改革開(kāi)放的30年,也是我國(guó)法治進(jìn)步的30年。“文革”結(jié)束以后,從恢復(fù)重建司法制度開(kāi)始,我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)入了全新階段。在依法治國(guó)的方略下,“推進(jìn)行政公開(kāi)、透明,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”這一理念,在黨和政府的各類(lèi)文件中出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高,并逐漸深入人心。今年5月1日正式實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》,正是政府信息公開(kāi)法治化的最新成果。經(jīng)由陽(yáng)光政府走向法治政府,也成為進(jìn)一步深化改革的重要路徑。
日前,中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)起草專(zhuān)家組成員莫于川接受本報(bào)記者的專(zhuān)訪(fǎng),暢談30年政府信息公開(kāi)的發(fā)展歷程。
政府信息公開(kāi)是對(duì)公眾負(fù)責(zé),也是人民主權(quán)這一憲法原則在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)
記者:今年是改革開(kāi)放30周年。30年來(lái),全國(guó)各地在信息公開(kāi)的實(shí)踐和立法上進(jìn)行了哪些探索?
莫于川:多年來(lái),許多機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位在推進(jìn)信息公開(kāi)方面進(jìn)行了積極探索,一度興起了“村務(wù)公開(kāi)”、“廠(chǎng)務(wù)公開(kāi)”、“警務(wù)公開(kāi)”的熱潮。各地創(chuàng)造了許多做法,既保障政務(wù)公開(kāi)的健康發(fā)展,又推動(dòng)了行政管理創(chuàng)新。比如,許多地方創(chuàng)辦了行政服務(wù)中心,簡(jiǎn)化了工作程序,提高了辦事效率。再如,河北邯鄲市推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的試點(diǎn)工作,將行政機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)的職權(quán)進(jìn)行逐一清理并向社會(huì)公示,取得了積極成效。另外,一些地方充分利用網(wǎng)絡(luò)資源,建設(shè)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站并不斷完善,突出政務(wù)公開(kāi),加強(qiáng)了與社會(huì)公眾的交流互動(dòng)。各地取得的成果,可以說(shuō)已經(jīng)不遜色于發(fā)達(dá)國(guó)家的做法,它們是行政改革創(chuàng)新的星星之火。
我國(guó)政府信息公開(kāi)立法走的是地方先行,積累經(jīng)驗(yàn)后在全國(guó)推行的路徑。2002年11月,廣州市政府制定了《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》并于次年1月1日起施行,這是我國(guó)第一部規(guī)范政府信息公開(kāi)行為的政府規(guī)章。時(shí)隔一年,《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》出臺(tái)。據(jù)我了解,在《條例》出臺(tái)前,全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都建立了不同形式的政務(wù)公開(kāi)制度。這些規(guī)章制度的建立,為保障個(gè)人和組織的知情權(quán),增強(qiáng)行政透明度,監(jiān)督政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政,提供了法律依據(jù)。
記者:所有變革都是從觀(guān)念開(kāi)始的。這些年來(lái)政府信息公開(kāi)的觀(guān)念發(fā)生了怎樣的變化?為什么會(huì)有這樣的變化?
莫于川:觀(guān)念就是人們的眼鏡,戴什么眼鏡就看見(jiàn)什么樣的世界。在1978年以前,我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,主要依靠政策行政。改革開(kāi)放以來(lái),開(kāi)始注重個(gè)人權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的平衡,逐步建立和發(fā)展現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),逐步推動(dòng)行政公開(kāi),全面推進(jìn)依法行政。30年來(lái),信息公開(kāi)、陽(yáng)光政府的現(xiàn)代法治觀(guān)念越來(lái)越受到重視,這方面的進(jìn)步值得充分肯定。
這個(gè)變化從根本上說(shuō),是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種民主經(jīng)濟(jì)形態(tài),因此,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的行政管理和服務(wù)體系,也需要積極進(jìn)行改革和完善。
信息公開(kāi)首先是政治民主化的要求。公開(kāi)是民主的核心理念,也是法治的必備要素。政府信息公開(kāi)是對(duì)公眾負(fù)責(zé),也是人民主權(quán)這一憲法原則在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。讓公眾參與到公共管理過(guò)程中來(lái),通過(guò)掌握政府信息,對(duì)政府作出評(píng)價(jià),來(lái)幫助政府更有效地進(jìn)行運(yùn)作,這對(duì)于監(jiān)督政府行為,特別是防止腐敗能起到重要作用。這樣的觀(guān)念,日益成為人們的共識(shí)。
第二,信息公開(kāi)是憲法的精神和要求。我國(guó)憲法規(guī)定了公民有批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利,國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員必須接受人民監(jiān)督。由此人們發(fā)現(xiàn)、引申出來(lái)了知情權(quán)這一概念,而行使知情權(quán)的前提就是政府信息公開(kāi)。
第三,信息公開(kāi)是打造陽(yáng)光政府、建設(shè)法治政府的要求。2004年頒行的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》是指導(dǎo)我國(guó)行政法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件,《綱要》對(duì)政府信息公開(kāi)法制建設(shè)提出了具體要求。《條例》正是對(duì)于《綱要》確立的打造陽(yáng)光政府、建設(shè)法治政府這一宏大目標(biāo)的立法保障,打造陽(yáng)光政府由此成為建設(shè)法治政府的必由之路。
政府信息公開(kāi)工作的法治化是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的一項(xiàng)革命性舉措
記者:從長(zhǎng)期來(lái)看,您認(rèn)為《條例》的實(shí)施對(duì)于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府有什么意義?
莫于川:可以說(shuō),《條例》是30年來(lái)我國(guó)政府信息公開(kāi)法制發(fā)展的最新成果,也是進(jìn)一步深化改革的起點(diǎn)。認(rèn)真實(shí)施《條例》將對(duì)政府管理創(chuàng)新和民主法治的發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
《條例》的實(shí)施,一是使行政公開(kāi)有了全國(guó)性的較高位階的法律依據(jù)。以前,行政公開(kāi)的法律基礎(chǔ)不強(qiáng),一些應(yīng)該公開(kāi)的信息沒(méi)有公開(kāi),造成政府和民眾信息不對(duì)稱(chēng)。二是強(qiáng)化了公民的知情權(quán)。過(guò)去公民處于被動(dòng)地位,如果政府不公開(kāi)有關(guān)信息,公民也無(wú)能為力?，F(xiàn)在《條例》為知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了必要的法律保障。三是為構(gòu)建陽(yáng)光政府打下了基礎(chǔ)。陽(yáng)光是最好的防腐劑,行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行會(huì)大大地降低腐敗行為發(fā)生的機(jī)率。
一句話(huà),政府信息公開(kāi)工作的法治化是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的一項(xiàng)根本性、革命性舉措,其重大而深遠(yuǎn)的意義將會(huì)日益顯現(xiàn)出來(lái),逐漸被人們真切和深刻地感受到。
記者:既然《條例》是進(jìn)一步深化改革的起點(diǎn),那么放眼未來(lái),在推進(jìn)信息公開(kāi)、建設(shè)法治政府的道路上還有哪些工作要做?
莫于川:從行政神秘主義轉(zhuǎn)向陽(yáng)光政府是一場(chǎng)深刻的行政管理變革,不可能一帆風(fēng)順。特別是在區(qū)域發(fā)展不均衡、政府層級(jí)繁雜的我國(guó),實(shí)現(xiàn)這一進(jìn)程殊為不易。
《條例》施行之后的當(dāng)下,緊要工作包括:一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè),理順工作職能和責(zé)任界限;二是各級(jí)政府應(yīng)盡快清理政府信息以編制公開(kāi)目錄,加以公布并及時(shí)更新;三是加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè),保障信息發(fā)布、檢索、申請(qǐng)等基本功能的實(shí)現(xiàn);四是務(wù)必作出投入,將檔案館和公共圖書(shū)館辟為公開(kāi)場(chǎng)所并配置必要設(shè)備;五是制定規(guī)范性文件以建立基本工作機(jī)制;六是抓住典型案例進(jìn)行剖析,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),加大宣傳力度,形成良好的外部環(huán)境。
可以說(shuō)目前我國(guó)行政公開(kāi)法治建設(shè)獲得了重大機(jī)遇,同時(shí)也面臨挑戰(zhàn),需要各級(jí)政府機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員給予足夠重視、作出積極努力,也需要全社會(huì)的支持和參與,為《條例》的順利施行創(chuàng)造良好的社會(huì)條件,也為《條例》上升為法律做好準(zhǔn)備。
