政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與，是近年來頗受關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)話題?！疤斓刂g有桿秤，那秤砣就是老百姓”，以及“金杯、銀杯，不如老百姓的口碑”等重視民意的政績(jī)觀，不僅成為意識(shí)層面的共識(shí)，而且正在成為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的具體實(shí)踐。不過，要推進(jìn)公民參與的實(shí)踐及發(fā)展，在公民參與的形式、障礙、動(dòng)力等基本問題上，還有待進(jìn)一步厘清并作出思考。
推動(dòng)公民參與從“形式”向“實(shí)質(zhì)”發(fā)展
政府績(jī)效評(píng)估，總體上可分為來自政府自身的內(nèi)部評(píng)估和來自公民的外部評(píng)估這兩種基本形式。公民參與具體可劃分為無參與、無效參與、有限參與、高度參與和主導(dǎo)型參與等層次。與政府內(nèi)部評(píng)估形式相比，公民外部評(píng)估形式無論在理論準(zhǔn)備、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，還是在評(píng)估方法、技術(shù)手段方面，都要薄弱得多、復(fù)雜得多，也要難得多。
積極推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與，能有效打破政府績(jī)效好壞個(gè)人說了算的弊端。我國(guó)的公民參與狀況，總體上處于“有限參與階段”。但進(jìn)入新世紀(jì)以來，一些地方積極嘗試多種做法來推動(dòng)公民參與的實(shí)踐和發(fā)展。例如，青島市就明確將“民意指標(biāo)”納入到部門績(jī)效考核體系中來，珠海市啟動(dòng)的“萬人評(píng)議政府”活動(dòng)，以及南京市在萬人評(píng)政府部門的活動(dòng)中對(duì)位居末位的幾個(gè)局領(lǐng)導(dǎo)分別采取降職交流、免去行政職務(wù)、誡勉談話等措施的做法，更是將公民參與的形式推上了一個(gè)新的臺(tái)階。政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與，已逐漸由認(rèn)識(shí)層面轉(zhuǎn)向?qū)嵺`層面，并呈現(xiàn)出從形式向?qū)嵸|(zhì)進(jìn)一步發(fā)展的趨勢(shì)。
不過，要進(jìn)一步推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與，還應(yīng)重點(diǎn)解決以下兩方面的問題：一是公民在是否進(jìn)行績(jī)效評(píng)估、對(duì)哪些部門、哪些領(lǐng)域或哪些項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)估，以及績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中公民的權(quán)重大小等關(guān)鍵問題上，要具備發(fā)言權(quán)；二是參與對(duì)象的正確選擇，既要重視參與對(duì)象的代表性，也要重視參與對(duì)象的直接相關(guān)性；既要選擇公民個(gè)體，也要選擇公民群體，包括接受政府服務(wù)的企業(yè)、非營(yíng)利性組織等。這是因?yàn)?，參與對(duì)象的正確選擇是提高參與效果的技術(shù)保證。
當(dāng)然，政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與，無論從程度還是從效果來說，都不僅是一個(gè)工具理性層面的技術(shù)方法問題，更是一個(gè)價(jià)值理性層面主導(dǎo)下的思想認(rèn)識(shí)問題，是一個(gè)涉及到政治意識(shí)和行政管理體制改革的系統(tǒng)問題。對(duì)此，應(yīng)予以充分注意。
著力消除“走過場(chǎng)”和“形式主義”現(xiàn)象
一般認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與所面臨的障礙因素，主要有負(fù)擔(dān)沉重、成本高昂、消耗時(shí)間以及自由、平等和公民權(quán)利等價(jià)值觀的缺失。具體可理解為，生活節(jié)奏的加快使得人們無法顧及工作以外的事情；行政管理者對(duì)于信息的控制和操縱限制了公民的參與能力；參與技術(shù)包括參與的時(shí)間安排、方式選擇和人員構(gòu)成上存在各種約束和不足，阻礙了公民參與。但更為直接和現(xiàn)實(shí)的原因，還是與公民社會(huì)的發(fā)育程度不高密切相關(guān)。
公民社會(huì)是國(guó)家或政府之外的所有民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織，大致包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動(dòng)。由于多方面的原因，作為公民社會(huì)重要載體的公民組織，在我國(guó)沒有很好地發(fā)育成熟起來，且在某種程度上還帶有政府主導(dǎo)的性質(zhì)。這就使得公民參與的組織形式很難與政治系統(tǒng)形成正常的對(duì)話關(guān)系，加之政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，公民參與的空間范圍很難進(jìn)一步拓展，激勵(lì)作用很難充分顯現(xiàn)出來，公民參與活動(dòng)“走過場(chǎng)”和“形式主義”的現(xiàn)象比較普遍。
可見，要減少政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的障礙因素、提升公民參與的質(zhì)量和效果，培育公民社會(huì)很有必要。公民社會(huì)的培育特別是公民組織的建立和完善，需要有關(guān)政府部門從工作意識(shí)和政策制定等方面，改變公民個(gè)體政治參與在信息、時(shí)間、資金、能力等方面的不利地位，增強(qiáng)和提升公民組織的自主意識(shí)和自立能力，不斷疏通和擴(kuò)大公民參與政府績(jī)效評(píng)估的組織化渠道，變分散的非組織性參與為自覺的組織性參與。
切實(shí)增強(qiáng)公民參與中的“拉力”和“推力”
當(dāng)前，推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與，還面臨著嚴(yán)重的內(nèi)在動(dòng)力不足問題。政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與動(dòng)力，既來自于被評(píng)估對(duì)象的內(nèi)在需要，也來自于參與者的內(nèi)在期望。從被評(píng)估對(duì)象的角度來說，作為公共服務(wù)提供者的政府，雖然有義務(wù)吸納公民參與公共事務(wù)的管理，但出于自身利益等方面的考慮，他們往往會(huì)表現(xiàn)出一種可有可無、聽之任之的態(tài)度。而從參與者的角度來看，雖然公民有權(quán)利和義務(wù)參與公共事務(wù)，但并非所有公民都愿意履行這種義務(wù)。在公共事務(wù)的參與上，大體會(huì)出現(xiàn)所謂的“積極、搭便車、守門員等三種不同類型的公民”，從而表現(xiàn)出忠誠(chéng)、冷漠、疏離等三種行為模式。
因此，增強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的動(dòng)力，關(guān)鍵是要形成公民參與的拉力和推力。
從被評(píng)估對(duì)象的角度來說，公民參與的動(dòng)因可歸納為效果動(dòng)因、創(chuàng)新動(dòng)因和問責(zé)動(dòng)因。如果說公民參與確實(shí)能保證領(lǐng)導(dǎo)者或行政部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題并實(shí)施有效管理，那么效果動(dòng)因就會(huì)非常明顯。同時(shí)，改革創(chuàng)新是政府績(jī)效評(píng)估中的一個(gè)重要因素，公民參與若能發(fā)現(xiàn)新的問題，揭示新的亮點(diǎn)，探索新的舉措，其中的創(chuàng)新動(dòng)因就會(huì)相應(yīng)活躍起來。公民參與中的問責(zé)動(dòng)因，隨著政府問責(zé)制度的不斷推行，也日益強(qiáng)勁。
從參與者角度來看，公民參與的動(dòng)因可歸納為責(zé)任動(dòng)因、權(quán)力動(dòng)因、利益動(dòng)因等。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與，既有來自政治系統(tǒng)內(nèi)部適應(yīng)公民不斷增長(zhǎng)的參政需求的考慮，也有來自公民和公民組織自身責(zé)任意識(shí)的推動(dòng)。公民出于自身關(guān)切和責(zé)任因素，越來越積極、主動(dòng)、自覺地參與到政府的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中來，這就是所謂的責(zé)任動(dòng)因。公民還有出于維護(hù)自身權(quán)益的基本愿望而參與公共事務(wù)，勇于監(jiān)督政府行為，這便是所謂的權(quán)力動(dòng)因。個(gè)人容易受到利益支配和驅(qū)動(dòng)，在維護(hù)私人財(cái)產(chǎn)和個(gè)人利益、促進(jìn)團(tuán)體或社會(huì)公共利益情形下，公民參與的利益動(dòng)因很自然地會(huì)被激發(fā)起來。
總之，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估中，絕不應(yīng)該出現(xiàn)“在自上而下的向度上熱熱鬧鬧，在自下而上的向度上冷冷清清”的矛盾現(xiàn)象，而要切實(shí)推進(jìn)公民參與，尊重并維護(hù)公民的意愿和熱情。(作者系中共上海市委黨?？蒲刑幪庨L(zhǎng)、現(xiàn)代人力資源測(cè)評(píng)研究中心主任、教授)
