“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”瞬間成為電子政務(wù)領(lǐng)域理論界、實踐界和媒體業(yè)追捧的流行詞語?？陀^來看，自互聯(lián)網(wǎng)普及進(jìn)入公共行政領(lǐng)域以來，政府的公共服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)的融合發(fā)展從未停止過，學(xué)術(shù)界曾經(jīng)提出的“在線公共服務(wù)”“電子化公共服務(wù)”“一站式服務(wù)”“智慧政務(wù)”等術(shù)語就是最好的注釋。雖然這些曾經(jīng)的術(shù)語之間存在區(qū)別，但是其本質(zhì)指向是一致的，即均指向“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。從這個意義上看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的提出，既是對過去電子政務(wù)領(lǐng)域理論和實踐的反思，也為當(dāng)前電子政務(wù)的發(fā)展指明了方向。但是，眾所周知互聯(lián)網(wǎng)是一把雙刃劍，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的未知遠(yuǎn)大于已知。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的深入推進(jìn)，一些關(guān)鍵問題必須要進(jìn)行理論研判。

 

 

　　對于一項新技術(shù)的產(chǎn)生、發(fā)展和應(yīng)用，技術(shù)決定論和制度決定論的探討總是相伴相生。相應(yīng)的，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是行政工具升級還是行政改革創(chuàng)新，始終爭論不休。

 

　　無論是基于對官方文件的解讀、試點工作的總結(jié)，或是對電子政務(wù)建設(shè)實踐的反思，很多學(xué)者提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”本質(zhì)是從制度改革層面入手推動政府信息惠民建設(shè)。[1]在聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)署的全球電子政務(wù)發(fā)展水平排名中，中國一直位列中游，主要緣于許多根本性的障礙因素，尤其是來自體制內(nèi)部的障礙因素未得到有效突破，嚴(yán)重制約了電子政務(wù)的潛力發(fā)掘和績效發(fā)揮。[2]“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體現(xiàn)了“以人民為中心”的理念，其目標(biāo)實現(xiàn)依賴于政府必須是服務(wù)型政府、透明政府、整體性政府，這要求政府通過行政改革創(chuàng)新，改變目前部門分割、各自為政的官僚行政。

 

　　在將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”視為政府行政工具的研究中，要么是將其視為提高政府績效的手段，要么是將其視為加強政府監(jiān)管的工具。很多具有計算機、互聯(lián)網(wǎng)、信息系統(tǒng)等技術(shù)背景的學(xué)者注重于研究將大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)云等新技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)，改進(jìn)政府決策，提高政府服務(wù)水平。[3][4][5]一些學(xué)者研究互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)測分析工作的政務(wù)需求，提出有關(guān)中國加強互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)測分析的對策建議。[6]

 

　　要想真正地實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，就要超越技術(shù)決定論和制度決定論相互割裂、彼此爭論的范疇。政府希望通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為公民提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，技術(shù)工具和制度改革的融合是實現(xiàn)路徑。

 

 

　　對于政府來說，改革是一種常態(tài)，是一個持續(xù)不斷的過程。在公共行政領(lǐng)域，關(guān)于政府治理中政府、企業(yè)和社會的角色，以及不同層級政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效性等問題都很具政治爭議性。

 

　　一種觀點認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是對長期以來電子政務(wù)領(lǐng)域中部門不易協(xié)同、信息難以共享的回應(yīng)，是進(jìn)一步推進(jìn)電子政務(wù)在線公共服務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。這種觀點認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的愿景是打破行政主體之間縱向和橫向的壁壘，[7]打造整體政府和協(xié)同治理。[8]的確，從理論上看，對于政府內(nèi)跨部門協(xié)作，需要在什么層級的政府協(xié)同、在多大程度上協(xié)同以及如何協(xié)同，不同政體的差異很大。實踐中，中國學(xué)者的研究主要聚焦在某一特定政府層級以及不同政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的案例研究上。[9]研究發(fā)現(xiàn)了不少由于部門本位而導(dǎo)致的系列問題。[10]

 

　　但是部分實踐表明，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅僅是政府部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)協(xié)同與信息共享，更需要公共服務(wù)供給主體的多元化，即合作治理。但是對于在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域如何實現(xiàn)合作治理仍存在不同的觀點和做法。目前，關(guān)于是否開展合作治理以及如何開展合作治理，國內(nèi)的研究主要可以分為三種，第一種研究是政府自己獨立建設(shè)各種電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)；[11]第二種研究是與其他市場企業(yè)或者社會組織合作建設(shè)電子政務(wù)項目，[12]例如應(yīng)用服務(wù)商；[13]第三種研究是將電子政務(wù)的建設(shè)項目進(jìn)行外包。比如流程型外包、混合型外包和創(chuàng)新型外包等等。[14]

 

　　因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”必須實現(xiàn)跨部門政務(wù)服務(wù)相互銜接和協(xié)同聯(lián)動，打破信息孤島，這就意味著部門之間需要進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)信息共享。

 

 

　　如果認(rèn)可“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要市場和社會參與供給在線公共服務(wù)，那么政府?dāng)?shù)據(jù)開放就是一個無法回避的議題。只有政府開放數(shù)據(jù)，市場和社會才能通過挖掘數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)的供給缺口，進(jìn)而參與其中。對于數(shù)據(jù)開放的研究，目前的關(guān)注點主要集中在數(shù)據(jù)開放的必要性和意義，以及如何開放數(shù)據(jù)上。一些學(xué)者關(guān)注國外數(shù)據(jù)開放的歷史發(fā)展、模式、進(jìn)展和問題等，希望借此經(jīng)驗來反思和推進(jìn)國內(nèi)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展。[15][16]而有關(guān)國內(nèi)數(shù)據(jù)開放的研究，主要集中在法律法規(guī)、政策、數(shù)據(jù)管理和技術(shù)幾大方面，可以用鄭磊總結(jié)的數(shù)據(jù)開放六問題來概括：愿不愿意開放？能不能開放？能力夠不夠？多一事不如少一事？數(shù)據(jù)在哪里？數(shù)據(jù)好不好？愿不愿意和能不能開放屬于政策層面；能力夠不夠?qū)儆隗w制機制保障層面；多一事不如少一事屬于管理層面；數(shù)據(jù)來源和質(zhì)量屬于技術(shù)層面。[17]

 

　　互聯(lián)網(wǎng)時代，尤其是大數(shù)據(jù)時代的到來，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的呼聲日漸高漲。但是事物總存在正反兩面。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的同時，個人數(shù)據(jù)是否需要保護(hù)、在多大程度上保護(hù)何種數(shù)據(jù)，以及如何保護(hù)成為一系列迫切需要研究和解決的棘手問題。對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中如何保護(hù)個人數(shù)據(jù)的問題，目前的研究聚焦在個人隱私保護(hù)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)上。一些學(xué)者從法律政策層面進(jìn)行呼吁，寄希望于政府通過立法來保護(hù)公民的個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，明確在數(shù)據(jù)帶來的經(jīng)濟利益過程中數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。也有學(xué)者從技術(shù)層面來保護(hù)個人數(shù)據(jù)，也就是數(shù)據(jù)“脫敏”的研究，但目前的研究對象主要是企業(yè)數(shù)據(jù)。[18]

 

　　縱觀現(xiàn)有研究，并沒有將政府?dāng)?shù)據(jù)開放與個人數(shù)據(jù)保護(hù)作為一個問題來進(jìn)行系統(tǒng)研究。同時，針對個人數(shù)據(jù)保護(hù)提出來的解決辦法似乎都是在依靠政府，希望政府來主動平衡數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)保護(hù)的關(guān)系。不可否認(rèn)，作為服務(wù)型政府、法制化國家，以及政府治理能力的體現(xiàn)，政府需要這么做。但是企業(yè)、社會、公民的角色似乎在此并無體現(xiàn)。

 

 

　　在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域，伴隨著政府業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享以及政府、企業(yè)和社會合作提供在線公共服務(wù)，行政效率必然得到相應(yīng)改善，但是政務(wù)安全面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心（CNCERT）的最新報告，2015年CNCERT/CC通報了涉及政府機構(gòu)和重要信息系統(tǒng)部門的事件型漏洞近2.4萬起，被篡改的政府網(wǎng)站有898個，被植入后門的政府網(wǎng)站有3514個。并且部分通報漏洞未及時修補，為相關(guān)系統(tǒng)帶來嚴(yán)重安全隱患。[19]目前學(xué)者對政務(wù)安全的研究主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、法律法規(guī)、組織與管理、技術(shù)與產(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范幾個方面，[20][21][22]目的是為了盡可能提高政務(wù)安全，卻同時忽略了政務(wù)安全的投入產(chǎn)出和行政效率的問題。

 

　　不可否認(rèn)，確保政務(wù)安全是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)和運行的關(guān)鍵。但是，一味追求政府安全，忽視行政效率，會阻礙“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)。政務(wù)安全是一個動態(tài)變化的過程，不存在絕對的安全，安全問題是不可能完全被解決的。由于政務(wù)安全建設(shè)的費用是由公民繳納的財政收入來承擔(dān)的，因此需要考慮經(jīng)濟成本。從經(jīng)濟的角度來看，政務(wù)安全可以避免一些對減少事故無益的經(jīng)濟消耗和損失，以及維護(hù)行政效率與保障信息資源增值的雙重功能和作用。如果是一味地追求政務(wù)安全，那么行政效率就會打折扣。政務(wù)安全是存在成本收益的，行政效率可以看作總收益去除總成本之后的純收益的組成部分。由于政務(wù)安全的邊際收益遞減和邊際成本遞增，因此行政效率必然呈倒U形。[23]

 

 

　　從中央政府各部門到地方各級政府，實踐中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)正在如火如荼地推進(jìn)。例如，公安部正積極構(gòu)建面向公眾的互聯(lián)網(wǎng)交通安全綜合服務(wù)管理平臺，通過網(wǎng)頁、手機、APP、短信、語音電話等多種方式提供10大類130余項在線服務(wù)。[24]貴州積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的“一網(wǎng)四系統(tǒng)”（網(wǎng)上辦事大廳、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)系統(tǒng)、審批服務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng)、輔助服務(wù)系統(tǒng)）。[25]江蘇省明確2016年將積極打造網(wǎng)上辦事大廳和實體大廳“線上線下、虛實一體”的政務(wù)服務(wù)平臺，建成統(tǒng)一規(guī)范的省級公共資源交易平臺，同時建成省級12345政務(wù)服務(wù)熱線。[26]可以看出，政府對待“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的態(tài)度和行動都是非常積極的。政府試圖通過實體政務(wù)大廳、網(wǎng)上辦事大廳、政務(wù)微博、政務(wù)微信、移動客戶端（APP）、自助終端等多種渠道，提供全方位的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。

 

　　但是，公民對政府這些“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的參與度似乎并不高[27]，同時參與使用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的公民滿意度也不高。截至2016年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.10億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為51.7%。[28]雖然不同學(xué)者衡量公民參與度、接受度和滿意度等指標(biāo)不同，但幾乎各項指標(biāo)——公眾預(yù)期、自我效能、服務(wù)質(zhì)量、互動性、感知風(fēng)險、感知有用性和感知易用性等的調(diào)查結(jié)果都不理想。[29][30]公民參與度還有很大的提升空間。

 

　　“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中政府的積極性高與公民參與度低的矛盾反映了當(dāng)前政府的積極努力并未取得實效。只有動員公民廣泛地參與，才能更好地體現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的價值。

 

 

　?。ㄒ唬┬姓ぞ呱壔蛐姓母飫?chuàng)新沖突的應(yīng)對

 

　　只有并駕齊驅(qū)地推動技術(shù)應(yīng)用和制度創(chuàng)新，才能真正實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的績效目標(biāo)。中央政府一面極力提倡“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，一面在嚴(yán)令厘清權(quán)力清單?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，一個真正以人民為中心的政府，是一個“線上+線下”的政府。線上與線下不是簡單的線性相加，而是“你中有我，我中有你”的相互融合。所以，政府需要思考線上“+”什么、線下“-”什么；或者線上“-”什么、線下“+”什么；抑或線上與線下都“-”、又同時都“+”什么。[31]要實踐“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，不僅要考慮如何做加法，還必須考慮如何做減法。是減少供給，還是簡化流程，或是精兵簡政，這些都需要深思熟慮。用更專業(yè)的話語表達(dá)就是，如何在物理空間和虛擬空間合理配置政府資源。畢竟，手頭上可供使用的“頭寸”與人民對公共服務(wù)的期待相比總是稀缺的。

 

　　（二）政務(wù)協(xié)同還是合作治理沖突的應(yīng)對

 

　　政府應(yīng)該考慮在跨部門合作的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)市場、社會、政府合作解決公共服務(wù)的供給短缺，而不是政府簡單地將其自己的工程建設(shè)發(fā)包給市場和社會。政府的運行確實需要依靠市場和社會力量，但這些主體的參與也會給政府帶來挑戰(zhàn)。人都是有惰性的，除非在社會重壓之下才會發(fā)生改變。合作治理可以從“草根”力量中汲取改革動力，以“免費”和“接地氣”的方式分?jǐn)偢母锍杀?。[32]同時，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域的合作治理有利于推進(jìn)行政改革創(chuàng)新，因為企業(yè)和社會參與公共服務(wù)的在線供給將成為一種改革壓力。

 

　?。ㄈ┱?dāng)?shù)據(jù)開放與公民信息保護(hù)的平衡

 

　　“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要合作治理，而個人數(shù)據(jù)保護(hù)同樣需要政府、企業(yè)和社會的合力，但這也會導(dǎo)致政府以保護(hù)個人數(shù)據(jù)為借口拒絕數(shù)據(jù)開放。首先不能用保護(hù)個人數(shù)據(jù)的一般原則來處理數(shù)據(jù)開放過程涉及的特殊數(shù)據(jù)。比如，對一般公民來說，隱私權(quán)具有絕對性，在任何時間任何場合都不能被侵犯。而公務(wù)人員與公眾人物的隱私權(quán)可能會因為需要滿足公民的知情權(quán)而加以限制，其限制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是以公共利益為準(zhǔn)則。[33]平衡政府?dāng)?shù)據(jù)開放和個人數(shù)據(jù)保護(hù)的更多棘手問題，呼喚理論界和實踐界、政府、企業(yè)和社會的通力合作。

 

　?。ㄋ模┬姓逝c政務(wù)安全的平衡

 

　　政府需要在既定的成本收益約束線下去追求安全保障收益的最大化。當(dāng)然，具體到某項“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中如何平衡行政效率和政務(wù)安全，還需要政府開展政務(wù)安全的風(fēng)險評估，并綜合考慮預(yù)算約束、公民對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的效率訴求，進(jìn)而選擇實施策略。不過，這個領(lǐng)域呼喚更多的研究成果，為政府決策提供理論依據(jù)。

 

　　（五）政府的積極性高與公民參與度低矛盾的平衡

 

　　對于政府而言，一方面需要長期致力于解決互聯(lián)網(wǎng)接入不平等的問題，長期致力于改善公民信息素質(zhì)；另一方面需要真正了解網(wǎng)民需求，轉(zhuǎn)變部門本位的舊思想，提供讓人民喜聞樂見、愛不釋手的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。隨著90后、00后等越來越多的“互聯(lián)網(wǎng)”原住民長大成人，政府會認(rèn)為他們具備與生俱來的使用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的訴求，但是，政府更應(yīng)該清楚地認(rèn)識到改善在線政務(wù)服務(wù)的緊迫性，他們也必然比上一代對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的質(zhì)量提出更高要求。一旦這些要求不能被滿足，或者他們看不到要求正在逐步被滿足的希望，那么“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”很可能會進(jìn)入“無人問津”的惡性循環(huán)。

 

　　“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅僅是“互聯(lián)網(wǎng)+”在公共行政領(lǐng)域的體現(xiàn)，更是一場深層次推進(jìn)行政管理創(chuàng)新的改革?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要政府的跨部門合作，更需要政府、企業(yè)和社會共同合作解決公共服務(wù)供給和需求之間的矛盾?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要平衡政府?dāng)?shù)據(jù)開放和個人數(shù)據(jù)保護(hù)，需要平衡行政效率和政務(wù)安全，更需要解決政府積極性高和公民參與度低的現(xiàn)實困境。這些議題，不僅需要實踐界的探索，更呼喚理論界的成果。