重要組成部分。信息應(yīng)自由流動(dòng)、不受?chē)?guó)界限制，而信息自由的限制只能基于法定情形。

 

　　荷蘭、澳大利亞、愛(ài)爾蘭、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)等均制定了《信息自由法》。中國(guó)雖未制定《信息自由法》，但《政府信息公開(kāi)條例》的首要目的即是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息。信息自由立法的重要性在于為公民提供了獲取知識(shí)與信息的依據(jù)和方式，將有助于公民以更有意義和更有效的方式行使相關(guān)權(quán)利。此外，經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的發(fā)展均離不開(kāi)信息的獲取與自由傳播。信息的壟斷將阻礙經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的發(fā)展，且與民主制度的完善、責(zé)任政府的構(gòu)建背道而馳。而在互聯(lián)網(wǎng)2.0時(shí)代，政府可提供的公共信息更多、范圍更廣。公民的角色亦發(fā)生了改變，從公共信息的被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌纳a(chǎn)者和消費(fèi)者，即公民可自行生產(chǎn)、傳播信息?？傊畔⒆杂捎衅洮F(xiàn)實(shí)性。數(shù)據(jù)是信息的原始資料，數(shù)據(jù)開(kāi)放是信息自由的必然要求。

 

　?。ㄈ┥浦蔚念}中之義

 

　　善治是秩序危機(jī)的產(chǎn)物，從字面來(lái)看是向善的治理，“善治”可被看作是治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)取向。[26]治理最早出現(xiàn)在1989年世界銀行關(guān)于撒哈拉以南非洲的報(bào)告中，報(bào)告將該地區(qū)面臨的危機(jī)稱(chēng)為“治理的危機(jī)”。世界銀行把治理具稱(chēng)為：基于發(fā)展目的，在管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源過(guò)程中的權(quán)力行使方式。然而治理包含標(biāo)準(zhǔn)要素，即善意的要求。基于此，世界銀行提出：“善治可被概稱(chēng)為可預(yù)見(jiàn)的和透明的決策過(guò)程，富有職業(yè)精神的政府機(jī)構(gòu)、對(duì)政府行為負(fù)責(zé)的行政人員和參與公共事務(wù)的強(qiáng)力市民社會(huì)以及依法治理的所有行為?！盵27]繼世界銀行之后，國(guó)際貨幣基金組織、聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、歐盟也提出并發(fā)展了善治的概念。其中，國(guó)際貨幣基金組織提出：“善治和我們對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策監(jiān)管的聯(lián)系最密切，即政府賬目的透明、公共資源管理的有效性、私人部門(mén)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、管理環(huán)境的穩(wěn)定和透明?！盵28]歐盟指出：“善治是在一個(gè)堅(jiān)持人權(quán)、民主、法治的政治和制度環(huán)境下，為達(dá)到公平和可持續(xù)發(fā)展而對(duì)于人、自然、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政資源進(jìn)行的透明且負(fù)責(zé)任的管理。它要求在公共權(quán)力層面有明確的決策程序、透明且負(fù)責(zé)任的制度安排。在管理和分配資源過(guò)程中有法律的權(quán)威并能加強(qiáng)能力建設(shè)來(lái)制定并采取措施，以防止和抗擊腐敗?！盵29]雖然上述善治的定義有所差別，但均包括透明、責(zé)任和參與要素。善治即為使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[30]俞可平在《論國(guó)家治理現(xiàn)代化》一書(shū)中提出，善治包含“合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正”等10個(gè)要素。而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享是國(guó)務(wù)院頒布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的首要任務(wù)，包括8項(xiàng)子任務(wù)：大力推動(dòng)政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享，穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放，統(tǒng)籌規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持宏觀(guān)調(diào)控科學(xué)化，推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化，推進(jìn)商事服務(wù)便捷化，促進(jìn)安全保障高效化，以及加快民生服務(wù)普惠化。其中，數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放是前提、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保障，宏觀(guān)調(diào)控科學(xué)化、治理精準(zhǔn)化、商事服務(wù)便捷化、安全保障高效化和民生服務(wù)普惠化是目的。

 

　　毋庸置疑，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放可增強(qiáng)政府的透明度、強(qiáng)化政府責(zé)任、擴(kuò)大民主參與、提升政府決策的效率和精準(zhǔn)度，抑制腐敗及促進(jìn)公平的實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是善治的必然要求。從結(jié)果看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享有利于公共利益最大化，其本質(zhì)上與善治相一致；從過(guò)程看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)符合善治的標(biāo)準(zhǔn)。

 

 

　　不同于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)的共享使用。政府?dāng)?shù)據(jù)的收集和保存是有成本的。囿于職權(quán)所限，每個(gè)政府部門(mén)收集、保存和管理的數(shù)據(jù)不同。數(shù)據(jù)共享有助于突破部門(mén)各自的信息禁區(qū)和消除部門(mén)間的信息孤島。而數(shù)據(jù)是原始資料，其共享有利于政府部門(mén)的精準(zhǔn)、高效決策，有效地配置公共資源、節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的社會(huì)效益。

 

　　政府部門(mén)的決策和職責(zé)履行均離不開(kāi)數(shù)據(jù)，沒(méi)有或缺乏數(shù)據(jù)的決策是低效的，甚至脫離實(shí)際。政府?dāng)?shù)據(jù)共享可提升決策的效率和質(zhì)量，而效率是法律的價(jià)值之一。效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，被解釋為成本收益分析，即以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出或以同樣的投入獲得更多的產(chǎn)出。羅納德·科斯（RonaldH. Coase）把經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本與社會(huì)成本理論運(yùn)用到法律分析中，歸結(jié)為一點(diǎn)就是法律制度的基本取向在于效益。理查德·波斯納（Richard A. Posner）指出：“從最近的法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中獲得的一個(gè)最重要的發(fā)現(xiàn)是，法本身——它的規(guī)范程序和制度——極大地注重于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益?！盵31]由此可見(jiàn)，效率是法律所追求的目標(biāo)之一。公丕祥教授認(rèn)為：“效率是法的現(xiàn)象的重要價(jià)值目標(biāo)，沒(méi)有效率的法律不能被認(rèn)為是良好的法律?！盵32]而在法理學(xué)或法學(xué)的語(yǔ)境下，除了關(guān)注經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的效率，還強(qiáng)調(diào)法律運(yùn)行本身的效率，即立法、司法、執(zhí)法等過(guò)程中投入與產(chǎn)出的關(guān)系。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法律必然包含以有利于提高效率的方式分配資源的價(jià)值內(nèi)涵。[33]此處的“資源”除經(jīng)濟(jì)資源之外，還包括政治、法律和文化等資源。而政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府部門(mén)之間信息資源和法律資源（如權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任和程序）的配置，應(yīng)當(dāng)以效率為目標(biāo)并以有利于提高效率的方式進(jìn)行。

 

　　總之，政府?dāng)?shù)據(jù)共享本身既以效率為目標(biāo)，又是效率原則的必然要求。政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府部門(mén)之間資源的整合和再分配，有利于節(jié)約數(shù)據(jù)的搜尋、保存和管理成本，有助于提高決策及其執(zhí)行的效率，更好地提供公共服務(wù)。

 

 

　　如前所述，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在區(qū)別，各自的依據(jù)不同。然而，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與政府?dāng)?shù)據(jù)共享也存在聯(lián)系，本質(zhì)上均為公共服務(wù)的提供，且最終目標(biāo)相同，即實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化?；诖?，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和共享存在共同的法理基礎(chǔ)。

 

　?。ㄒ唬┮匀藶楸纠砟畹闹匾w現(xiàn)

 

　　以人為本是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的核心，要求“一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)為滿(mǎn)足人的全面需求和全面發(fā)展服務(wù)，尊重人權(quán)、保障人權(quán)，建立以人為本的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面進(jìn)步。”[34]即尊重人權(quán)、保障人權(quán)是以人為本的題中之義，人的全面需求的滿(mǎn)足和全面發(fā)展是人本主義的目標(biāo)。而馬克思的人本主義思想被認(rèn)為是以人為本的理論基礎(chǔ)?！?844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》是馬克思人本主義思想體系化的標(biāo)志。對(duì)人與法的關(guān)系，馬克思指出：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由地存在具有普遍的、理論的、不取決于個(gè)別人的任性的性質(zhì)。法典就是人民自由的圣經(jīng)?！盵35]72可見(jiàn)，法律是肯定自由的，否定自由不是真正的法律。他在《資本論》中提出：“法權(quán)關(guān)系是一種反映著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系。這種法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系的內(nèi)容是由這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系本身決定的。”[36]102法權(quán)關(guān)系被打上了意志的烙印，人是法律關(guān)系的主體。法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系又是由經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的，而經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主體就是人?？挤蚵岢觥懊恳粋€(gè)內(nèi)容的法哲學(xué)觀(guān)念只能是人的觀(guān)念，因而法權(quán)的實(shí)際唯理理論也只能以整體的人為基礎(chǔ)建立?！盵37]而人的本質(zhì)在于其社會(huì)屬性。馬克思指出，“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！盵35]56法律是以社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，且法律不能獨(dú)自運(yùn)行。簡(jiǎn)言之，法律不能脫離人而存在。法律價(jià)值也是如此，法律價(jià)值是法律作為客體對(duì)主體需要的滿(mǎn)足。申言之，法律價(jià)值以人的需要為參照，法律價(jià)值的基礎(chǔ)關(guān)系是法律的屬性與人的需要之間的供給與滿(mǎn)足。故以人為本是法律價(jià)值的基礎(chǔ)和源泉，法律價(jià)值的體系化只能以人為本。以人為本是法律價(jià)值的內(nèi)在尺度，它決定法律的內(nèi)在品質(zhì)以及法律正義性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[38]宋方青教授指出：“以人為本是和諧社會(huì)立法的價(jià)值取向，以人為本是和諧社會(huì)立法價(jià)值取向的核心，也是和諧社會(huì)立法的基本原則之一?！盵39]綜上，以人為本構(gòu)成了法律價(jià)值的基礎(chǔ)、和諧社會(huì)立法的價(jià)值取向和基本原則。

 

　　政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享既以法律的人權(quán)、自由、效率價(jià)值為基礎(chǔ)，又會(huì)擴(kuò)大參與、增進(jìn)信息自由、提升效率，進(jìn)而確保公民政治權(quán)利和自由，并促進(jìn)善治的實(shí)現(xiàn)。如前所述，以人為本是法律價(jià)值的基礎(chǔ)、內(nèi)在尺度與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以人為本自然作為人權(quán)、自由、效率價(jià)值的基礎(chǔ)、內(nèi)在尺度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。故政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享實(shí)際上遵循了以人為本的理念，并有利于以人為本理念的實(shí)現(xiàn)，有助于人的全面需求的滿(mǎn)足和人的全面發(fā)展。誠(chéng)然，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享需要相應(yīng)的法律制度予以保障，而法律的制定離不開(kāi)價(jià)值的引領(lǐng)和原則的指導(dǎo)，以人為本應(yīng)作為有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享立法的價(jià)值取向和指導(dǎo)原則。

 

　　（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然選擇

 

　　中共十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[40]。國(guó)務(wù)院于2015年9月5日公布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出“將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段”。國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，統(tǒng)領(lǐng)這個(gè)制度系統(tǒng)并使之協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的是憲法。國(guó)家治理能力是指各主體對(duì)國(guó)家治理體系的執(zhí)行力、國(guó)家治理體系的運(yùn)行力和國(guó)家治理的方式方法。[41]國(guó)家治理體系與治理能力密不可分、相輔相成。國(guó)家治理體系是治理能力的制度基礎(chǔ)，治理能力是國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)施的必要條件，二者統(tǒng)一于國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中。大數(shù)據(jù)是提升政府治理能力的重要手段。政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享當(dāng)然有利于政府治理能力的提升。而國(guó)家治理現(xiàn)代化包括國(guó)家制度體系和制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。俞可平教授提出國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的5個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，即公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率與協(xié)調(diào)。[42]其中，法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，公權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主化、效率與協(xié)調(diào)無(wú)不需要法律的規(guī)范、保障，且法治是中國(guó)憲法的基本原則和黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。亞里士多德提出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”[43]也即良法善治，這是法治的核心與法治現(xiàn)代化的要義。國(guó)家治理的現(xiàn)代化自然包含法治的現(xiàn)代化，而國(guó)家治理的現(xiàn)代化必須由法治予以推進(jìn)。申言之，國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)與重心，是在治理體系和治理能力兩方面充分體現(xiàn)良法善治的要求。[44]進(jìn)言之，國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)符合良法善治的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

 

　　阿奎那提出：“法律的首要和主要目的是公共幸福的安排?！盵45]霍布斯指出：“良法就是為人民的利益所需要而又清晰明確的法律?！盵46]可見(jiàn)，良法以公共利益的實(shí)現(xiàn)為目的。一個(gè)政府，只有執(zhí)政目的是為最大多數(shù)人謀取最大幸福時(shí)，才能是最好的政府；一個(gè)國(guó)家的法律制度，只有其目的在于增進(jìn)最大多數(shù)人的根本利益時(shí)，它才可能是良法。[47]政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享不僅以法的人權(quán)、自由、效率價(jià)值為基礎(chǔ)，而且將促進(jìn)法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。法律價(jià)值是法律作為客體對(duì)于人們需要的滿(mǎn)足，即法律價(jià)值體現(xiàn)了人們的根本利益。政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享促使政府的治理透明化、廉潔化、高效化，有助于提升政府形象和公共服務(wù)質(zhì)量。公共服務(wù)的更好、更快提供當(dāng)然符合人們的根本利益。國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的總目標(biāo)之一就是構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系。與之相對(duì)應(yīng)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的任務(wù)之一即為加快民生服務(wù)普惠化。易言之，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享符合人們的根本利益，且能推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)。而政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享也是善治的應(yīng)有之義。綜上，法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)、良法善治是法治的核心，國(guó)家治理的現(xiàn)代化應(yīng)符合良法善治的要求。政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享將使民知、令民察、促民用；政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享會(huì)使政明、令政廉、促政善。良法善治要求政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)階段。