由數(shù)字、物理和生物技術(shù)結(jié)合推動的第四次工業(yè)革命正以前所未有的速度、廣度和深度全面襲來，[1]它以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)智能化、工業(yè)一體化為代表。其中，互聯(lián)網(wǎng)消費和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致“創(chuàng)造性破壞”頻繁發(fā)生，加劇了治理的復(fù)雜性，迫切需要我們不斷創(chuàng)新治理機制，重構(gòu)市場監(jiān)管體系。習(xí)近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上提出要構(gòu)建一個“互聯(lián)互通、共享共治”的網(wǎng)絡(luò)治理體系。李克強總理在2015年政府工作報告中提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，旨在把互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與經(jīng)濟社會各領(lǐng)域深度融合，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟社會發(fā)展新形態(tài)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的新經(jīng)濟社會形態(tài)下，市場監(jiān)管這一政府基本職能的有效履行，不僅需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)為市場監(jiān)管帶來的機遇和便利，更需要推進市場經(jīng)濟體制的全面深化改革，解決當(dāng)前市場經(jīng)濟體制中存在的諸多問題。
本文基于政府的市場監(jiān)管職能與“互聯(lián)網(wǎng)+”時代市場經(jīng)濟發(fā)展之間存在的張力，重新思考政府的市場監(jiān)管職能及其履行問題。在完善市場經(jīng)濟體制的進程中，特別是在發(fā)生新技術(shù)革命的背景下，市場監(jiān)管的范圍劃定、主體構(gòu)成、權(quán)力配置、工具運用以及制度環(huán)境構(gòu)建，都需要政府運用互聯(lián)網(wǎng)思維，因時制宜地進行調(diào)整和創(chuàng)新。
一、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代市場監(jiān)管改革的新議程
“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的興起，使得許多領(lǐng)域發(fā)生了顛覆式的改變。以網(wǎng)絡(luò)購物為例，電子商務(wù)乘著互聯(lián)網(wǎng)的東風(fēng)迅猛發(fā)展，縮短了時空的限制，通過線上線下結(jié)合的方式，使得消費者足不出戶就可以買到心儀的商品，這不僅拓寬了產(chǎn)品的銷售渠道，也改變了人們的消費習(xí)慣。阿里巴巴數(shù)據(jù)顯示，2016年天貓“雙11”全球狂歡節(jié)總交易額超1207億元，同比增長32.37%。 國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年全國網(wǎng)上零售額為51556億元，同比增長26.2%。其中，實物商品網(wǎng)上零售額41944億元，同比增長25.6%，占社會消費品零售總額的12.6%，比上年提高1.8個百分點。 “互聯(lián)網(wǎng)+”時代平臺化、信息化、共享化的特征，較好地實現(xiàn)了供給者和需求者的雙向互動，極大地降低了信息傳遞的成本，促進了分享經(jīng)濟的發(fā)展，使資源能夠得到更加合理的配置和利用，提高了生產(chǎn)效率。
“互聯(lián)網(wǎng)+”時代創(chuàng)造的巨大機遇還體現(xiàn)在政務(wù)服務(wù)方面。2016年9月，《國務(wù)院關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕55號)對政府網(wǎng)上服務(wù)的流程、模式、信息公開等各方面都作了規(guī)定。借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，能夠?qū)崿F(xiàn)公眾需求和政府職能供給的有效匹配。對公眾而言，公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)為他們提供了便捷的訴求表達渠道，使其更好地享受公共服務(wù)。對政府而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來不僅促進了公共服務(wù)硬件設(shè)施的升級，加強了食品安全、商品質(zhì)量等方面的市場監(jiān)管信息收集。更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)思維的普及，對政府職能的履行具有指導(dǎo)意義。面對諸多“創(chuàng)造性破壞”的產(chǎn)生，政府需要運用互聯(lián)網(wǎng)思維，實現(xiàn)從“管控”到“監(jiān)管”的重大轉(zhuǎn)型。
誠如狄更斯所言，“這是最好的時代，這是最壞的時代”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”帶來的“寶物”是令人欣喜的，相應(yīng)地，“陷阱”和“猛獸”也無處不在。仍以網(wǎng)購為例，消費方式發(fā)生了變化，商品質(zhì)量問題卻突出出來。2016年上半年，網(wǎng)絡(luò)購物投訴占全部電子商務(wù)領(lǐng)域投訴的52.75%，質(zhì)量問題、售后服務(wù)、退款問題、網(wǎng)絡(luò)詐騙、虛假發(fā)貨等方面成為消費者投訴的主要問題。 網(wǎng)絡(luò)送餐行業(yè)面臨著同樣的困境?！梆I了么”、“美團外賣”、“百度外賣”等網(wǎng)絡(luò)送餐平臺在短期內(nèi)呈爆炸式增長，為了搶占用戶擴大市場占有率，外賣平臺對入駐商家的資質(zhì)審查不夠嚴格，無證經(jīng)營的情況數(shù)見不鮮。平臺的虛擬空間性，也使得黑外賣的犯錯成本降低，不良商家為獲暴利不惜鋌而走險。除了食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全隱患，配送過程中餐具的達標情況、食物的保鮮情況，同樣嚴重影響食品安全。
實際上，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代所產(chǎn)生的上述問題并非“一日之寒”，傳統(tǒng)市場也存在著相似的問題，因為市場經(jīng)濟在信息不對稱的環(huán)境下運行。為了彌補這種不確定性可能帶來的風(fēng)險——如逆向選擇和道德風(fēng)險，通常通過政府履行市場監(jiān)管職能來降低信息不對稱。政府干預(yù)的效果，在很大程度上取決于監(jiān)管政策是減輕還是加重市場信息不對稱。[2]政府雖然可以借助專業(yè)化、機構(gòu)化、制度化等優(yōu)勢將監(jiān)管成本從市場交易轉(zhuǎn)移到政府組織內(nèi)部，但它也面臨著來自企業(yè)和消費者的雙重信息不對稱，這使得它在收集和處理信息方面的成本相當(dāng)昂貴，并且這些成本往往由企業(yè)和消費者承擔(dān)，最終都轉(zhuǎn)嫁到了消費者身上。政府也并非如經(jīng)濟學(xué)假設(shè)中那般客觀理性、精明能干，監(jiān)管失靈的情況屢見不鮮。當(dāng)前，我國政府的市場監(jiān)管職能尚不完善，監(jiān)管權(quán)力配置不夠清晰，存在著橫向監(jiān)管部門間多頭、分段監(jiān)管，以及縱向各級政府間職權(quán)范圍和權(quán)力關(guān)系模糊等問題。受指令型經(jīng)濟思維影響，政府對行政性監(jiān)管手段的過多使用和監(jiān)管執(zhí)行過程中的越位、缺位、錯位，又導(dǎo)致監(jiān)管效果不盡如人意。
這些困難在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代新興技術(shù)的發(fā)酵下，生發(fā)出更多的挑戰(zhàn)。得益于信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，信息獲取、傳遞、記錄和處理的成本不斷降低，信息數(shù)量呈爆炸式增長，信息傳播速度大幅提升。在這一過程中，市場主體依托技術(shù)獲得了更強的信息收集和加工能力，提升了企業(yè)和消費者的供需匹配度，有效降低了市場交易成本。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺等新興交易主體盡管發(fā)揮了其作為多邊市場在開展實時交易、節(jié)約交易成本等方面的顯著優(yōu)勢，但它們卻并沒有弱化或消解信息不對稱。[3]過度復(fù)雜和信息過載導(dǎo)致的產(chǎn)品突出特征的掩藏本身就是一種市場失靈，[4]影響了消費者搜尋和識別信息的能力。這就導(dǎo)致在缺乏良好競價機制的情況下，信息越多反而會使企業(yè)利用信息對消費者做出“釣愚”行為。[5]由此可見，我們身處信息爆炸的時代，并非單純的美事一樁。
新業(yè)態(tài)的成長，放大了監(jiān)管漏洞，加劇了監(jiān)管問題的復(fù)雜性。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟諸多新模式的發(fā)展，市場主體呈現(xiàn)多元化、快速化的增長，傳統(tǒng)專業(yè)市場的優(yōu)勢和競爭力日趨減弱，[6]監(jiān)管客體早已超越傳統(tǒng)的線下實體企業(yè)范圍。日漸壯大的是線上和線下交易結(jié)合的商業(yè)模式，其中包含了眾多虛擬經(jīng)濟體，超越了時間和空間的限制。若單純依靠資質(zhì)準入、行政性檢查等傳統(tǒng)的政府市場監(jiān)管力量，將無法適應(yīng)市場環(huán)境變化的需要，難以確保市場秩序的維護。
可以看到，當(dāng)前我國政府的市場監(jiān)管正面臨著雙重考驗，既有來自我國市場經(jīng)濟體制本身不成熟帶來的陳年舊疾，也有由新技術(shù)革命產(chǎn)生的全新挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)更加復(fù)雜的市場環(huán)境，實現(xiàn)市場經(jīng)濟體制的全面深化改革，亟需重新認識政府的市場監(jiān)管職能及其履行方式。
二、國外的市場監(jiān)管及其新進展
(一)市場監(jiān)管的發(fā)展歷程
監(jiān)管(regulation)，又稱為規(guī)制、管制或規(guī)管，其定義眾多，代表性的有美國學(xué)者丹尼爾·F·史普博闡釋的“行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”，[7]以及日本學(xué)者植草益概括的“私人或社會公共機構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制的行為”。[8]根據(jù)監(jiān)管內(nèi)容的不同，監(jiān)管常被分為經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。前者主要指在自然壟斷和存在嚴重信息不對稱的領(lǐng)域，主要為防止資源配置低效率和確保使用者的公平利用，政府機關(guān)用法律權(quán)限，通過許可和認可等手段，對企業(yè)的進入和退出，產(chǎn)品和服務(wù)的價格、質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為進行監(jiān)管，[9]主要手段包括進入和退出市場監(jiān)管、價格監(jiān)管、投資監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等。[10]后者則指以保護健康、安全、環(huán)境與社會內(nèi)聚力等公共利益為目的的監(jiān)管，[11]主要手段包括禁止特定活動、限制特定活動、資格認證、基準設(shè)定與認證、行政性檢查與鑒定。[12]根據(jù)監(jiān)管方式的不同，又可分為直接監(jiān)管和間接監(jiān)管，主要以政府是否直接干預(yù)市場主體經(jīng)濟行為進行區(qū)分，前者以命令控制性監(jiān)管為典型，后者以基于市場的激勵性監(jiān)管為代表。
發(fā)達國家的市場監(jiān)管建立在相對成熟的市場經(jīng)濟條件下，其主要目的在于彌補信息不對稱、外部性、壟斷等市場失靈問題。最典型的國家當(dāng)屬美國。現(xiàn)代意義的市場監(jiān)管于19世紀末20世紀初在美國發(fā)端，此后又跟隨市場環(huán)境的變化產(chǎn)生了一系列的演變。古典自由主義時期的市場糾紛常常采取私法訴訟的方式解決，[13]而政府監(jiān)管手段則更加及時、方便，監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)化能夠降低立法或司法成本。[14]如1887年設(shè)立的州際商業(yè)委員會(ICC)就專門負責(zé)處理鐵路運費方面的問題。20世紀前半葉在世界經(jīng)濟危機的背景和國家干預(yù)主義思想的影響下，市場監(jiān)管在美國興旺發(fā)展，從地方層面到聯(lián)邦層面，監(jiān)管法律法規(guī)和監(jiān)管機構(gòu)都得到了大面積的擴展。這一時期的監(jiān)管更多地集中在經(jīng)濟性監(jiān)管領(lǐng)域，通過進入限制、價格管制等手段解決公用事業(yè)、交通、金融等領(lǐng)域的市場失靈問題，促進資源配置的效率和公平。旨在解決環(huán)境污染、安全生產(chǎn)事故、產(chǎn)品劣質(zhì)等問題的社會性監(jiān)管的壯大，則主要集中在20世紀70年代之后。
然而道路并非一片平坦，政府監(jiān)管對公民自由的干擾是其備受爭議的焦點，監(jiān)管俘獲理論則直指監(jiān)管失靈的弊端，加之監(jiān)管過多造成的政府成本壓力，使得放松監(jiān)管(deregulation)的口號在20世紀70年代“權(quán)利革命”之后愈加響亮。此后，經(jīng)濟性監(jiān)管的確得到了放松，許多自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域通過立法、放松對價格和進入的限制，采取市場化的手段引入競爭或帶來更多競爭以此減少監(jiān)管。以市場化為基礎(chǔ)的激勵性監(jiān)管(incentive regulation)手段的出現(xiàn)，得益于新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)理論的發(fā)展。和傳統(tǒng)規(guī)制理論假設(shè)監(jiān)管機構(gòu)追求公共利益最大化、監(jiān)管過程的信息完全對稱不同，新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)承認監(jiān)管者與監(jiān)管對象之間存在信息不對稱，在委托-代理理論的框架下進行政府監(jiān)管的最優(yōu)激勵機制設(shè)計，將監(jiān)管俘獲內(nèi)生至分析框架中，從而探索最優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行的可能性，以使公共利益最大化的目標達成。[15]激勵性監(jiān)管既包括通過競爭促進企業(yè)提高效率的方式，如特許投標，也包括通過報酬促進企業(yè)提高效率的方式，如價格上限。放松監(jiān)管在以英國為首的歐洲國家則表現(xiàn)為民營化的趨勢。國有化作為國家干預(yù)市場的模式逐步瓦解，新的監(jiān)管體系同時建立，歐洲各國也逐步從積極干預(yù)型國家向監(jiān)管國家轉(zhuǎn)型。[16]當(dāng)然，放松監(jiān)管并不意味著直接解除外在控制，而是轉(zhuǎn)向更少干預(yù)的理念和形式。[17]正如桑斯坦所指出，問題并不在于政府干預(yù)，也不在于監(jiān)管目標本身，而在于利益集團的游說、變動不居的環(huán)境以及監(jiān)管機構(gòu)的策略失誤和執(zhí)行不足。[18]
與經(jīng)濟性監(jiān)管放松相對的是，在醫(yī)療、藥品、環(huán)保、金融服務(wù)等社會性監(jiān)管領(lǐng)域，政府通過完善法規(guī)、調(diào)整監(jiān)管機構(gòu)、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、監(jiān)督監(jiān)管成本等途徑加強了監(jiān)管(re-regulation)。政府行為的重點和焦點往往反應(yīng)在監(jiān)管的變化中，[19]由于涉及民眾的生命安全與健康，加上全球范圍內(nèi)的政府變革浪潮推動的對政府職能的討論，社會性監(jiān)管及其改革成為監(jiān)管領(lǐng)域的重要內(nèi)容。
(二)市場監(jiān)管的新進展
歐美國家的監(jiān)管體制改革一直沒有停下腳步，監(jiān)管與市場的關(guān)系一直反復(fù)變化，市場監(jiān)管在收放間朝著“效率、效益、民主化和非強制性”[20]的方向前行，旨在實現(xiàn)政府的“職能市場化、行為法制化、決策民主化和權(quán)力多中心化”。[21]隨著全球化的推進、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，全球經(jīng)濟的聯(lián)系愈加緊密，各種新事物的生發(fā)，也推動著市場監(jiān)管的進一步發(fā)展。電子政務(wù)等信息化服務(wù)方式也被運用在監(jiān)管當(dāng)中。在這一過程中，協(xié)同性監(jiān)管(collaborative regulation)、回應(yīng)性監(jiān)管(responsive regulation)、自愿性監(jiān)管(voluntary regulation)、智慧監(jiān)管(smart regulation)等監(jiān)管模式在理論和實踐層面上紛紛出現(xiàn)，豐富了原本較為單一的命令控制型的監(jiān)管方式，也開始強調(diào)其他主體在監(jiān)管中的角色和作用。
2008年由美國次貸危機引發(fā)的全球性經(jīng)濟危機使世界各國都遭受了沉重打擊，其影響力至今尚在。與全球經(jīng)濟一蹶不振相對應(yīng)的，似乎是“新自由主義30多年來主張使市場擺脫干預(yù)的試驗走到了盡頭”。[22]這也正是桑斯坦提出“助推”這一概念的理由，希望為政府與市場關(guān)系尋求一種新的平衡關(guān)系，即政府實行“自由主義的溫和專制主義”，一方面保留民眾自由選擇的權(quán)力，另一方面監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)通過非強制的方式去影響民眾的選擇，促使其更好生活。[23]
近年來西方國家面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)，同樣集中在技術(shù)創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟席卷的領(lǐng)域。在大數(shù)據(jù)這一概念被炒得火熱的同時，更多的研究將目光著眼于用戶數(shù)據(jù)的隱私保護以及信息技術(shù)帶來的跨界及跨國監(jiān)管需求增加等議題上。而新興的分享經(jīng)濟同樣向政府監(jiān)管發(fā)起了挑戰(zhàn)。以網(wǎng)約車服務(wù)為例，在承認其快捷便利的同時，網(wǎng)約車市場供需不穩(wěn)、共謀、壟斷以及運營安全等問題也備受質(zhì)疑。據(jù)此，不同的監(jiān)管探索紛紛展開，美國科羅拉多州于2014年6月針對手機軟件召車立法，網(wǎng)約車服務(wù)被政府部門接受并認可;優(yōu)步(Uber)在德國、西班牙等國卻頻遭禁運;[24]英國和法國雖然在2014年禁止了優(yōu)步(Uber)中的專車服務(wù)，卻由于市場需求而未停止。再比如網(wǎng)購安全問題，英國通過政府監(jiān)管、行業(yè)自律和消費者權(quán)益保障意識三方面的加強來網(wǎng)絡(luò)購物的環(huán)境安全，由政府成立、網(wǎng)絡(luò)安全專家組成的“獲得在線安全”組織，為消費者提供了安全咨詢和消息反饋的渠道。[25]針對網(wǎng)絡(luò)送餐服務(wù)，澳大利亞法律對家庭作坊式的食品加工及外賣商提出了與其他普通商家相同的法律要求，違反者將被處以兩千至兩萬澳元的罰款。[26]
分享經(jīng)濟盡管帶來了可觀收益，但因其經(jīng)常游走在現(xiàn)有制度框架之外的“灰色地帶”，而給利益相關(guān)方造成諸多困擾。對此，國外學(xué)者并不主張政府一味對其放松監(jiān)管，他們認為針對變幻莫測的市場環(huán)境，政府有必要更新現(xiàn)有的監(jiān)管框架，克服已有監(jiān)管職能存在的方法過時、維護既得利益者等弊端，[27]從不成熟的、寬泛粗略的事前監(jiān)管向目標清晰、基于事實的事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，同時建立清晰的市場規(guī)則，[28]使分享經(jīng)濟在制度框架內(nèi)更好地發(fā)展。
縱觀已有的監(jiān)管變化，西方國家現(xiàn)代市場監(jiān)管職能的演變存在一些特點：(1)監(jiān)管體制改革以加強監(jiān)管能力、提升監(jiān)管效率為目標。政府與市場之間正在尋找新的平衡。(2)放松監(jiān)管和加強監(jiān)管的相結(jié)合，尤其是經(jīng)濟性規(guī)制的放松和社會性規(guī)制的加強在近年來越來越明顯。經(jīng)過長期的改革，監(jiān)管和競爭已經(jīng)漸漸走出了對立緊張的狀態(tài)，更好地融合成為改革的目標。監(jiān)管整體范圍呈擴大趨勢，這與經(jīng)濟社會的發(fā)展成熟以及政府監(jiān)管能力的提升密不可分。(3)監(jiān)管主體的多元化。政府不再是監(jiān)管的唯一主體，行業(yè)協(xié)會、志愿者組織、媒體，甚至是企業(yè)自己，都開始在監(jiān)管體系中扮演越來越重要的角色。(4)保證監(jiān)管的獨立性。監(jiān)管的獨立性涉及監(jiān)管實施的效果，保持相對獨立才能進行更準確的判斷和行動，同時監(jiān)管的獨立性也能保證責(zé)任的可問責(zé)性，令監(jiān)管活動更具客觀性。(5)監(jiān)管手段的豐富和多樣化。監(jiān)管方式由傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管拓展到激勵性監(jiān)管、回應(yīng)性監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管等更多現(xiàn)代監(jiān)管方式，它們通常更加靈活多變、更加有效。
在技術(shù)創(chuàng)新顛覆生產(chǎn)生活的后危機時代，在以工業(yè)革命為基礎(chǔ)而構(gòu)建的現(xiàn)代監(jiān)管型國家左支右絀之際，建立何種類型的市場經(jīng)濟和監(jiān)管模式此刻成為全世界關(guān)注與爭論的新話題，所有國家似乎站到了相同的起跑線上。我國需要乘“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的東風(fēng)，探索有效的政府與市場協(xié)調(diào)互動的新型關(guān)系，書寫監(jiān)管變革這份未竟事業(yè)的新答卷。
三、以互聯(lián)網(wǎng)思維履行“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的市場監(jiān)管
從1992年十四大提出建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制到2013年十八屆三中全會強調(diào)市場在資源配置方面起決定性作用，我國已逐漸理清政府與市場關(guān)系的基本原則。接下來的任務(wù)在于如何全面正確履行政府職能，不斷完善市場經(jīng)濟體制?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代的技術(shù)創(chuàng)新為市場經(jīng)濟帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，監(jiān)管改革亟需啟動新篇章?；诖?，我們需要運用互聯(lián)網(wǎng)思維重新思考政府的市場監(jiān)管這一職能及其履行。
(一)監(jiān)管主體
如果我們僅從技術(shù)角度理解互聯(lián)網(wǎng)，就很容易忽視其更有價值的部分：互聯(lián)網(wǎng)思維。海爾集團董事長張瑞敏將互聯(lián)網(wǎng)思維概括為“零距離和網(wǎng)絡(luò)化的思維”。這是一種動態(tài)的、多維度的思維，需要政府?dāng)P棄“家長式”的想法。市場失靈通常被認為是政府干預(yù)的正當(dāng)性來源之一，但歷史經(jīng)驗表明，政府往往把市場失靈看作一種靜態(tài)的結(jié)果，過分強調(diào)以公共部門的活動代替市場活動，其結(jié)果反而未能發(fā)揮糾正市場失靈的作用。[29]培養(yǎng)政府的互聯(lián)網(wǎng)思維，不僅可以擺脫“看不起、想不明、跟不上”的“互聯(lián)網(wǎng)焦慮癥”，[30]也有助于政府市場監(jiān)管職能的正確履行。政府應(yīng)利用新興技術(shù)帶來的優(yōu)勢和便利，對市場監(jiān)管職能中原本缺乏的部分進行“補充”，對工作錯誤的部分進行“糾正”，從而重構(gòu)市場監(jiān)管職能體系，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”的融合。[31]
除了政府自身的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個多元主體的監(jiān)管體系對政府監(jiān)管職能履行同樣具有重要意義。當(dāng)前，“市場共治”已經(jīng)成了一個熱門話題和社會實踐，國家工商管理總局副局長劉玉亭在2016年全國工商和市場監(jiān)督管理部門企業(yè)監(jiān)督管理工作會議上也指出，應(yīng)當(dāng)“構(gòu)建企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督和政府監(jiān)管的市場共治格局”。[32]
如今，政府不再需要對市場中的所有對象都進行嚴格的控制，市場監(jiān)管更加強調(diào)整體性，政府可以更多地扮演“元監(jiān)管”的角色，對市場進行宏觀的把握，發(fā)揮好協(xié)調(diào)各主體的作用。同時，其他主體也可以發(fā)揮相應(yīng)的重要作用。例如，行業(yè)協(xié)會可以承接政府轉(zhuǎn)移職能，制定行業(yè)標準，規(guī)范行業(yè)主體的行為。企業(yè)作為被監(jiān)管的主要對象，需要將眼光放得更為長遠，在市場規(guī)則允許框架下的生產(chǎn)經(jīng)營才是可持續(xù)的成長。社群力量可以借助移動新媒體的發(fā)展，就市場問題進行自由、理性、開放和批判性的討論，形成一股治理市場的重要力量：公共意志和公共觀點，[33]有效地對市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為產(chǎn)生輿論壓力?？梢钥吹剑嘣黧w在市場監(jiān)管中若能有效形成合力，將發(fā)揮巨大作用。
(二)監(jiān)管權(quán)力配置
監(jiān)管權(quán)力的合理配置對監(jiān)管的有效實施具有重要意義。以往的監(jiān)管權(quán)集中在政府內(nèi)部，形成單向、封閉、集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府監(jiān)管權(quán)力邊界模糊。這一方面導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力的隨意擴張，極易發(fā)生政企合謀的現(xiàn)象，監(jiān)管效果不盡如人意;另一方面，社會和公民的力量難以對權(quán)力進行有效制約，也無法維護自身的合法利益。[34]面對“互聯(lián)網(wǎng)+”時代日益去中心化、多元化和分權(quán)化的趨勢，當(dāng)前的監(jiān)管權(quán)力配置模式顯然難以為繼。
如前所述，著手構(gòu)建多元共治的市場監(jiān)管體系，必然涉及政府監(jiān)管權(quán)力向社會的合理讓渡，只有培育壯大社會力量，才能達到分散治理、權(quán)力制衡和公民參與[35]的理想狀態(tài)，這同時保證了政府權(quán)力邊界的劃定，也與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的開放格局相適應(yīng)。
對政府自身而言，仍然需要處理好橫向和縱向兩方面權(quán)力配置的“舊疾”。當(dāng)前無論是橫向不同政府部門之間的分權(quán)，還是中央與地方監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)劃分，都存在著種種問題，前者面臨著機構(gòu)重疊、職能交叉的情況，后者充斥著財權(quán)和事權(quán)分配的矛盾，“條塊”管理模式更是加劇了問題的復(fù)雜性。然而“雪上加霜”的是，互聯(lián)網(wǎng)帶來監(jiān)管對象的時空虛擬性，令監(jiān)管更加無從下手。
基于此，政府監(jiān)管的權(quán)力配置需要以保證效率和公平為目標而合理進行。為了適應(yīng)日漸增多的跨地區(qū)、跨部門和跨層級的監(jiān)管，提高協(xié)同監(jiān)管能力，橫向部門間的監(jiān)管權(quán)力劃分必須明晰委托-代理關(guān)系，實現(xiàn)對監(jiān)管者的有效激勵，同時避免職能交叉沖突和監(jiān)管縫隙。在縱向監(jiān)管權(quán)力配置上，由于各地差異化日益明顯的政策環(huán)境和政策執(zhí)行，必須在優(yōu)化中央和地方制度銜接的同時，給予地方政策執(zhí)行的自主性，增大制度選擇空間，提高政策靈活性。[36]移動信息技術(shù)的使用可以有效打破監(jiān)管機構(gòu)間的信息孤島現(xiàn)象，有利于實現(xiàn)多部門、多層級監(jiān)管信息的共享和監(jiān)管工作的配合，構(gòu)建線上線下一體化的監(jiān)管體系。
(三)監(jiān)管手段
監(jiān)管改革離不開監(jiān)管措施的有效實施，這與監(jiān)管方式的選擇和監(jiān)管執(zhí)行的程度緊密相關(guān)。監(jiān)管的目的不在于限制競爭，而是為了建立更好的競爭環(huán)境，這需要放松監(jiān)管和加強監(jiān)管同時進行。首先，改變原有的限制性進入的方式顯得尤為必要。長期以來，我國普遍采用命令控制型的行政監(jiān)管方式，因其單向、強制、封閉的特點，時常造成“一管就死，一放就亂”的尷尬局面。認識到行政性手段的不足之后，我國著手進行前置行政審批制度改革，提高市場準入的便利性，有效激發(fā)市場活力。這對事前預(yù)防和事中事后監(jiān)管也提出了新的更高要求，即通過全過程監(jiān)管及時有效地處理問題。以食品藥品安全問題為例，可以學(xué)習(xí)新加坡施行“最嚴謹?shù)臉藴省?、“最嚴格的檢查”和“最嚴厲的執(zhí)法”，[37]從源頭減少危害流入，同時把控流通的每個環(huán)節(jié)，確保消費者的生命健康。相應(yīng)地，監(jiān)管機構(gòu)要進一步完善市場退出機制，及時清掃不合格的市場主體，保證市場競爭公平有序。就具體的監(jiān)管手段而言，在適當(dāng)減少對命令控制型手段運用的同時，也要注重新型監(jiān)管手段的運用。比如針對市場中的信息不對稱問題，可以采用激勵性監(jiān)管、信息監(jiān)管等新手段，探索更優(yōu)的監(jiān)管方式，借助市場競爭和比較競爭來減少信息不對稱。[38]
隨著各種信息技術(shù)的廣泛運用，政府監(jiān)管正在向電子化、數(shù)字化邁進。行政審批全流程電子化辦理、微信政務(wù)的推廣，都是政府“觸網(wǎng)”的嘗試。在商事制度改革實踐中，深圳率先采用“全流程、全業(yè)務(wù)、無紙化”的網(wǎng)上登記辦理模式，成效卓著?？梢?，“互聯(lián)網(wǎng)+”為市場監(jiān)管帶來了技術(shù)支持，它有助于克服由于硬件問題造成的監(jiān)管失靈。
至于監(jiān)管手段如何有效發(fā)揮作用，則需要政府解決監(jiān)管缺位、錯位、越位的問題。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛，平臺企業(yè)如雨后春筍般出現(xiàn)，連接了眾多商家和消費者。面對規(guī)模驟增的市場主體，雖然政府無法對所有商家都進行面面俱到的監(jiān)管，卻可以加強對平臺企業(yè)的監(jiān)管，再由平臺對旗下用戶進行監(jiān)管。正確的思路和方式是監(jiān)管準確定位的必要條件，針對不同的對象進行分類別、分方式的監(jiān)管，能夠提高監(jiān)管的有效性。
(四)制度環(huán)境
成熟的市場經(jīng)濟體制依靠基礎(chǔ)性、框架性的制度營造自由開放、公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，使得市場主體在其中能夠高效、規(guī)范地開展活動。一個好的體制既要保護優(yōu)勝劣汰的游戲規(guī)則，又要遏制或彌補弱肉強食的不公現(xiàn)象。[39]市場經(jīng)濟制度設(shè)計的關(guān)鍵既要包括推動生產(chǎn)創(chuàng)新的激勵機制，又要包括行為者能對自己的經(jīng)濟決策后果負責(zé)的約束機制。[40]這對市場監(jiān)管職能也提出了激勵和約束兩方面的要求。
改革開放以來，我國在很多經(jīng)濟改革領(lǐng)域都采取“先試驗、再規(guī)范”的方式并獲得成功。制度框架給予了創(chuàng)新行為合法性的地位，并對其進行規(guī)范管理，使改革成果常規(guī)化和持續(xù)化。制度框架的搭建也為創(chuàng)新行為提供可能的生長空間。當(dāng)前，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代剛剛到來，面對瞬息萬變的市場環(huán)境，市場監(jiān)管具有一定的滯后性，強有力的制度保障能夠避免企業(yè)野蠻生長的情況出現(xiàn)，也能有效實現(xiàn)市場監(jiān)管從被動治理到主動應(yīng)對的轉(zhuǎn)變。比如同樣是P2P平臺的發(fā)展，英國在初期也并未對其加以監(jiān)管，但因為良好的行業(yè)自律和相對完善的金融法律體系，使得英國能夠很快在金融危機之后調(diào)整監(jiān)管策略，進一步引導(dǎo)市場有序發(fā)展，也避免了P2P平臺由于亂象叢生而被直接扼殺的命運。政府的主要作用在于建立制度規(guī)則，并維護制度規(guī)則，用“更大的放，更好的管，更優(yōu)的服”，維持市場經(jīng)濟秩序，釋放市場經(jīng)濟活力。[41]
盡管制度一直處在變遷過程中，無法達到長久的完美的狀態(tài)，但制度設(shè)計的意義仍然巨大，清晰的制度框架同樣能夠更好地避免監(jiān)管失靈。一方面，它能夠很好地為政府行為的實施劃定規(guī)范的界限，約束政府對經(jīng)濟活動的任意干預(yù);另一方面，又能增強政府監(jiān)管的合法性，使其在不直接干預(yù)經(jīng)濟的前提下以經(jīng)濟交易中第三方的角色來支持和增進市場的作用。[42]
四、走向“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的監(jiān)管型政府
在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，建立健全市場經(jīng)濟體制的長期任務(wù)面臨著新的挑戰(zhàn)和機遇。信息獲取、傳遞、記錄和處理的成本降低，對不同主體間的信息不對稱情況產(chǎn)生影響，從而需要政府市場監(jiān)管做出應(yīng)對。在此過程中，如何運用互聯(lián)網(wǎng)思維，有效發(fā)揮監(jiān)管職能的同時減少過度干預(yù)對市場規(guī)律的破壞，已經(jīng)成為新時代監(jiān)管型政府必須回答的重要議題。站在“互聯(lián)網(wǎng)+”的風(fēng)口，政府市場監(jiān)管職能的履行，不僅需要政府培養(yǎng)起互聯(lián)網(wǎng)思維，而且需要在現(xiàn)有監(jiān)管體系基礎(chǔ)上做到“破”與“立”(如表1所示)，從而重構(gòu)當(dāng)代市場監(jiān)管職能體系，走向“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的監(jiān)管型政府。
“破”意味著取消或減少既有市場監(jiān)管職能體系中不適應(yīng)時代要求的部分。就監(jiān)管思路而言，政府需要擯棄傳統(tǒng)“家長式”的管控思維，不再以市場的駕馭者自居，也不再將自己當(dāng)作理性中立的全能主義政府。就監(jiān)管主體而言，要改變原本政府單向度、封閉、僵化的監(jiān)管模式。就監(jiān)管客體而言，針對傳統(tǒng)商家存在的問題仍要不遺余力地予以監(jiān)督和規(guī)范。就監(jiān)管權(quán)力配置而言，需要合理安排工作，實現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)運作以及縱向政府間權(quán)力的合理配置，減少監(jiān)管中的錯位、越位、缺位現(xiàn)象。就監(jiān)管手段而言，政府需要善于利用新興技術(shù)，完善既有的行政性監(jiān)管工具，減少缺乏變通的行政性控制，破除對行政管控的迷信。就制度環(huán)境而言，政府不應(yīng)抱守固舊的制度框架，裹足不前。
“立”意味著建立完善市場監(jiān)管職能體系中的缺失部分以適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。就監(jiān)管思路而言，政府需要培養(yǎng)多維、動態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)思維，以更敏銳、可持續(xù)的眼光看待政府與市場關(guān)系的發(fā)展。就監(jiān)管主體和客體而言，在加強對企業(yè)監(jiān)督和規(guī)范的同時培育其自我監(jiān)管的意識，發(fā)揮行業(yè)自律作用，實行多渠道監(jiān)管。更為重要的是，飛速成長的互聯(lián)網(wǎng)平臺、迅猛崛起的社群、穩(wěn)步發(fā)展的行業(yè)，都將成為監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點，與企業(yè)、政府構(gòu)成相互規(guī)范、相互制約的多元化監(jiān)管體系。政府既需要發(fā)揮新興事物的優(yōu)勢，又應(yīng)當(dāng)避免它們的野蠻生長。就監(jiān)管權(quán)力配置而言，政府需要充分利用各種數(shù)據(jù)，打破部門信息孤島，實現(xiàn)信息實時共享，提高協(xié)同監(jiān)管能力，推動監(jiān)管工作順利開展。就監(jiān)管手段而言，需要學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗，拓展可行的市場、法律性監(jiān)管工具，對癥下藥。就制度環(huán)境而言，政府必須構(gòu)建現(xiàn)代市場經(jīng)濟的制度框架，及時修訂不適用的法律法規(guī)，發(fā)揮市場監(jiān)管的激勵和約束作用，為新時代市場經(jīng)濟的運行提供合理的“剎車機制”。
毋庸置疑，“破”和“立”的工作并非涇渭分明，它們都是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代監(jiān)管型政府構(gòu)建過程中，政府用以克服時代挑戰(zhàn)和體制矛盾所采取的措施，是“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”與“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”相融合發(fā)展的必然選擇。走向“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的監(jiān)管型政府，并不是放松監(jiān)管或加強監(jiān)管之間的單項選擇題，這一過程需要政府既做好提供監(jiān)管制度的“加法”，也做好簡政放權(quán)的“減法”，還要做好激活市場機制活力的“乘法”，更要做好擯棄不良監(jiān)管方式的“除法”，從而建立科學(xué)合理的市場監(jiān)管基本框架。
參考文獻：略
作者：郁建興 朱心怡
