互聯(lián)網(wǎng)為公眾帶了諸多便利的同時，也為社會帶來新的管理課題。互聯(lián)網(wǎng)信息管理雖然在行政管理規(guī)范、行業(yè)自律及網(wǎng)民道德規(guī)范上已有一些探索，但管理失范現(xiàn)象嚴重，總體上還處于“無范”階段，所以亟需綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段，加快形成依法監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督及規(guī)范有序的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序，切實維護國家文化信息安全。

　　 今天的網(wǎng)絡(luò)改變了人們的思維方式和行為方式，在很大程度上影響了人與人、人與社會的各種關(guān)系?；ヂ?lián)網(wǎng)在為人們生活帶來方便、為商家?guī)砝麧櫟耐瑫r，也為整個社會帶來許多新的課題和問題，網(wǎng)絡(luò)的管理總體上顯得滯后，目前成為擺在各級政府和各有關(guān)部門面前無法回避的一道難題。

　　 事實上，互聯(lián)網(wǎng)在發(fā)展的初級階段，自我治理、自下而上是互聯(lián)網(wǎng)治理模式的基本特征，政府的行政干預(yù)總體較少、較弱。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，單純的自我治理機制已不能完全適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的需要，國際社會也已普遍認識到政府必須在互聯(lián)網(wǎng)治理方面發(fā)揮重要作用。正如信息社會世界峰會上，互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）將“互聯(lián)網(wǎng)治理”界定為：互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營部門和民間社會根據(jù)各自的作用制定和實施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和適用的共同原則、準則、規(guī)則、決策程序和方案。而政府作為國家和社會利益的總代表，應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但“政府主導(dǎo)”并不意味著全部由政府控制或處于控制地位，而是政府營造促進互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、保護公眾利益的適宜環(huán)境，民間社會組織、私營部門在互聯(lián)網(wǎng)治理方面繼續(xù)發(fā)揮各自的重要作用。

　　 簡言之，為保證互聯(lián)網(wǎng)快速、持續(xù)、良性發(fā)展，理應(yīng)建立政府主導(dǎo)、各方參與的治理新格局。

　　對加強互聯(lián)網(wǎng)信息行政監(jiān)管的質(zhì)疑

　　 互聯(lián)網(wǎng)的信息安全，基于網(wǎng)絡(luò)、信息、安全等含義的多樣性，其含義界定也呈現(xiàn)出多元化的特性，但有一點是基本的，就是互聯(lián)網(wǎng)信息的安全必須以未侵害到國家、社會公共利益，以及其他公民、法人的合法權(quán)益為前提。而在關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)信息安全的研究中，“數(shù)據(jù)安全”與“內(nèi)容安全”往往被作為一種基本的分類方法。其中，數(shù)據(jù)安全主要是指數(shù)據(jù)在存儲、傳輸過程中的安全問題，如網(wǎng)絡(luò)虛擬貨幣（Q幣）、虛擬財產(chǎn)的被盜用；非法使用計算機資源竊取企業(yè)商業(yè)機密等，都涉及數(shù)據(jù)安全問題；而內(nèi)容安全則是基于網(wǎng)絡(luò)信息所表達的思想內(nèi)容而產(chǎn)生的安全問題，如依托于網(wǎng)絡(luò)媒體或者博客傳播危害國家安全、社會穩(wěn)定內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)言論，網(wǎng)上制作、復(fù)制、傳播和查閱有害信息，對個人名譽權(quán)、隱私權(quán)的侵害，著作權(quán)、商標權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為等。

　　 導(dǎo)致虛擬網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實社會存有很大區(qū)別：其一，個人虛擬增權(quán)；其二，夢想虛擬實現(xiàn)；其三，情緒宣泄渠道；其四，意見表達窗口和民主發(fā)展的平臺。正因為網(wǎng)絡(luò)社會區(qū)別于現(xiàn)實社會，才產(chǎn)生政府是否有必要對網(wǎng)絡(luò)進行監(jiān)管的質(zhì)疑，主要有以下幾種觀點：

　　 觀點之一，認為互聯(lián)網(wǎng)是沒有任何法律道德限制的虛擬場所，政府加強監(jiān)管無異于控制，會限制其正常發(fā)展，消滅網(wǎng)絡(luò)的特征；觀點之二，認為網(wǎng)上實際上構(gòu)建了一個超越傳統(tǒng)國家權(quán)力，沒有政府、法律和警察的網(wǎng)絡(luò)空間，其僅受計算機的控制；觀點之三，由于網(wǎng)絡(luò)媒體所獨具的特色，政府不用管，也管不了因網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的一系列問題。

　　加強互聯(lián)網(wǎng)信息行政監(jiān)管的必要性分析

　　 針對上述觀點，筆者認為加強互聯(lián)網(wǎng)信息的行政監(jiān)管不僅必須，而且可行；當(dāng)前并不是要弱化政府對互聯(lián)網(wǎng)信息的管理職能，而是應(yīng)強化政府在依法管理中的指導(dǎo)和引導(dǎo)作用。理由如下：

　　 1、從無序到有序，是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到今天，已經(jīng)到了從自由發(fā)展為主向發(fā)展與規(guī)范并重轉(zhuǎn)變的階段

　　 互聯(lián)網(wǎng)在發(fā)展初期，國際社會普遍采取不加干預(yù)、鼓勵發(fā)展為主的態(tài)度，我國也不例外。但互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)過近十幾年的快速發(fā)展，這種無序狀態(tài)也暴露出越來越多的弊端和缺陷，若一味的任其無序發(fā)展將會給整個社會帶來太多的負面影響?；诨ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)更新速度的快速多變性，僅僅依靠行業(yè)自律和道德規(guī)范加以約束，已不能滿足現(xiàn)實管理的需求。因此，政府在積極推進互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)自律建設(shè)和網(wǎng)民的道德建設(shè)的同時，還需要通過法律對其管理加以規(guī)范。因為，只要社會某個方面發(fā)生根本性變革，法律就必須及時作出適當(dāng)?shù)淖兓?，否則法律調(diào)整和規(guī)范就會凸顯出其滯后性的一面?；ヂ?lián)網(wǎng)在逐漸走向成熟的過程中所帶來的一些問題，正是由于舊的法律體系未能作出適當(dāng)變革之前，在適用于新的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境之中所暴露出來的。因此，對于相對成熟的法律制度和管理經(jīng)驗，能作出及時的修改或完善以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展；對于網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中的新興領(lǐng)域，如互聯(lián)網(wǎng)域名體系的完備性、域名注冊與爭議解決程序、本地注冊的網(wǎng)站管理等等，需進一步加強規(guī)范管理。

　　 2、從網(wǎng)絡(luò)法律關(guān)系及其主體之間的關(guān)系來看，政府是其中重要的不可或缺的一方

　　 信息使用作為互聯(lián)網(wǎng)最為核心的功能，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)法律是調(diào)整基于在互聯(lián)網(wǎng)上使用信息而產(chǎn)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。而從互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)法律和技術(shù)定義來看，與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的法律關(guān)系主體為政府、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者和網(wǎng)絡(luò)最終用戶三方。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者包括ISP（互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者）及ICP（互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者），ISP為最終用戶連入互聯(lián)網(wǎng)提供技術(shù)支持，而ICP為網(wǎng)絡(luò)用戶提供信息服務(wù)（見下圖）。

　　 具體而言，政府作為國家和社會公眾的利益代表，其與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、最終用戶之間形成行政法律關(guān)系，并通過相關(guān)網(wǎng)絡(luò)管理的法律規(guī)范，對網(wǎng)絡(luò)提供者與最終用戶權(quán)利的行使實施有效管理。管理范圍大體包括國家對網(wǎng)絡(luò)管理的基本事項、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的設(shè)立程序條件、權(quán)利義務(wù)、用戶信息使用的法定限制、網(wǎng)上名稱權(quán)的管理、網(wǎng)絡(luò)廣告、社會團體的管理等等，政府在這些對法律關(guān)系中一般處于主導(dǎo)地位。

　　 即便是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者與最終用戶基于平等地位形成民事法律關(guān)系，仍需要政府加強依法管理。因為，雙方自愿平等的簽訂協(xié)議、享有權(quán)利義務(wù)是受相關(guān)民事法律調(diào)整的，而爭議時的救濟需要政府相關(guān)立法進行保障。ISP通過向最終用戶出租或者允許使用ISP本身連接互聯(lián)網(wǎng)的專用信息線路來實現(xiàn)，ICP的服務(wù)是允許最終用戶不僅在ICP域名范圍內(nèi)進行信息發(fā)布，且允許網(wǎng)絡(luò)用戶在ICP管理的域內(nèi)查詢信息。其權(quán)利義務(wù)的調(diào)整主要涉及網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)法、合同法。侵權(quán)法主要調(diào)整網(wǎng)絡(luò)版權(quán)的保護、不正當(dāng)競爭的限制、網(wǎng)絡(luò)通信自由與人身權(quán)的保護，以及基于互聯(lián)網(wǎng)的騷擾行為；網(wǎng)絡(luò)合同法在主要包括網(wǎng)絡(luò)電子交易、避免網(wǎng)絡(luò)詐騙的保護、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議法律地位、遠程醫(yī)療及教育等方面的法律關(guān)系，有些是單純的民事法律關(guān)系，有些則需要依托政府的行政監(jiān)管才能實現(xiàn)。

　　 3、從互聯(lián)網(wǎng)信息安全角度而言，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全依然離不開政府的依法管理

　　 網(wǎng)絡(luò)信息的安全問題是衡量一個信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使用和管理是否有效的重要標準，而信息的網(wǎng)絡(luò)化使信息安全的保障從單一的技術(shù)層面進入社會統(tǒng)一管理的范疇，成為包括法律、道德規(guī)范、管理、技術(shù)和人的綜合的安全策略的集合，它是以管理和安全技術(shù)為平臺，以各部門形成合力為特征的有機整體。作為國家安全的重要組成部分，信息安全不論是網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)上安全，還是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容上的安全都需要政府的依法監(jiān)管。

　　 雖然我國在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全方面已有一些制度性的設(shè)計，如針對計算機系統(tǒng)、國際聯(lián)網(wǎng)的安全保護，有《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)出入口信道管理辦法》等法律法規(guī)，但網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)尚缺乏統(tǒng)一標準，部分生產(chǎn)、非生產(chǎn)數(shù)據(jù)混合在一網(wǎng)內(nèi)傳輸，缺少必要的安全界限，存在網(wǎng)絡(luò)安全隱患，系統(tǒng)間協(xié)調(diào)防范能力弱。因此，亟需加大各級政府管理部門和技術(shù)部門監(jiān)管力度，指導(dǎo)建立企業(yè)、社會的數(shù)據(jù)安全備份或者數(shù)據(jù)安全中心，重點加強計算機網(wǎng)絡(luò)安全的管理，防止計算機網(wǎng)絡(luò)受到侵害及各種病毒的侵襲，保障網(wǎng)絡(luò)存儲和傳輸方面的通暢和安全。

　　 而網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的安全主要指依托于網(wǎng)絡(luò)媒體而產(chǎn)生的各種言論并未侵害到國家的安全、社會的穩(wěn)定及他人的合法權(quán)益。政府作為國家和社會公共利益的總代表，有義務(wù)也有權(quán)利對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的安全進行有效監(jiān)管。因為良好社會輿論的形成是政府、網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)民之間良性互動的結(jié)果，公眾在其中是參與主體，網(wǎng)絡(luò)媒體是橋梁并同時發(fā)揮著平臺的作用，政府則居于主導(dǎo)地位，通過各項法律和相關(guān)制度的完善，對網(wǎng)絡(luò)上的內(nèi)容進行把關(guān)和議程設(shè)置，并最終使各方相互理解、達成共識、達成雙贏。

　　 4、互聯(lián)網(wǎng)信息一定程度的混亂現(xiàn)狀，也對政府依法加強行政監(jiān)管提出了現(xiàn)實需求

　　 今天的互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為各種社會思潮和社會熱點匯聚的平臺。我國在這一領(lǐng)域的行政管理中雖然取得了一些成效，但隨著互聯(lián)網(wǎng)信息向政治、經(jīng)濟、文化及人們?nèi)粘Ｉ畹牟粩酀B透，確實存在著一定程度的混亂，如利用互聯(lián)網(wǎng)進行詐騙、盜竊、銷售假冒偽劣產(chǎn)品，損害他人商業(yè)商品信譽、侵犯公民通訊自由和秘密；通過網(wǎng)絡(luò)造謠、誹謗，以致煽動顛覆國家政權(quán)，破壞國家統(tǒng)一；利用互聯(lián)網(wǎng)竊取、泄露國家機密或軍事秘密；利用互聯(lián)網(wǎng)組織邪教組織破壞國家法律行政法規(guī)的實施；建立淫穢網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)頁，提供并傳播淫穢書刊、影片等現(xiàn)象時有發(fā)生，都需要政府通過各種手段依法加強監(jiān)管，強化網(wǎng)民上網(wǎng)的法律意識和責(zé)任。

　　 此外，國內(nèi)現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的法律、法規(guī)、規(guī)章，分屬不同法律部門，體系龐雜且缺乏系統(tǒng)性；不同主管部門之間職責(zé)劃分也不是很清晰，缺乏嚴謹、可操作的信息通報、問題決策、處罰聯(lián)動等制度，以及有效的事后監(jiān)管機制和長效監(jiān)管機制；相關(guān)管理內(nèi)容重復(fù)，監(jiān)管手段單一，導(dǎo)致各部門之間極易產(chǎn)生權(quán)力沖突。因此，也對政府依法監(jiān)管提出了更高要求。

　　 5、從網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實社會的復(fù)雜關(guān)系來看，虛擬社會并不意味著可以超越法律規(guī)范

　　 網(wǎng)絡(luò)社會雖與現(xiàn)實社會有一定的區(qū)別，但兩者卻存在著千絲萬縷的聯(lián)系：網(wǎng)絡(luò)社會是與現(xiàn)實社會交互作用的產(chǎn)物，現(xiàn)實社會決定、制約和檢驗網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展，即網(wǎng)絡(luò)社會依存于現(xiàn)實社會。現(xiàn)實社會的結(jié)構(gòu)、關(guān)系、運行狀態(tài)和環(huán)境條件，決定和制約著網(wǎng)絡(luò)社會的重組和再塑；網(wǎng)絡(luò)社會并非完全虛擬的，其實質(zhì)還是人們現(xiàn)實中的活動在網(wǎng)絡(luò)上的延伸和擴展而已。

　　 雖然虛擬的網(wǎng)絡(luò)社會吸引人的一大特點就是用戶的平等性，但僅憑網(wǎng)絡(luò)管理者作出的規(guī)定來管理互聯(lián)網(wǎng)，顯然缺乏力度，難以達到公眾信服和自覺遵守的目的，而這需要法制建設(shè)。因為，法律的控制不僅是剛性的，而且是最具有普遍性和有效力的，互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管需要通過一系列的法律制度加以規(guī)范，通過立法來實現(xiàn)，通過司法來保障。網(wǎng)絡(luò)雖為公眾提供了信息交流的平臺，但任何信息的獲取和交流都要有一定之規(guī)，不允許除法律法規(guī)之“格”，即任何行為人權(quán)利的行使，都不得侵害國家、社會和他人的合法權(quán)益，否則就要追究其法律責(zé)任。

　　 6、國外發(fā)達國家的相關(guān)立法，也為我們依法加強互聯(lián)網(wǎng)信息的行政監(jiān)管提供了借鑒

　　 國外發(fā)達國家大都有相關(guān)立法對互聯(lián)網(wǎng)信息加強監(jiān)管，并采取保護、規(guī)范、限制和禁止等不同的措施對不同的網(wǎng)絡(luò)信息加強管理，這為我們加強行政監(jiān)管提供了參考。

　　 其一，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管方面的立法。如德國1997年出臺的《信息和通訊服務(wù)規(guī)范法》，即《多媒體法》，為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的法律責(zé)任作出詳細而明確的規(guī)定，對其他國家此后進行相關(guān)立法產(chǎn)生重要影響。德國還通過了《電信服務(wù)數(shù)據(jù)保護法》，對已有的立法進行了必要修改和補充。法國于1996年通過的《菲勒修正案》，是一項有關(guān)通信自由的法律基礎(chǔ)上針對互聯(lián)網(wǎng)的特點制定的一套規(guī)范，其立法目的旨在促進網(wǎng)絡(luò)運營商的自律。美國20多個州以及日本、韓國、英國、法國、意大利、加拿大等國家都制定了比較詳細的反垃圾郵件法案。

　　 其二，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全監(jiān)管方面的立法。如澳大利亞對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)管是先從地方政府開始推行的，西奧省于1995年通過的《檢查法案》直接規(guī)定業(yè)者對網(wǎng)絡(luò)傳播的內(nèi)容負責(zé)。之后，該國議會于1999年6月通過《廣播服務(wù)（網(wǎng)絡(luò)服務(wù)）修正案》，對互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容監(jiān)管作出規(guī)范。新加坡廣播管理局則在1996年7月宣布對互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)實行管制，并實施分類許可證制度。近年來，新加坡政府依據(jù)計算機空間的最基本標準，從互聯(lián)網(wǎng)準入、渠道管理和法制建設(shè)三方面凈化網(wǎng)絡(luò)空間，力求保護網(wǎng)絡(luò)用戶免受非法和不健康的信息傳播之害。

　　 其三，對特殊群體實施特殊保護的立法。各國均通過對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的過濾和限制加強對青少年的保護，如韓國的《青少年保護法》，增添了19歲以下及高中以下學(xué)生禁止在晚上10點之后出入網(wǎng)吧；美國從1996年起通過了《通信內(nèi)容端正法》、《兒童在線保護法》、《兒童網(wǎng)絡(luò)隱私規(guī)則》及《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護法》4部相關(guān)法律，對成人網(wǎng)站進行限制。法國在《未成年人保護法》中對網(wǎng)絡(luò)色情課以重罪，對利用網(wǎng)絡(luò)腐蝕青少年的犯罪行為從嚴從重處罰。

　　 綜上所述，需要通過各方共同努力，加強互聯(lián)網(wǎng)信息的建設(shè)和管理，擴大我國宣傳思想工作的陣地及社會主義精神文明的輻射力和感染力，以增強我國的軟實力。胡錦濤總書記就加強網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理提出五項具體要求：一是要堅持社會主義先進文化的發(fā)展方向；二是要提高網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，提高網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化水平；三是要加強網(wǎng)上思想輿論陣地建設(shè)，掌握網(wǎng)上輿論主導(dǎo)權(quán)；四是要倡導(dǎo)文明辦網(wǎng)、文明上網(wǎng)，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；五是要堅持依法管理、科學(xué)管理、有效管理，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)、思想教育、行業(yè)自律等手段，加快形成依法監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、規(guī)范有序的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序，切實維護國家文化信息安全。而這五項具體要求也恰恰印證了對互聯(lián)網(wǎng)信息加強行政監(jiān)管的必要性和迫切性。（作者單位：上海市行政法制研究所）