網(wǎng)絡(luò)輿論正引起各級(jí)決策者越來越大的關(guān)注。中央領(lǐng)導(dǎo)不僅先后通過網(wǎng)絡(luò)與民眾“聊經(jīng)濟(jì)，話民生”，而且專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)文化的建設(shè)和管理開展過集體學(xué)習(xí)。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第19次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截止到2008年6月底，中國網(wǎng)民總數(shù)已達(dá)到2.53億，該規(guī)模已躍居世界第一，比去年同期增長了9100萬人，同比增長了56.2%。而且，在受調(diào)查的網(wǎng)民中，網(wǎng)絡(luò)新聞使用率為81.5%，在各種網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用中排名第二，比2008年年初就增長了33.4%?？焖侔l(fā)展的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、急劇增加的網(wǎng)民規(guī)模和不斷拓展的網(wǎng)絡(luò)新聞，使網(wǎng)絡(luò)輿論成為政治生態(tài)中越來越重要的力量。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿論，有人稱為“網(wǎng)絡(luò)民主”，認(rèn)為這是民主與現(xiàn)代信息技術(shù)的巧妙結(jié)合，既拓寬了政治參與的渠道，也適應(yīng)了現(xiàn)代民主治理的趨勢(shì)。也有人認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)輿論并不是民意的真實(shí)表達(dá)，反而容易激起所謂“網(wǎng)絡(luò)暴政”。 

　　在網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)滲透到人們生活的方方面面，對(duì)公民政治生活產(chǎn)生直接影響的同時(shí)，如何客觀地看待網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策的影響，探討如何建立相應(yīng)的制度和機(jī)制，既擴(kuò)大公民有序參政，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，又能維持公共決策機(jī)構(gòu)的相對(duì)自主性，是一個(gè)重要的問題。     

　　一、公共決策中的公眾參與難題 

　　決策民主化是現(xiàn)代決策實(shí)踐的一種重要價(jià)值。無論具體的決策體制如何設(shè)計(jì)，公眾通過適當(dāng)?shù)某绦蛞韵鄳?yīng)的方式參與決策過程，都是決策有效性和合法性的必要條件。但是，確認(rèn)公眾參與的必要性只是理解決策民主化所面臨挑戰(zhàn)的第一步，而且可能是相對(duì)簡單的一步。決策民主化不僅是一首令人心潮澎湃的抒情詩，更是一幅需要腳踏實(shí)地、精心設(shè)計(jì)的工程圖。 

　　在現(xiàn)代決策科學(xué)中，界定公眾參與的適宜度主要取決于兩項(xiàng)基本要素：最終決策的政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求。政策質(zhì)量要求是指某些公共政策由于面臨各種客觀約束，因而在質(zhì)量上要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，這也可理解為公共政策在質(zhì)量上的“脆弱性程度”。這些約束條件包括法律法規(guī)、預(yù)算和物質(zhì)資源以及技術(shù)和管理等方面的要求。雖然大多數(shù)公共政策都會(huì)面臨這些約束條件，但其中一些政策領(lǐng)域有更高的政策質(zhì)量要求，比如貨幣政策、食品和藥品監(jiān)管政策、公共衛(wèi)生政策、規(guī)劃政策、環(huán)保政策等。以食品監(jiān)管政策為例，大多數(shù)公眾在了解和識(shí)別食品安全隱患方面，既缺乏足夠的知識(shí)，也缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段，因而一旦制定出臺(tái)了相關(guān)的監(jiān)管政策，公眾很少會(huì)質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，除非由于這些政策的缺陷而導(dǎo)致公共問題。所以，脆弱度越高，對(duì)政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對(duì)公眾參與的需求程度就越小。 

　　政策可接受性的要求是指公共政策的制定或執(zhí)行對(duì)公眾參與的敏感程度。決策民主化既有助于輸入民意，改善決策者所面臨的信息缺失和信息不對(duì)稱問題，也有助于增強(qiáng)決策的可接受性，降低決策制定和實(shí)施的成本。不同領(lǐng)域的公共問題在公眾參與的敏感度上有所差異。比如，經(jīng)濟(jì)政策的許多研究都認(rèn)為，相比貨幣政策，財(cái)政政策的敏感度更高，也就是說財(cái)政政策的制定和執(zhí)行更需要公眾的參與。敏感度較高的政策還包括消費(fèi)價(jià)格、社會(huì)治安、教育、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域。簡言之，敏感度越高，對(duì)政策接受性期望越高的公共問題，對(duì)吸納公眾參與的需求程度就越大。 

　　政策質(zhì)量要求和可接受性要求并非一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，許多傳統(tǒng)上屬于敏感度低的公共問題，比如環(huán)保問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題等，越來越多地需要通過擴(kuò)大公眾參與以增強(qiáng)其合法性和可接受性。同樣，也有很多脆弱度較低的公共問題現(xiàn)在對(duì)政策質(zhì)量的要求越來越高，比如城市市容管理。所以，在決策科學(xué)化和民主化愈益成為廣泛共識(shí)的時(shí)代，眾多的公共問題都需要同時(shí)面對(duì)政策質(zhì)量要求和可接受性要求這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。 

　　但是，在既有的資源和制度約束下，這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間有時(shí)存有潛在的矛盾和沖突，因而不得不在兩者之間進(jìn)行一定的權(quán)衡和取舍。比如，在城市管理中有一個(gè)著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時(shí)，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因?yàn)榉奖憧旖?；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠(yuǎn)越好，這是出于衛(wèi)生和環(huán)境等方面的考慮。如果只注重政策質(zhì)量要求，科學(xué)合理的垃圾桶設(shè)置有時(shí)無法獲得相關(guān)居民的理解；而如果只注重可接受性要求，垃圾桶可能無立足之地；兩種要求都考慮，又面臨效率與民主之間的張力。實(shí)際上，不僅僅垃圾桶的設(shè)置，包括公交車站、通信基站、電力設(shè)施等許多公共產(chǎn)品的規(guī)劃選址都面臨類似的問題。 

　　在對(duì)政策質(zhì)量要求和可接受性要求進(jìn)行權(quán)衡時(shí)，決策者需要考慮這樣幾方面問題：是否明確了解決某一公共問題的質(zhì)量要求；為了滿足這種質(zhì)量要求，政府是否掌握了充足的信息；解決該問題的方案是否取得了基本共識(shí)，也即問題是否結(jié)構(gòu)化了；對(duì)于這種解決方案，公眾的接受性是否是必不可少的；誰是該公共問題的相關(guān)公眾，即相關(guān)公眾是一個(gè)有組織的群體，多個(gè)有組織的群體，無組織的群體，還是三種形式的混合體；在面對(duì)公共問題時(shí)，相關(guān)公眾與決策主體的目標(biāo)是否一致；在選擇解決方案時(shí)，相關(guān)公眾內(nèi)部是否存在沖突。      

　　二、網(wǎng)民及網(wǎng)絡(luò)輿論的兩面性

　　近年來，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策的影響越來越突出，成為我國政治生態(tài)中不可忽視的因素。在現(xiàn)代政策科學(xué)中，對(duì)于作為公眾參與方式之一的網(wǎng)絡(luò)輿論，首先需要解答的問題是：網(wǎng)絡(luò)輿論的主體是誰，這些主體的行為特征是什么，網(wǎng)絡(luò)輿論本身是否有內(nèi)在沖突。 

　?。ㄒ唬┚W(wǎng)民概貌。 

　　1．網(wǎng)民的構(gòu)成。制成、傳播和消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)輿論的主體一般被稱為“網(wǎng)民”。截止到2008年6月，我國居民總數(shù)的1/5左右是網(wǎng)民，約2.53億人。雖然相對(duì)總?cè)丝诘谋壤廊坏陀谑澜缙骄剑@是一個(gè)快速膨脹的公眾群體，近三年的增長率分別為19.4%、31.7%和56.2%。網(wǎng)民作為總?cè)丝谥械囊粋€(gè)亞群體，在構(gòu)成上是否具有總體代表性？如果答案為“是”，那么網(wǎng)絡(luò)輿論就具備作為民意納入決策參考意見的基本條件，而如果為“否”，那么網(wǎng)絡(luò)輿論的信度就值得進(jìn)一步探討。 

　　根據(jù)CNNIC發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告（2008）》和國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國國家統(tǒng)計(jì)年鑒2008》，可以在一定程度上比較網(wǎng)民和居民總體的一些特征。首先，兩者在性別比例上較為相似。中國網(wǎng)民中男女比例之差為7.2%，而居民的男女比例之差是3%。女性網(wǎng)民的比例雖然相對(duì)較低，但發(fā)展速度很快。 

　　2．兩者在年齡結(jié)構(gòu)上有較大差異。中國居民的年齡結(jié)構(gòu)大致呈現(xiàn)出“啞鈴型”分布態(tài)勢(shì)，19歲以下和40歲以上的人所占比例高達(dá)70%。而中國網(wǎng)民的年齡結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出“火柴棒”分布態(tài)勢(shì)，25歲以下的人所占比例接近50%，30歲以下的網(wǎng)民占所有網(wǎng)民的比例則高達(dá)70%左右。其中，18歲至24歲之間的網(wǎng)民比例最高，占總數(shù)的1/3左右。因而，網(wǎng)民的年齡分布非常集中，而且具有年輕化的顯著特征。 

　　3．兩者在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上有一定相似性，但網(wǎng)民總體的學(xué)歷水平高于居民的總體水平。在居民總體中，80%左右的人是初中以下和初中學(xué)歷，大專以上學(xué)歷的人只占6.6%。由此可見，我國居民的文化學(xué)歷程度整體偏低，絕大多數(shù)人只完成了義務(wù)教育。在網(wǎng)民中，高中及高中以上學(xué)歷的人占70%，大專及大專以上的網(wǎng)民占31.2%。因而，相比居民總體，網(wǎng)民的學(xué)歷水平相對(duì)較高。這是由于接觸和使用網(wǎng)絡(luò)的機(jī)會(huì)與個(gè)人的收入具有正相關(guān)關(guān)系，而且使用網(wǎng)絡(luò)需要具備一定的識(shí)字水平，這都使具備更高文化程度的人有更多機(jī)會(huì)接觸和使用網(wǎng)絡(luò)。但是并不能得出學(xué)歷越高就越有可能成為網(wǎng)民的結(jié)論，因?yàn)樵诰W(wǎng)民的學(xué)歷分組中比例最大的是高中組，占2/5左右。 

　　通過比較居民和網(wǎng)民在性別、年齡和學(xué)歷等方面的分布，可以看到網(wǎng)民更具年輕化和知識(shí)化等特征。但網(wǎng)民在年齡分布上最大的組群是18-24歲，在學(xué)歷分布上最大的組群是高中水平，這兩個(gè)組別的結(jié)合對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿論的表現(xiàn)有著顯著影響。 

　?。ǘ┚W(wǎng)民的行為特征。 

　　大多數(shù)研究都表明，年輕人的行為特征有兩個(gè)重要標(biāo)志。一是行為動(dòng)機(jī)表現(xiàn)上的成年型，如要求完全擺脫成人的干預(yù)，獨(dú)立行事，要求社會(huì)承認(rèn)其行為的社會(huì)價(jià)值。二是行為控制上不夠成熟。青年在行為控制特點(diǎn)上還殘留著少年兒童的某些特征，當(dāng)情感受到較強(qiáng)烈的觸動(dòng)時(shí)容易沖動(dòng)。結(jié)合網(wǎng)絡(luò)輿論的一些實(shí)踐表現(xiàn)，可以將大多數(shù)網(wǎng)民的行為特征歸納為：自發(fā)性、批判性、情緒性。 

　　網(wǎng)民的自發(fā)性體現(xiàn)在對(duì)許多新現(xiàn)象和新問題的關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)輿論中不斷涌現(xiàn)的新名詞和新代號(hào)就是這種自發(fā)性的例證。批判性是年輕人和具有一定文化知識(shí)的人的共性，這種行為特征表現(xiàn)為拒絕權(quán)威、挑戰(zhàn)甚至排斥現(xiàn)有秩序。具有批判性特征的人群，很容易就會(huì)針對(duì)現(xiàn)有秩序的一些缺陷發(fā)出不同聲音，而很少去考慮這種秩序的形成或許只是歷史的演化結(jié)果，或者有其內(nèi)在的合理性。更為重要的是，這種行為特征較少去考慮如何建立或規(guī)劃新的秩序。網(wǎng)民的情緒性表現(xiàn)為快速轉(zhuǎn)移注意力，針對(duì)有些問題的評(píng)論不考慮后果而只追求張揚(yáng)個(gè)性。針對(duì)這些行為特征，無法單純地進(jìn)行價(jià)值判斷，因?yàn)樗旧淼你Ｕ摫葐渭兊暮没驂母鼮橹匾?nbsp;

　?。ㄈ┚W(wǎng)絡(luò)輿論的兩面性。 

　　依據(jù)其行為特征，以具有一定學(xué)歷水平的年輕人為主體的網(wǎng)民所制造、傳播和消費(fèi)的網(wǎng)絡(luò)輿論有著內(nèi)在的沖突。一方面，網(wǎng)絡(luò)輿論有助于改善政策議程的設(shè)置，為公共政策的制定輸入了必要的信息。通過引起公眾和決策者關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的新現(xiàn)象、新問題和新情況，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)于改善公共政策具有顯著的良性效應(yīng)。無論是廢除《收容遣送條例》，還是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種政策草案提供建議，網(wǎng)絡(luò)輿論都已經(jīng)成為決策主體較為重視的政策力量。 

　　但是，正如未來學(xué)家尼葛羅龐蒂所言：“每一種技術(shù)或科學(xué)的饋贈(zèng)都有其黑暗面”。網(wǎng)絡(luò)輿論也不例外，它也具有另一面向，即無責(zé)任性和情緒性，以致出現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)輿論暴力”。由于互聯(lián)網(wǎng)具有虛擬性，網(wǎng)絡(luò)輿論的制成和傳播實(shí)行匿名制，一些情緒性的宣泄只要不觸及法律法規(guī)，就可以免受責(zé)任的約束，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論所傳遞的信息具有潛在的隱患。有研究者將網(wǎng)絡(luò)輿論的非理性極端表現(xiàn)歸納為“網(wǎng)絡(luò)輿論暴力”，認(rèn)為這種暴力與龍卷風(fēng)在特征上有著很大的相似性：形成速度快、持續(xù)時(shí)間短但力量強(qiáng)度大、社會(huì)傷害深。      

　　三、引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論的對(duì)策建議

　　無論是理論研究者，還是實(shí)踐工作者，大都贊成需要引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，但至于如何引導(dǎo)卻眾說紛紜。結(jié)合公眾參與的有效決策模型和網(wǎng)絡(luò)輿論的一些特征，在此提出三點(diǎn)建議。 

　　1．按照脆弱性和敏感度將公共政策區(qū)分為不同的領(lǐng)域，做好敏感度較高的政策領(lǐng)域受網(wǎng)絡(luò)輿論沖擊的預(yù)案。根據(jù)脆弱性和敏感度的強(qiáng)弱程度，可以粗略地將公共政策領(lǐng)域分為四種類別，每一種類別所對(duì)應(yīng)的主要決策方式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會(huì)。鑒于網(wǎng)民的組成特征及其行為表現(xiàn)，一些敏感度較高的政策領(lǐng)域，如價(jià)格政策、公共安全、民生問題等，更易受到網(wǎng)絡(luò)輿論的關(guān)注，因而在制定相關(guān)政策之時(shí)需要準(zhǔn)備好相應(yīng)的預(yù)案，以免事后的被動(dòng)反應(yīng)。如果某一公共問題的敏感度強(qiáng)但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與決策，比如舉行聽證會(huì)。這樣既可以節(jié)約決策成本，也能滿足公眾參與的需求，而且能將網(wǎng)絡(luò)輿論的影響控制在一定范圍之內(nèi)。這一類公共政策問題包括價(jià)格政策、區(qū)域性的環(huán)境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強(qiáng)，那就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案，因?yàn)檫@一類問題是網(wǎng)絡(luò)輿論的主要關(guān)注領(lǐng)域，也最能引發(fā)“網(wǎng)絡(luò)輿論暴力”。這一類公共問題包括社會(huì)治安、民生等。 

　　2．決策主體有意識(shí)地引導(dǎo)或建構(gòu)某些公共問題的定義，可以預(yù)先緩沖網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力。公共問題的本質(zhì)是公共需求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀之間的差距，因而既可以從經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀方面來解釋公共問題，也可以從（日益增長的）公共需求角度來說明公共問題。但這兩種不同的視角卻往往會(huì)產(chǎn)生不同的效果。從現(xiàn)狀解讀問題容易引發(fā)不滿，因?yàn)槿魏维F(xiàn)狀都不可能是完美的，而且通過割斷歷史的橫向比較，更加容易得出片面的結(jié)論。從需求角度闡釋問題，則更加容易使人清醒地看待現(xiàn)實(shí)，因?yàn)檫@會(huì)使人明白，問題的產(chǎn)生可能是因?yàn)槿藗兊男枨笤诓粩嘣鲩L，甚至可能是需求過于超前。比如近期網(wǎng)絡(luò)輿論比較關(guān)注的醫(yī)療改革問題。從現(xiàn)狀看，中國公共醫(yī)療體系缺陷的確很多，看病難和看病貴都是常事，醫(yī)患矛盾也很突出；但從需求角度看，會(huì)發(fā)現(xiàn)中國的醫(yī)療體系有很大的進(jìn)步，很多問題恰恰是因?yàn)槿藗儗?duì)健康的需求猛然增加，導(dǎo)致醫(yī)療體系問題重重。 

　　3．決策主體充分認(rèn)識(shí)并利用好網(wǎng)絡(luò)主體的內(nèi)在沖突。網(wǎng)絡(luò)輿論的興起，最大的價(jià)值在于為公共政策的制定創(chuàng)設(shè)了一個(gè)民意庫，并不會(huì)直接導(dǎo)致決策自主權(quán)的旁落。在認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)輿論的積極意義時(shí)，也要看到其內(nèi)在沖突。由于網(wǎng)絡(luò)的開放性和虛擬性很容易掩飾網(wǎng)絡(luò)主體的利益差別，因而甑別網(wǎng)絡(luò)主體的內(nèi)在沖突并不容易。但是根據(jù)一些職業(yè)構(gòu)成的資料，可以看到網(wǎng)民的利益差別。比如，在2008年的網(wǎng)民調(diào)查中，34.2%的網(wǎng)民是在企事業(yè)單位工作，30%是學(xué)生，19.7%是自由職業(yè)，5.2%是無業(yè)。不同職業(yè)的群體在相關(guān)問題上的立場和感受會(huì)有差異，這會(huì)影響到網(wǎng)絡(luò)輿論的制成和傳播，但也為決策主體“兼聽則明”提供了很好的信息來源。