開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略被西方國(guó)家譽(yù)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的潛在金礦。檢視各國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施背景與框架體系，既可以探索開放政府?dāng)?shù)據(jù)的共同演進(jìn)軌跡，即政治領(lǐng)袖強(qiáng)力推動(dòng)-政府主導(dǎo)-法規(guī)制度保障-技術(shù)條件支持-公民社會(huì)響應(yīng)-知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)與擴(kuò)張，也可以從不同國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施效果中推導(dǎo)出立足國(guó)情差異化建構(gòu)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的深遠(yuǎn)意義，進(jìn)而避免部分國(guó)家照搬西方所導(dǎo)致的開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施低效與失敗，為量身定做富有中國(guó)特色的開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略提供參考和借鑒。

 一、國(guó)際比較視野下開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施背景與演進(jìn)特點(diǎn) 

公共數(shù)據(jù)是重要的國(guó)家戰(zhàn)略資產(chǎn)，實(shí)施開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是世界各國(guó)的必然選擇。目前，全球有75個(gè)國(guó)家明確承諾要建設(shè)開放政府、推行開放政府?dāng)?shù)據(jù)，并以政府白皮書、宣言和最高首長(zhǎng)指令等形式啟動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略，主要特點(diǎn)如下：

1、多元化戰(zhàn)略目標(biāo)兼顧國(guó)情差異。

總體而言，增加政府透明度、擴(kuò)大公眾行政參與、刺激數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鼓勵(lì)創(chuàng)新是各國(guó)實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的共性目標(biāo)。同時(shí)，不同國(guó)家的戰(zhàn)略出發(fā)點(diǎn)略有差異，如美國(guó)、英國(guó)、丹麥等強(qiáng)調(diào)通過開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造更大的政府責(zé)任感和透明度，而新加坡、印度等國(guó)則更加關(guān)注政府效率和創(chuàng)新，巴西、菲律賓、印度尼西亞等國(guó)則將開放政府?dāng)?shù)據(jù)作為打擊腐敗、瓦解保密文化的重要手段。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略重心已從前期聚焦政治政府轉(zhuǎn)移到開放公共數(shù)據(jù)所帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，聚焦對(duì)象也從前期單一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放擴(kuò)展到涵蓋公共數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)開放，紛紛出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)創(chuàng)新、刺激數(shù)據(jù)再利用的制度性文件。例如英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可制度已經(jīng)成為改善公共服務(wù)、鼓勵(lì)企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)力。

2、內(nèi)容體系架構(gòu)反映了不同國(guó)家推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)與模式。

綜合比較，以美英為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略起步早，信息法律制度健全，數(shù)據(jù)開放政策的內(nèi)容體系較為完善、均衡發(fā)展全面領(lǐng)先。而后發(fā)國(guó)家信息基礎(chǔ)薄弱，信息法律制度不健全，數(shù)據(jù)開放目標(biāo)、原則、方法與推進(jìn)舉措等較為宏觀籠統(tǒng)、尚不完備，往往側(cè)重于治理腐敗、促進(jìn)民主等單一目標(biāo)或聚焦特定領(lǐng)域，發(fā)展并不均衡；美國(guó)、澳大利亞、加拿大等注重運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段直接促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，而肯尼亞、菲律賓等發(fā)展中國(guó)家更多依靠政治領(lǐng)袖的指令倡議來發(fā)起開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略，主要行動(dòng)集中在數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站建設(shè)與特定領(lǐng)域數(shù)據(jù)披露上，反應(yīng)迅速，推廣較快，但持續(xù)性受領(lǐng)導(dǎo)人更迭等環(huán)境因素制約。

3、開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的演進(jìn)差異凸顯了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施路徑的交織重疊與特性彰顯。

一是大部分國(guó)家均基于國(guó)情進(jìn)行數(shù)據(jù)開放法規(guī)制度的建構(gòu)與戰(zhàn)略實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)。美國(guó)不僅陸續(xù)頒布了《數(shù)據(jù)法案》、《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》等法規(guī)政策，還根據(jù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用環(huán)境變化對(duì)以往的信息法律制度進(jìn)行修訂和增補(bǔ)，內(nèi)容涉及數(shù)據(jù)開放目錄、格式、標(biāo)準(zhǔn)、許可以及隱私保護(hù)、信息安全等諸多方面，如提出《信息自由法改革法案》，發(fā)布《提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全》等，促使其數(shù)據(jù)開放政策從早期的局部分散逐步走向系統(tǒng)協(xié)同，基本形成了全面的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系；而盡管信息法律制度不夠健全，但印度、巴西、菲律賓等很多發(fā)展中國(guó)家編制的開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃詳盡具體地對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)行了操作性規(guī)范，明確了數(shù)據(jù)開放的時(shí)間進(jìn)程以及內(nèi)容、范圍、格式、元數(shù)據(jù)等基本要求，從而有效保障了開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施。

二是數(shù)據(jù)開放的復(fù)雜性和跨部門性決定了需要有強(qiáng)有力的組織體制予以保障。目前，各國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)體制可劃分為集中統(tǒng)屬型、多元分散型和單一機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型三種模式。相比較而言，印度、阿根廷、肯尼亞等以政府信息技術(shù)部等單一政府部門為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放體制在實(shí)踐中遭遇了多部門數(shù)據(jù)交換與業(yè)務(wù)協(xié)同的困難，其背后的深層次原因是未變革傳統(tǒng)官僚系統(tǒng)組織運(yùn)作模式并建立有效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理架構(gòu)，單方面推行了開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略。

三是條件保障、社會(huì)支持體系與開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施效果關(guān)聯(lián)緊密。數(shù)據(jù)開放需以一定的信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)條件保障為基礎(chǔ)，技術(shù)發(fā)達(dá)、信息基礎(chǔ)設(shè)施先進(jìn)的高收入國(guó)家具有實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)的先天優(yōu)勢(shì)；不過整體而言，二者之間并未完全形成關(guān)聯(lián)緊密的對(duì)應(yīng)關(guān)系。在菲律賓、馬來西亞等低收入國(guó)家，政治領(lǐng)袖的強(qiáng)力推動(dòng)、政府主導(dǎo)下的財(cái)政扶持以及公民社會(huì)的積極響應(yīng)在一定程度上彌補(bǔ)了先天基礎(chǔ)的不足，使得其數(shù)據(jù)開放排名能夠在一定程度上跨越信息基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)普及率等數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)進(jìn)而趕超收入較高的國(guó)家。同時(shí)，注重向社會(huì)“借力”，如舉辦黑客比賽、APP委托開發(fā)以及數(shù)據(jù)門戶外包等，是各國(guó)促進(jìn)開放數(shù)據(jù)再利用的普遍做法，客觀上形成了政府與社會(huì)在數(shù)據(jù)開放人員、技術(shù)以及資金、資源等方面的分工合作伙伴關(guān)系。但值得注意的是，柬埔寨、緬甸等部分國(guó)家將數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站建設(shè)與維護(hù)完全外包給數(shù)據(jù)中介的做法，隱含著相當(dāng)大的數(shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。

四是定期的檢查評(píng)估既是測(cè)度政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)展的重要舉措，也是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)管理創(chuàng)新的有效手段。目前，數(shù)據(jù)開放程度高的國(guó)家初步建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的檢查評(píng)估體系。美國(guó)將“開放數(shù)據(jù)跨部門優(yōu)先目標(biāo)”作為政府部門執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策的最低標(biāo)準(zhǔn)，俄羅斯聯(lián)邦政府分析中心定期發(fā)布數(shù)據(jù)開放公報(bào)，菲律賓開放數(shù)據(jù)工作組著手對(duì)政府機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度進(jìn)行評(píng)估……。其中，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)估更加側(cè)重?cái)?shù)據(jù)開放的安全性以及隱私保護(hù)問題，同時(shí)也關(guān)注數(shù)據(jù)再利用的許可機(jī)制與經(jīng)營(yíng)模式；而數(shù)據(jù)開放程度較低的國(guó)家則普遍關(guān)注數(shù)據(jù)集開放的數(shù)量、內(nèi)容覆蓋領(lǐng)域、格式以及數(shù)據(jù)質(zhì)量等基本問題，較為強(qiáng)調(diào)預(yù)算數(shù)據(jù)開放對(duì)抑制腐敗和加強(qiáng)政府治理的影響。  

1、最高決策層慎審穩(wěn)妥、高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略部署對(duì)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施具有決定性指導(dǎo)意義。無論是奧巴馬總統(tǒng)的《開放政府指令》還是Mwai Kibaki總統(tǒng)的《肯尼亞開放數(shù)據(jù)倡議》，政治領(lǐng)袖有關(guān)推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的講話、指示以及視察指導(dǎo)等具有不可替代的公共示范效應(yīng)，特別是在發(fā)展中國(guó)家，不僅有助于掃除開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的體制性障礙，而且具有形成共識(shí)的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力。

2、指導(dǎo)思想上要清醒認(rèn)識(shí)到本國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)所處的發(fā)展階段，在借鑒其他國(guó)家開放政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)以國(guó)情為基礎(chǔ)理清數(shù)據(jù)開放的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)和主要任務(wù)，切實(shí)維護(hù)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的國(guó)家利益。發(fā)展中國(guó)家尤其要客觀正視開放政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)生需求不足與不均衡問題，找準(zhǔn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略突破口與推進(jìn)重心。

3、加強(qiáng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)與整體架構(gòu)，從提高國(guó)家數(shù)據(jù)治理能力、推進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌謀劃開放政府?dāng)?shù)據(jù)所涉及的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理體制以及數(shù)據(jù)治理方式變革等重大問題，避免肯尼亞、印尼等國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的片面化、碎片化、分散化問題。

4、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)據(jù)開放過程中維護(hù)數(shù)據(jù)安全性和保密性的舉措與技術(shù)，從軟硬兩方面切實(shí)提高國(guó)家公共數(shù)據(jù)安全保障能力，做好開放數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和災(zāi)備，妥善把握開放政府?dāng)?shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的平衡，維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)。

5、強(qiáng)化政府推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的主導(dǎo)地位，建立推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)、組織、決策、協(xié)調(diào)和推進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)政府公共數(shù)據(jù)治理能力，激發(fā)企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人開發(fā)利用數(shù)據(jù)的創(chuàng)新活力，營(yíng)造全社會(huì)共同參與的數(shù)據(jù)開放生態(tài)體系。

隨著國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》等系列文件的頒發(fā)，我國(guó)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作處在快速發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，并取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但值得關(guān)注的是，在國(guó)際社會(huì)各類代表性開放數(shù)據(jù)評(píng)估排名中，我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的總體得分較低，排名靠后，數(shù)據(jù)開放總量不足，開放內(nèi)容和領(lǐng)域不均衡，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)有限，與發(fā)達(dá)國(guó)家在公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)方面還有較大差距，亟待從數(shù)據(jù)開放的宏觀戰(zhàn)略分析中查找根本性原因，尋求破解之道。具體建議為： 

1、多維度深化認(rèn)識(shí)。既要從建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，加快推進(jìn)國(guó)家信息化戰(zhàn)略實(shí)施的宏觀角度理解和布局我國(guó)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略，也要從增強(qiáng)政府公信力、改革公共治理體系的政治高度，激活中小企業(yè)創(chuàng)新活力、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)＋等知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)共治的經(jīng)濟(jì)社會(huì)角度全方位理解和重視開放政府?dāng)?shù)據(jù)的深遠(yuǎn)意義，有效規(guī)避將開放政府?dāng)?shù)據(jù)等同于政府信息公開的狹隘誤區(qū)，解決好數(shù)據(jù)開放動(dòng)力不足的文化和觀念制約。 

2、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與協(xié)同推進(jìn)。吸取以往政府信息化建設(shè)一哄而上、九龍吸水的深刻教訓(xùn)，一方面應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略和銜接緊密的部門行動(dòng)計(jì)劃，并通過黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話等形式強(qiáng)化政治動(dòng)員，凝聚共識(shí)；另一方面，也要建立強(qiáng)有力的開放政府?dāng)?shù)據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)與長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)管與評(píng)估一體化部門聯(lián)動(dòng)和技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、人員、流程等整體化推進(jìn)的工作局面，避免碎片化運(yùn)作。 

3、構(gòu)建具有中國(guó)風(fēng)范的開放政府?dāng)?shù)據(jù)框架。一方面，立足國(guó)情，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)環(huán)境下政府信息公開與開放政府?dāng)?shù)據(jù)的同步實(shí)施，促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用的有效銜接，積極尋找解決中國(guó)數(shù)據(jù)共建共享問題的中國(guó)辦法；另一方面，要從政治傳統(tǒng)、行政文化、技術(shù)基礎(chǔ)以及歷史演進(jìn)等維度直面我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的艱巨性和復(fù)雜性，據(jù)實(shí)確定數(shù)據(jù)開放的階段性目標(biāo)與結(jié)構(gòu)安排，改善推進(jìn)思路和舉措不清晰的現(xiàn)狀，杜絕空泛化、口號(hào)化的政策推進(jìn)。

4、健全開放政府?dāng)?shù)據(jù)的法規(guī)制度體系。鑒于我國(guó)信息法律制度體系的相對(duì)滯后，尚無一體化的信息歸屬、管理和使用的法律架構(gòu)，建議先從開放政府?dāng)?shù)據(jù)制度入手，一方面，要促進(jìn)公共數(shù)據(jù)管理的科學(xué)立法，完善現(xiàn)有《保密法》《檔案法》，加快信息公開、隱私保護(hù)等法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化信息法律、法規(guī)、戰(zhàn)略、辦法、行動(dòng)計(jì)劃等制度性利益協(xié)調(diào)，掃清數(shù)據(jù)開放的體制障礙；另一方面，重視開放數(shù)據(jù)再利用的產(chǎn)業(yè)政策完善問題，既要明晰公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、知識(shí)共享許可等產(chǎn)業(yè)化數(shù)據(jù)開發(fā)的基本經(jīng)濟(jì)制度，也要從數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面規(guī)范管理，直接拉動(dòng)全社會(huì)公共數(shù)據(jù)內(nèi)需并刺激數(shù)據(jù)密集型中小企業(yè)的發(fā)展。

5、樹立數(shù)據(jù)治理思維。一是要促進(jìn)公共數(shù)據(jù)管理與信息技術(shù)的深度融合，進(jìn)一步優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)門戶，既要形成中央、省、市貫通式數(shù)據(jù)供應(yīng)與交換，也要建構(gòu)起橫向的部委數(shù)據(jù)共享和合作機(jī)制，切實(shí)提高開放政府?dāng)?shù)據(jù)效率；二是要提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，清醒認(rèn)識(shí)開放政府?dāng)?shù)據(jù)與保密、隱私保護(hù)之間的復(fù)雜性，建立開放政府?dāng)?shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保國(guó)家數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全；三是既要有效抑制因政績(jī)壓力而造成形式上的數(shù)據(jù)開放擺設(shè)和數(shù)據(jù)過度披露風(fēng)險(xiǎn)的沖動(dòng)，也要不斷移除既得利益者數(shù)據(jù)開發(fā)利用特權(quán)，降低數(shù)據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)紅利真正實(shí)惠于民。 

6、營(yíng)造良好數(shù)據(jù)開放生態(tài)。廣泛開展多種形式的社會(huì)動(dòng)員，支持并鼓勵(lì)中小企業(yè)以及創(chuàng)客、黑客等民間機(jī)構(gòu)積極參與到公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用中，構(gòu)建以用戶為中心的公共數(shù)據(jù)服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)加工傳播與社會(huì)、市場(chǎng)公共數(shù)據(jù)再利用行為的無縫對(duì)接。同時(shí)，充分利用高等院校、科研院所的智力優(yōu)勢(shì)與人才優(yōu)勢(shì)，多視角開展我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)狀況的比較研究和開放效果的調(diào)查與評(píng)估，以便客觀把握數(shù)據(jù)開放進(jìn)程，動(dòng)態(tài)糾偏與調(diào)整。