隨著快速推進的城市化進程，城市規(guī)模和人口急速增加，并伴隨著城市社會群體利益格局的不斷分化和城市公共事務(wù)不斷增加，這要求傳統(tǒng)的城市管理必然向新型的城市治理轉(zhuǎn)變[1]。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的逐漸成熟，大數(shù)據(jù)為城市治理創(chuàng)新提供了新的工具和手段，在創(chuàng)新城市治理中的作用越來越明顯。全球已有不少國家已經(jīng)將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，美國、日本、新加坡等發(fā)達國家相繼制定實施大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性文件，與此同時，紐約、芝加哥、新加坡等全球的大都市率先推動大數(shù)據(jù)在城市治理中的應(yīng)用。2015年8月，中國國務(wù)院印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，要求各地方政府和部門建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制，實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。運用大數(shù)據(jù)提升城市治理能力和政府服務(wù)水平正成為全球趨勢。

　　然而，政府大數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)格式多樣化、數(shù)據(jù)來源復(fù)雜、大量數(shù)據(jù)冗余和不一致、數(shù)據(jù)收集難度大等問題[2]，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于城市治理創(chuàng)新過程可能面臨諸多的挑戰(zhàn)。紐約、新加坡、芝加哥等城市較早利用大數(shù)據(jù)進行城市治理創(chuàng)新，成績顯著，有效降低了治理成本，提升了治理效率，形成了一些成熟可借鑒的經(jīng)驗。因此，分析國外城市如何應(yīng)用大數(shù)據(jù)進行治理創(chuàng)新，總結(jié)其成功的經(jīng)驗，可以為國內(nèi)城市提供有益啟示，具有重要的實踐價值和意義。

　?。ㄒ唬┘~約大數(shù)據(jù)治理的背景

　　紐約城市治理面臨幾個方面的壓力：第一，公共服務(wù)壓力增大。除了擁有850萬的人口，紐約每年還有百萬的游客，隨著城市人口越來越多，紐約在住房、交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上面臨著越來越大的壓力。第二，預(yù)算縮減。自2008年金融危機爆發(fā)以來，大都市紐約還面臨著大規(guī)模的預(yù)算縮減，需要用有限的資金提供良好的服務(wù)。第三，城市發(fā)生突發(fā)事件風(fēng)險增加。例如，2011年初，布朗克斯區(qū)和布魯克林區(qū)公寓發(fā)生的火災(zāi)奪去了5個人的生命，此后的調(diào)查表明，火災(zāi)不是孤立意外事件，政府對群租房監(jiān)管不力是主要因素，類似這種意外事件在人口密集的紐約時常發(fā)生，治理難度非常大。

　?。ǘ┘~約的主要舉措

　　第一，出臺法律法規(guī)，保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)應(yīng)用順利推進。2012年，紐約頒布了地方性開放數(shù)據(jù)法案——《紐約市開放數(shù)據(jù)法案》，通過法律促進政府?dāng)?shù)據(jù)開放，營造良好的數(shù)據(jù)開放環(huán)境，規(guī)定到2018年，除了涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)之外，紐約市政府及其分支機構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)都必須通過政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站實現(xiàn)對公眾開放，并且要求使用這些數(shù)據(jù)不需要經(jīng)過任何注冊、審批程序。2013年，紐約市長布隆伯格頒布了《306號行政命令》，提出數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市服務(wù)目標(biāo)，要求各政府部門必須配合政府首席數(shù)據(jù)分析官（CAO），確保城市機構(gòu)實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)法案的承諾，打破部門壁壘，開發(fā)和構(gòu)建一個全市的數(shù)據(jù)交換平臺，歸集和更新來自不同機構(gòu)的數(shù)據(jù)或其他來源的數(shù)據(jù)。

　　第二，組建完善的組織體系，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推進大數(shù)據(jù)應(yīng)用。紐約市成立了市長辦公室數(shù)據(jù)分析團隊(Mayor’s Office of DataAnalytics，下文簡稱MODA)，任命了城市首席數(shù)據(jù)分析官（CAO）和首席政府開放平臺官，組建由紐約運營副市長牽頭的紐約市數(shù)據(jù)分析指導(dǎo)委員會，制定全市數(shù)據(jù)分析的總體戰(zhàn)略。與此前已經(jīng)設(shè)立的CIO、CDO一起，形成了“三駕馬車”式的技術(shù)管理架構(gòu)（參見圖1）。

 

 

　　第三，基于已有技術(shù)和平臺，研發(fā)數(shù)據(jù)融合共享系統(tǒng)。由于紐約市各部門合計有幾百個IT系統(tǒng)，儲存著紐約不同類型和不同年代的城市數(shù)據(jù)。為了能夠運行數(shù)據(jù)模型和挖掘數(shù)據(jù)價值，需要在數(shù)據(jù)隱私相關(guān)法律的約束下，匯聚來自40多個機構(gòu)的數(shù)據(jù)，形成一個聚合的數(shù)據(jù)庫。紐約市數(shù)據(jù)分析團隊基于已有的技術(shù)和資源，建立了“DataBridge”和“DEEP”兩大核心系統(tǒng)。其中，DataBridge系統(tǒng)是由刑事司法系統(tǒng)中用于跟蹤囚犯的數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)——DataShare和“311數(shù)據(jù)庫”的閑置能力構(gòu)建而成。DataBridge具有數(shù)據(jù)庫管理以及統(tǒng)計分析工具，并向紐約市其他部門的分析師開放。DEEP系統(tǒng)將各部門的系統(tǒng)相互連接起來，使得城市機構(gòu)能夠安全地進行信息交換，取代費時又低效的電子郵件、傳真等數(shù)據(jù)傳輸方法。

　　第四，制定推進大數(shù)據(jù)治理的最佳實踐。在具備強有力的組織架構(gòu)、技術(shù)和工具的基礎(chǔ)上，紐約建立了運用大數(shù)據(jù)處理城市特定治理問題的工作流程和最佳實踐，MODA團隊還幫助各個部門建立自己的數(shù)據(jù)分析力量，使得各個部門能夠獨立、持續(xù)地開展相關(guān)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新。

　?。ㄈ┘~約利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)城市治理創(chuàng)新的主要成果

　　在市場監(jiān)管領(lǐng)域，紐約環(huán)境部門負責(zé)維護紐約市多達6000英里的下水道，政府部門一直想找到向下水道非法傾倒食用油的人，因為半數(shù)以上下水道堵塞都由這些凝固油脂產(chǎn)生。但問題在于，如何找到這些“違法者”？傳統(tǒng)的解決辦法是由環(huán)境部門派出監(jiān)察員，到各個街區(qū)路口守株待兔，以碰巧遇到某餐館小工，向下水道傾倒廢棄食用油。但紐約市有2.5萬個餐館，這樣做顯然成功率不高，效果不明顯。紐約通過DataBridge從企業(yè)誠信委員會獲得所有餐飲企業(yè)為合法處理廢棄油脂所支付的服務(wù)費數(shù)據(jù)，比較得出那些沒有支付服務(wù)費的企業(yè)在地圖中所處的位置，將那些不在冊的餐館列入“重點懷疑對象”，排查準(zhǔn)確率高達95%。

　　在災(zāi)害預(yù)防領(lǐng)域，“311城市熱線”每年收到25000多條關(guān)于違規(guī)建筑的投訴，而紐約大約有100萬幢建筑，政府從事建筑巡查的工作人員僅200名左右，基于傳統(tǒng)的巡視預(yù)測準(zhǔn)確率僅為25%。MODA團隊通過與消防員、警察、巡視員等人員溝通，得到甄別危險的指標(biāo)，根據(jù)房屋是否存在拖欠稅款，是否有人投訴，是否是1938年后按建筑規(guī)范進行建造，以及房屋年齡、房屋污水排放量等建立預(yù)測模式，對每天需要排查的建筑列出優(yōu)先級別，火災(zāi)預(yù)測的準(zhǔn)確率從25%提高到70%，巡查人員的工作效率是此前的五倍。

　　在MODA的推進下，紐約的數(shù)據(jù)開放促進社會化應(yīng)用也取得明顯成效。到目前為止，紐約已經(jīng)開放了12000多組數(shù)據(jù)，涉及健康、商業(yè)、公共安全、城市治理、教育、環(huán)境、住房與發(fā)展、創(chuàng)新等諸多領(lǐng)域，并基于此開發(fā)了大量社會化應(yīng)用[5]。例如，開發(fā)了提示公眾避免進入犯罪高發(fā)區(qū)域和提高警惕的APP應(yīng)用，從而降低犯罪發(fā)生的概率。交通領(lǐng)域的APP應(yīng)用為公眾出行提供實時建議，并為地鐵系統(tǒng)在客流高低峰時段、熱點站和普通站之間的調(diào)配提出更優(yōu)的方案。

　?。ㄋ模┘~約的主要啟示

　　第一，領(lǐng)導(dǎo)的重視和強有力支持。政府部門之間的數(shù)據(jù)共享和融合在技術(shù)上已經(jīng)成熟，融合和共享的主要難度來源于部門的阻力。因此，基于大數(shù)據(jù)城市治理創(chuàng)新的前提是解除不同政府職能部門之間的制度藩籬與條塊分割，實現(xiàn)分布在政府各個部門IT系統(tǒng)中數(shù)據(jù)的采集、更新、共享與融合。例如，紐約市長布隆伯格早期提出建立一個共享的數(shù)據(jù)中心以及部門間數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)的計劃，很快幾乎所有人都在法律上、技術(shù)上和操作上提出質(zhì)疑。律師們引用了大量法律條文（大多數(shù)來自聯(lián)邦政府）反對數(shù)據(jù)共享；預(yù)算專家也畏葸不前，以成本為由擋回去；政府各個部門的首席信息官解釋為什么只有他（或她）可以管理本單位復(fù)雜的數(shù)據(jù)庫。因此，紐約成功推進大數(shù)據(jù)在政府應(yīng)用，建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市，重要原因是城市最高層領(lǐng)導(dǎo)人物的決心，若是缺少布隆伯格為求變而全力進行的自上而下的改革，紐約市不可能成為數(shù)據(jù)驅(qū)動政府的佼佼者。

　　第二，降低各個部門阻力，促進政府部門全面共享。為了降低各部門阻力，紐約盡可能使用城市現(xiàn)存的信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)，最大程度不改變各部門原有的系統(tǒng)。由于紐約政府的不同部門或機構(gòu)曾使用幾種不同的地理標(biāo)簽來標(biāo)記他們的記錄（如針對地理位置，一些記錄可能使用街道地址信息，而其他機構(gòu)可能使用網(wǎng)格坐標(biāo)或郵政編碼），導(dǎo)致數(shù)據(jù)聚合有相當(dāng)?shù)碾y度。而城市治理的數(shù)據(jù)分析過程依賴于地理位置數(shù)據(jù)，因此，要求來自不同部門的記錄注上統(tǒng)一的地理標(biāo)簽。雖然采用公開標(biāo)準(zhǔn)能使得數(shù)據(jù)融合過程變得更加簡單和直接，但紐約市數(shù)據(jù)分析團隊為了降低各部門的阻力，并沒有將此作為數(shù)據(jù)模型運行的必要條件。MODA付出了艱苦的努力，開發(fā)出一個能夠?qū)⒉煌乩順?biāo)簽記錄連接在一起的系統(tǒng)，這樣來源于多個機構(gòu)的數(shù)據(jù)更容易在分析中進行合并和共同使用，實現(xiàn)來自各部門數(shù)據(jù)的匹配和聚合。其中，DataBridge和DEEP技術(shù)允許政府部門和機構(gòu)持續(xù)使用他們自己的系統(tǒng)，而不是安裝昂貴的新信息系統(tǒng)來保持兼容，或遷移到政府云。此外，為了促進全面共享，紐約頒布了一條規(guī)則：任何部門想要得到其他部門的數(shù)據(jù)或MODA所收集的數(shù)據(jù)，就必須先共享自己的數(shù)據(jù)，而且必須是整個數(shù)據(jù)集。

　　第三，最大程度不改變一線工作人員的工作方式。大多數(shù)組織對變革都存在抵觸情緒，大數(shù)據(jù)治理模式意味著新工作方式，因此其成功取決于受影響群體對新模式的接受程度。紐約大數(shù)據(jù)推進小組努力與一線工作人員合作，使他們的工作更加有效，從而提高員工的工作滿意度，減少對新技術(shù)的抵觸。

　　（一）芝加哥大數(shù)據(jù)治理的背景

　　像許多大城市一樣，芝加哥經(jīng)常被下面問題所困擾：每年總有小孩會因為接觸家裝涂料或水管而鉛中毒；總有一些餐館的衛(wèi)生環(huán)境不達標(biāo)；總有這個或那個角落會突然冒出大量老鼠，沒人能確切知道某個城市病將于何時何地爆發(fā)。面對這些城市治理難題，芝加哥市長RahmEmanuel希望城市管理者能夠未雨綢繆、主動出擊，通過應(yīng)用大數(shù)據(jù)模型對這些風(fēng)險進行分析預(yù)測，將其納入日常城市管理，改變特大型城市面對頑疾“不定期發(fā)作”時束手無策的尷尬。

　?。ǘ┲ゼ痈绱髷?shù)據(jù)治理的主要舉措

　　第一，靈活的組織保障體系。芝加哥歷來強調(diào)在城市治理中實施創(chuàng)新，并體現(xiàn)在政府的組織設(shè)計上。2008年，芝加哥將商業(yè)與信息服務(wù)部變更為創(chuàng)新與技術(shù)部（簡稱DoIT），將創(chuàng)新融入城市治理。創(chuàng)新與技術(shù)部的技術(shù)實力可以與市場上軟件應(yīng)用開發(fā)企業(yè)的實力相媲美。創(chuàng)新與技術(shù)部下面設(shè)置了數(shù)據(jù)科學(xué)、GIS、信息安全、軟件開發(fā)等與大數(shù)據(jù)相關(guān)的運營團隊。其中，數(shù)據(jù)科學(xué)團隊以釋放城市數(shù)據(jù)價值為目標(biāo)，擁有高級分析、數(shù)據(jù)開放、商業(yè)智能以及數(shù)據(jù)管理四大職能，負責(zé)建設(shè)和開發(fā)“SmartData”、芝加哥數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站，以及WindyGrid等產(chǎn)品。創(chuàng)新與技術(shù)部的各個團隊分工明確，GIS團隊負責(zé)高效低成本地利用基于地理位置的技術(shù)，提高政府決策質(zhì)量和完善政府公共服務(wù)，信息安全團隊則負責(zé)全市的信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)的安全，軟件開發(fā)團隊則幫助芝加哥擁有自己的技術(shù)團隊，開發(fā)可擴展、可推廣的大數(shù)據(jù)應(yīng)用項目。此后，為突出數(shù)據(jù)在城市治理中的作用，2011年5月，芝加哥任命了第一位首席數(shù)據(jù)官（CDO）；2012年，又將DoIT局長、首席數(shù)據(jù)官（CDO）和首席信息官（CIO）三個職位合為一體，全力推進大數(shù)據(jù)在芝加哥城市治理中的應(yīng)用。

   　第二，構(gòu)建城市體征大數(shù)據(jù)平臺——SmartData平臺[7]。芝加哥市的管理者們認識到，開展大數(shù)據(jù)預(yù)測項目必須擁有大規(guī)模的足量數(shù)據(jù)。為此，在布隆伯格慈善基金會的100萬美元贊助下，芝加哥的創(chuàng)新與技術(shù)部（DoIT）通過收集和分析曾經(jīng)屬于各個部門的數(shù)據(jù)，建立了SmartData平臺。SmartData平臺每天都會收集到各市政部門當(dāng)日產(chǎn)生的700多萬條數(shù)據(jù)，如天氣、交通、學(xué)校、停車場等。SmartData將這些數(shù)據(jù)加以匯聚，包含從2001年至今的幾乎所有的政府部門數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)非常全面，囊括了從每一個政府雇員的薪水到犯罪的報告，使得芝加哥擁有一個全美范圍最大和最具魯棒性的城市開放數(shù)據(jù)門戶。SmartData的核心是建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府決策模式，根本性地改變城市的運營模式。SmartData平臺主要為城市高級數(shù)據(jù)分析提供IT基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，以軟件即服務(wù)（Software-as-a-Service）的模式為城市各類應(yīng)用提供服務(wù)。SmartData提供實時事故檢測、歷史數(shù)據(jù)檢索和高級數(shù)據(jù)分析功能，允許用戶基于時間、空間和距離等要素實時查詢，不同類型的數(shù)據(jù)以一個友好的圖形界面展現(xiàn)給用戶，而且會自動更新數(shù)據(jù)并提出預(yù)警。SmartData為全市的雇員提供簡單易用的接口，創(chuàng)建一系列商業(yè)智能工具，幫助城市雇員獲得、使用和發(fā)現(xiàn)能夠用于戰(zhàn)略管理和日常運營的數(shù)據(jù)信息。通過強大的高級分析工具，可以幫助決策者作出更好的決策，面對城市挑戰(zhàn)更早預(yù)測，將被動轉(zhuǎn)為主動，將思想變成行動。

　　第三，構(gòu)建城市安全管理利器——WindyGrid（風(fēng)網(wǎng)）。WindyGrid是SmartData平臺的第一階段應(yīng)用工具，是SmartData的圖形化接口和基于GIS的決策支持系統(tǒng)，利用MongoDB（一個基于分布式文件存儲的數(shù)據(jù)庫）支持下的分析機制將數(shù)據(jù)整理并生成可視化地圖。風(fēng)網(wǎng)應(yīng)用了芝加哥城幾乎所有公共場所的時空數(shù)據(jù)，結(jié)合了結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的靈活數(shù)據(jù)模型，集成多重異構(gòu)的數(shù)據(jù)源。例如，911報警電話，311服務(wù)電話，犯罪統(tǒng)計，建筑和業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，城市車輛，建筑物的歷史數(shù)據(jù)，公交車位置信息，推特（Twitter）等最新數(shù)據(jù)流。風(fēng)網(wǎng)可以幫助管理者實時了解這座城市的運作狀況，是城市安全管理的利器。

　?。ㄈ┲ゼ痈绱髷?shù)據(jù)治理創(chuàng)新取得的成績

　　WindyGrid被成功地應(yīng)用于芝加哥一些重大事件和活動管理，如2012年5月的北約首腦會議，2012年的同性戀游行，每年的圣帕特里克節(jié)游行、芝加哥美食節(jié)和航空水上表演等大型活動。WindyGrid可以幫助管理者了解城市任何一個地方的現(xiàn)狀和過去所發(fā)生的事情，能實現(xiàn)對城市任意一個指定位置的查詢，例如查詢州大街和麥迪遜大街的交界處，用戶就可以看到311和911的報警和投訴電話以及以往的犯罪報告，當(dāng)前和歷史上這兩條街上發(fā)生的其他事情，如交通事故、擁堵、集會和游行等情況。

　　在暴風(fēng)雨和其他極端天氣事件后，WindyGrid亦被用于協(xié)助芝加哥防災(zāi)救災(zāi)。用于監(jiān)測因災(zāi)害倒下的樹木和電線，風(fēng)暴和洪水破壞，以及其他重要信息。

　　此外，芝加哥不斷擴展SmartData的應(yīng)用。例如，針對311市政熱線中名列前十的鼠患問題，通過基于大數(shù)據(jù)的分析，如管道漏水、垃圾投訴增多等相關(guān)數(shù)據(jù)，芝加哥可以提前7天預(yù)測鼠患爆發(fā)。環(huán)衛(wèi)管理人員因此可以提前到達那些潛在的問題區(qū)域，采取治理行動，降低鼠患的危害。

　　總之，SmartData如今已經(jīng)成為這座城市的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，幫助市政管理者們改善服務(wù)、降低成本并創(chuàng)造更加宜居的生活環(huán)境。

　　（四）芝加哥大數(shù)據(jù)治理的啟示

　　芝加哥成功將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于城市治理的關(guān)鍵經(jīng)驗包含以下兩個方面： 

　　第一，領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。與紐約一樣，芝加哥市長是推動芝加哥大數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵人物，芝加哥提出了建設(shè)“大數(shù)據(jù)之城”的口號，將數(shù)據(jù)當(dāng)成戰(zhàn)略型資產(chǎn)，通過新的技術(shù)手段與數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府決策模式，根本性地改變城市的運營模式。芝加哥聘用IBM公司高級數(shù)據(jù)專家BrennaBerman為城市首席數(shù)據(jù)分析官（CAO）和首席信息官（CIO），并通過創(chuàng)新與技術(shù)部門強大的技術(shù)實力和推動能力，構(gòu)建了整合全市數(shù)據(jù)的綜合性大數(shù)據(jù)平臺——SmartData。 

　　第二，關(guān)注對城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、融合與開放。芝加哥城市所有城市數(shù)據(jù)都加入了地理位置信息屬性，這樣使得所有數(shù)據(jù)可以非常好地展現(xiàn)在同一地圖上，GIS平臺具有300多個層的地理信息數(shù)據(jù)集，其中，250多個數(shù)據(jù)集可以通過芝加哥數(shù)據(jù)門戶直接進行訪問，為芝加哥城市開放數(shù)據(jù)的社會化應(yīng)用提供了良好的支持。 

　　第三，平臺可復(fù)制和可移植。SmartData平臺是基于開源軟件開發(fā)的，美國其他城市，特別是缺乏技術(shù)實力的城市可以直接使用SmartData平臺的預(yù)測算法，芝加哥還為其他城市快速建立相關(guān)分析提供實施指南和技術(shù)路線圖。

　　四、新加坡的經(jīng)驗及啟示 

　　（一）新加坡大數(shù)據(jù)治理的背景

　　新加坡是較早將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于城市治理的亞洲國家。2003年2月，中國順德暴發(fā)了重癥急性呼吸綜合征（SARS），病毒發(fā)現(xiàn)兩周后，新加坡衛(wèi)生部門雖然成立一個工作組，并采取了非常應(yīng)對措施，但是到4月中旬，到訪新加坡的游客急劇減少，酒店入住率直線下降，商店、餐館、出租車司機收入銳減，這一事件導(dǎo)致新加坡經(jīng)濟收縮了4.2%。此后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，5位“超級傳播者”造就了該國238個病例，如果政府早點發(fā)現(xiàn)這些人，就可以阻遏病毒的傳播。這讓新加坡政府意識到，小小的病毒僅用幾個月時間就能危及國家的繁榮，而大數(shù)據(jù)對此類問題可以有所作為[8]。

　?。ǘ┬录悠麓髷?shù)據(jù)治理的主要舉措

　　第一，建立風(fēng)險評估與掃描系統(tǒng)（RAHS）。SARS病毒退場后幾個月，新加坡國防部利用美國的全景掃描系統(tǒng)（TotalInformation Awareness，TIA）思路進行了一次演練預(yù)測疫情，結(jié)果發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)可以幫助新加坡在病毒抵岸前兩個月便捕捉到疫情暴發(fā)跡象。為此，新加坡快速成立了RAHS項目推進辦公室，迅速建立了風(fēng)險評估與掃描系統(tǒng)，搜集并篩查大量數(shù)據(jù)，加以分析，創(chuàng)建模型，預(yù)測可能出現(xiàn)的事件，并在新加坡政府機構(gòu)內(nèi)分享。2006年后，新加坡除了將RAHS用于竊聽和炸彈等政府安全問題，還利用RAHS分析Facebook、Twitter和其他社交媒體的帖子，評估國民情緒，預(yù)估可能出現(xiàn)的騷動。2009年后，新加坡決定將RAHS系統(tǒng)擴展到國家安全之外，將RAHS方法輸出到整個政府系統(tǒng)。利用該系統(tǒng)應(yīng)對各種國內(nèi)社會和經(jīng)濟問題，包括“黑天鵝”事件、政府采購、預(yù)算、經(jīng)濟預(yù)測、移民政策發(fā)布、房地產(chǎn)市場研究、教育方案設(shè)計等。

　　第二，建立完善的數(shù)據(jù)開放法律和制度保障體系。在數(shù)據(jù)開放方面，新加坡建立了嚴格而清晰的數(shù)據(jù)開放規(guī)則，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺公布了8700多個政府?dāng)?shù)據(jù)集，公眾可以免費獲得超過60個政府部門的數(shù)據(jù)。此外，新加坡還頒布了《個人資料保護法》（2012年），防范對國內(nèi)數(shù)據(jù)以及源于境外個人資料的濫用行為，并成立個人資料保護委員會，對不遵守《個人資料保護法令》的企業(yè)進行調(diào)查。

　　第三，實現(xiàn)四大庫的整合和政府?dāng)?shù)據(jù)的全面開放。新加坡早在20世紀80年代就開始建立土地（地理信息）、人口、商業(yè)和公共安全四大數(shù)據(jù)中心，然而，四大數(shù)據(jù)中心只有土地數(shù)據(jù)中心是有空間信息的，而土地信息中心與其他三個數(shù)據(jù)中心之間沒有聯(lián)通，空間數(shù)據(jù)與非空間數(shù)據(jù)不能整合使用。2008年，新加坡政府提出了一項全國性計劃——新加坡地理空間信息庫（SingaporeGeospatial Collaborative Environment，簡稱SG-SPACE），將已有的土地、人口、商業(yè)和公共安全四大數(shù)據(jù)中心整合到統(tǒng)一的框架下，全面推進空間信息共享。SG-SPACE的愿景是創(chuàng)建一個“空間化的社會”，公眾和企業(yè)都可獲取并利用地理空間信息來更好地輔助決策，以大大減少新加坡公共部門采集、管理和更新地理空間信息的重復(fù)勞動。新加坡是較早實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的國家，為進一步鼓勵社會公眾參與數(shù)據(jù)開放運動，激發(fā)社會創(chuàng)新力，一方面，政府通過data.gov.sg開放來自60多個公共機構(gòu)的8600多個數(shù)據(jù)集，并提高數(shù)據(jù)的機器可機讀性；另一方面，政府提供專項資金舉辦“ideas4appschallenge”活動，提高社會公眾參與的積極性，并為開發(fā)者提供技術(shù)支持和幫助。

　　第四，引進大數(shù)據(jù)人才。除了實施政府CIO制度，2014年，新加坡開始聘用數(shù)據(jù)科學(xué)家為政府服務(wù)，聘請埃森哲公司的首席數(shù)據(jù)分析專家作為政府CAO，以促進各個部門的數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用。

　　（三）新加坡應(yīng)用大數(shù)據(jù)于城市治理創(chuàng)新的主要成績

　　第一，政府開放數(shù)據(jù)和資源的價值獲得最大化開發(fā)?；赟G-SPACE項目，新加坡政府16個政府部門和機構(gòu)合作開發(fā)智慧地圖平臺Onemap，實現(xiàn)了地理空間數(shù)據(jù)的全面共享。Onemap擁有60種不同的地圖主題，一方面，為公眾提供了學(xué)校、商業(yè)、交通、住房等眾多查詢，讓使用者隨時搜索各種各樣的地理空間信息；另一方面，為基于位置服務(wù)(LocationBased Services，LBS)的企業(yè)提供開放數(shù)據(jù)，提供API接口，允許用戶在公共數(shù)據(jù)上開發(fā)自己的應(yīng)用程序。新加坡政府開放數(shù)據(jù)平臺公布的數(shù)據(jù)種類多、更新及時，數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量和數(shù)量在全球名列前茅。利用這些開放和共享數(shù)據(jù)，企業(yè)和部門已經(jīng)開發(fā)了100多項應(yīng)用，涉及停車信息、公共廁所、野貓管理等。

　　第二，為決策者提供了豐富的信息產(chǎn)品和服務(wù)。針對政府決策需求，RAHS提供了多層次的信息產(chǎn)品和服務(wù)，分別為Skan、Vanguard、Tech-Skan和Skoop（參見表1）。這些產(chǎn)品為不同級別的政府公職人員提供了多樣化的決策參考。

　　（四）新加坡大數(shù)據(jù)治理的主要啟示

　　第一，需求導(dǎo)向下的政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用。不論是政府提供的Onemap空間地圖，還是各個部門提供的開放數(shù)據(jù)，還是處于國家安全考慮的RAHS平臺，新加坡政府都盡量從用戶需求的角度，提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，體現(xiàn)了新加坡政府以民眾為中心、高效的政府服務(wù)理念。

　　第二，實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)平臺的最大價值。為了實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)價值的最大化，新加坡政府采取各種措施促進公眾使用數(shù)據(jù)，例如，政府對一些數(shù)據(jù)進行了可視化，開發(fā)了100多個APP應(yīng)用，鼓勵和促進公眾使用數(shù)據(jù)、發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。此外，新加坡政府還將RAHS平臺對社會開放，大學(xué)、研究機構(gòu)和社會組織可以基于RAHS平臺進行二次開發(fā)，用于分析各種問題，最大化利用平臺價值。

　　第三，靈活扁平化的組織體系。新加坡資訊通信發(fā)展管理局（以下簡稱IDA）是推進大數(shù)據(jù)在新加坡政府應(yīng)用的主要部門，在組織架構(gòu)上，IDA更像一個IT企業(yè)，IDA員工有超過一半人并不在總部辦公，而是被派駐到新加坡其他48個政府部門充當(dāng)橋梁和紐帶。這些外派IDA員工與總部保持著緊密聯(lián)系，外派員工定期會有一些會議，不僅了解其他政府部門在做什么，同時推進跨政府部門之間協(xié)作，借助于他們從中的溝通，相關(guān)政府部門能夠在一起進行更多的群體合作，共同分享彼此經(jīng)驗。

　　由于城市規(guī)模、政府技術(shù)能力、推進大數(shù)據(jù)治理的組織體制以及城市所面臨挑戰(zhàn)的不同，紐約、芝加哥和新加坡在應(yīng)用大數(shù)據(jù)于政府治理中，選擇了不同的模式。紐約和芝加哥雖然都是美國的特大城市，具有相同的國情，但是在促進大數(shù)據(jù)在政府治理創(chuàng)新應(yīng)用方面選擇了完全不同的模式，我們分別稱之為紐約模式和芝加哥模式。

　　紐約模式可以理解為分散式治理模式，即鼓勵各個部門相對獨立展開面向城市治理的大數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用，以解決城市治理中面臨的問題。紐約市成立市級大數(shù)據(jù)分析團隊，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和推進各部門應(yīng)用大數(shù)據(jù)實施城市治理創(chuàng)新，大數(shù)據(jù)分析團隊提供核心技術(shù)支持和治理相關(guān)的融合數(shù)據(jù)，并全程提供技術(shù)指導(dǎo)。紐約模式的優(yōu)點體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，資金和人員投入相對較少，紐約大數(shù)據(jù)分析團隊共計9人，且信息化投入??；第二，實施大數(shù)據(jù)治理變革過程對各個部門的沖擊比較小，受到的阻力也相對較?。坏谌?，有利于政府各個部門大數(shù)據(jù)專業(yè)人才的培養(yǎng)。

　　芝加哥模式可以理解為集中式治理模式，即憑借市級政府強大的技術(shù)實力，以數(shù)據(jù)的融合集聚為核心，建立了全市統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺，在此平臺的基礎(chǔ)上，根據(jù)各個部門的需要進行應(yīng)用開發(fā)，解決城市治理中各種急需解決的治理難題。芝加哥模式的主要優(yōu)點有：第一，政府能夠全面掌握城市運營各類數(shù)據(jù)，有計劃、有步驟地進行開發(fā)應(yīng)用；第二，能夠有效解決各個部門大數(shù)據(jù)人才不足的問題。

　　新加坡模式則是兩種模式的混合，新加坡的RAHS系統(tǒng)采用集中式治理模式，由國防部主導(dǎo)開發(fā)該項目，但這一項目產(chǎn)品被應(yīng)用于眾多的政府部門，實現(xiàn)了平臺價值的最大化。IDA采用扁平化的組織架構(gòu)推進大數(shù)據(jù)在政府治理中的應(yīng)用和數(shù)據(jù)開放，其優(yōu)點是部門協(xié)同溝通的效率非常高，有利于跨部門的信息資源整合，能夠?qū)崿F(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)價值的最大化。

　　以上三種模式并沒有孰優(yōu)孰劣之分，我國城市在推進大數(shù)據(jù)在政府中應(yīng)用時，需要根據(jù)城市已有的信息化基礎(chǔ)、技術(shù)能力、人才儲備、組織架構(gòu)以及資金預(yù)算等選擇合適的模式。

　　雖然各個城市可以選擇不同的大數(shù)據(jù)治理模式，但是政府在應(yīng)用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)城市治理創(chuàng)新上具有一些共性。紐約、芝加哥、新加坡三個城市的主要經(jīng)驗可以為我國城市推進大數(shù)據(jù)在城市治理創(chuàng)新中的應(yīng)用提供有益借鑒。

　　第一，健全數(shù)據(jù)共享和開放的軟環(huán)境?；诖髷?shù)據(jù)的城市治理創(chuàng)新，可能涉及眾多的參與主體，除了城市領(lǐng)導(dǎo)強有力的支持，還需要政府?dāng)?shù)據(jù)公開、隱私保護等法律法規(guī)方面的制度保障。一方面，政府部門之間要破除數(shù)據(jù)分割的壁壘，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)的共享和融合；另一方面，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)向社會公眾開放，為社會共治提供基礎(chǔ)。

　　第二，明確推進和協(xié)調(diào)的主體單位。大數(shù)據(jù)治理涉及的部門廣、系統(tǒng)多、技術(shù)復(fù)雜，尤其是在建設(shè)過程中多種思想意識、組織觀念和群體利益之間容易發(fā)生沖突，平臺建設(shè)難度大，僅僅憑借技術(shù)手段無法實施，必須由上級權(quán)威部門牽頭強力推進、統(tǒng)籌兼顧。

　　第三，需要既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的高級大數(shù)據(jù)人才。政府大數(shù)據(jù)治理過程涉及數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)理解和建模分析，需要既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的復(fù)合型人才。因此，為了促進大數(shù)據(jù)在城市治理中的應(yīng)用，政府需要借鑒紐約、芝加哥、新加坡等城市的經(jīng)驗做法，引進具有豐富經(jīng)驗的大數(shù)據(jù)高級技術(shù)和管理人才。

　　第四，數(shù)據(jù)融合是重點和基礎(chǔ)性工作。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府?dāng)?shù)據(jù)資源融合需要一個完整的基礎(chǔ)體系，不僅僅是建立強大的網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施、數(shù)據(jù)中心，更需要對已有部門或業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進行清洗、比對、關(guān)聯(lián)和鏈接，實現(xiàn)政府不同數(shù)據(jù)庫的有效融合。