“如果電子政務規(guī)劃不好、操作不當，就可能形成三個可怕的嚴重后果：經(jīng)濟上的資金黑洞、管理上的信息孤島、體制上的業(yè)務割據(jù)。”當劉惠軍不加掩飾地拋出這些話時，這位青島市電子政務辦公室主任顯得有些激動。他告訴《CIOINSIGHT》，自己現(xiàn)在最關(guān)心的就是電子政務的風險。
事實上，他所說的風險并非出于技術(shù)角度，而是從整個管理和運行的機制角度而言的，而且這種風險在很多地方其實已經(jīng)發(fā)生了。有些和青島同類的城市，在電子政務上的投資，前5年的投資達到七八十億元甚至上百億元人民幣，而青島則不到10億元。差距就在于集中和分散的不同模式。當各部門都在按照自己的意志來做事時，100個部門就會有100個系統(tǒng)，信息孤島就是這樣形成的。多花錢倒在其次，信息孤島的直接后果就是業(yè)務割據(jù)。原本電子政務來臨時，人們期冀于能夠以此解決溝通問題，強化協(xié)作、實現(xiàn)聯(lián)合辦公一站式服務，但具有諷刺意義的是，結(jié)果卻是“用高科技手段進一步強化了部門之間的業(yè)務割據(jù)”。劉惠軍認為，傳統(tǒng)方式下，大家還可以通過公文往來或一起開會來溝通協(xié)調(diào)，而現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)反而割斷了溝通的渠道。
然而這個風險并不是所有人都能意識到的?！扒鄭u市雖然不能說是徹底地解決了，但的確是比較好地避免了這方面的風險。”讓劉惠軍慶幸的，則是青島市的一系列與眾不同的做法和思路。
無煙城市
似乎很長一段時間以來，提及電子政務，就會有“互聯(lián)互通”、“資源共享”如影隨形地相伴。喊什么的時候，往往就是缺什么。中國行政管理上的“條塊分割”現(xiàn)象已存在多年，在現(xiàn)實中，電子政務各自為政、分散建設(shè)時，一個部門一個模樣，這種現(xiàn)象被形象地喻為“煙囪”林立。雖然曾培炎副總理在今年的全國電子政務工作座談會上，重點提出了信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的要求，對已建、在建和新建等三類不同信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通提出了明確指示，但是要從根上解決多年來的頑疾，顯然不是一朝一夕的工程。2005年時，青島實現(xiàn)了全市各部門的審批都在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺上運轉(zhuǎn)，網(wǎng)上并聯(lián)審批的實現(xiàn)被看成是互聯(lián)互通的重要標志之一。但事實上，條條大路通羅馬，有些城市“互聯(lián)互通”的背后依然是割據(jù)。如果以開車來比喻電子政務建設(shè)，劉惠軍認為：很多城市的某些部門買一部車時，為了讓其跑起來，就需要自己從修路開始做，而青島市則無論是路、加油站，還是有關(guān)汽車的公共設(shè)施都早已統(tǒng)一建好，各部門直接在上面跑車即可。2006年，中央出臺了關(guān)于電子政務網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要文件，即《關(guān)于推進國家電子政務網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》，把統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)提上了日程，其實就是在強調(diào)此事。
但網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通并不等同于信息共享，要實現(xiàn)信息共享必須實現(xiàn)應用系統(tǒng)互聯(lián)互通。早在10年前青島市開發(fā)金宏辦公系統(tǒng)時，就提出了一體化的思想，將包括公文、信息、會議、督察、活動、檔案、領(lǐng)導批示、信訪、預案等在內(nèi)的所有業(yè)務功能全都放在一套軟件里，來滿足不同部門的所有需求。然后動用行政力量強制所有的部門都用這套高度一體化的軟件，最后形成了全市機關(guān)都在同一張網(wǎng)上，用統(tǒng)一的、高度一體化、高度集成的軟件來實現(xiàn)聯(lián)合辦公。
從根上解決
1996年，時任青島市委書記的俞正聲(現(xiàn)任湖北省委書記)上班后的第一件事就是打開信息查詢系統(tǒng)，了解有關(guān)信息。這個逐步發(fā)展為決策資源網(wǎng)的系統(tǒng)，即成為青島市電子政務的發(fā)端，并為之后的發(fā)展奠定了良好的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、軟件基礎(chǔ)、應用基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)。1998年5月18日，青島市建立了“我國第一個嚴格意義上的政務網(wǎng)站”。
而這也可以解釋為什么當其他城市為那些多年來形成的“山頭”發(fā)愁時，青島卻可以實現(xiàn)大一統(tǒng)。當1995年青島市委開始研究電子政務、1996年做出決策時，青島市的各個政府部門的信息系統(tǒng)基本上還是一張白紙。如果當各部門的力量已經(jīng)很強大、業(yè)務割據(jù)已經(jīng)形成時再考慮“削藩”，恐怕青島市也會像現(xiàn)在很多信息化發(fā)達的大城市一樣頭痛?！扒鄭u市勞動模范”、“中國政府部門CIO年度人物”這些稱號足以表明劉惠軍在青島做出的努力，然而劉卻認為這一切都源于一個人—俞正聲。當其他地方的信息中心主任因為領(lǐng)導的不理解或不重視、想做事卻做不成時，“我們青島在10年以前市委市政府就把體制大體理順了，所以我們可以一心一意地做事業(yè)”。俞正聲在1995年時即提出要在統(tǒng)一的體制和平臺上來推動政府的信息化，也許是曾經(jīng)的電子工業(yè)部計算機工業(yè)管理局系統(tǒng)二處處長的經(jīng)歷，讓他對此具有前瞻而獨到的見解。如果沒有他當時的真知灼見，青島市的電子政務也許也難逃各自為政的誤區(qū)。
就在1996年，俞正聲提議成立了“青島市委市政府計算機中心”，以領(lǐng)導全市電子政務建設(shè)的機構(gòu)，2003年又加掛了“電子政務辦公室”這塊牌子，將全市范圍內(nèi)的政務信息化建設(shè)納入統(tǒng)一管理。這種專門的電子政務辦公室在全國目前還是獨此一家，這種體制在客觀上起到了監(jiān)督作用。“有責任你想推都推不出去，所以你就必須得負起責任做事?！眲⒒蒈娬f。體制顯然是基礎(chǔ)。青島市委、市政府明確規(guī)定，各部門原則上不得單獨建設(shè)縱向網(wǎng)絡(luò)和跨部門網(wǎng)絡(luò)，上下級之間和部門之間的互聯(lián)互通，一律通過全市統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)?！拔覀冞@個統(tǒng)一的系統(tǒng)建好以后，各個部門我不給你錢，不給你錢你就沒辦法建。”而這則源于近10年來青島市一直實行的“四統(tǒng)一分”的管理體制——統(tǒng)一機構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一軟件、分級管理，這套在全國后來造成很大影響的體制其實就是集約化的模式，盡可能將系統(tǒng)集中建設(shè)、共享，各部門都用統(tǒng)一的一套系統(tǒng)，應用統(tǒng)一之后自然就不會出現(xiàn)信息孤島，業(yè)務割據(jù)也沒有了，電子政務的風險就迎刃而解了。
青島市的規(guī)劃也是不能不提及的。圈里常常戲稱規(guī)劃為“鬼話”，就是因為很多規(guī)劃純粹是為了規(guī)劃而規(guī)劃，這樣電子政務就無法持續(xù)發(fā)展?！拔覀冇袑崒嵲谠诘拈L遠的目標，又有非常切實可行的技術(shù)系統(tǒng)的規(guī)劃，還有非常明確的應用推進的目標?！眲⒒蒈姴⒎亲源底岳?，2002年和2006年，青島市委辦公廳、市政府辦公廳先后印發(fā)青島市電子政務發(fā)展“十五”、“十一五”兩個規(guī)劃綱要，每個年度都有具體的推進計劃。而在工程實施和應用推進過程中，也制定了一系列規(guī)范性管理文件，從1996年開始，凡是涉及到全局的，都由青島市委市政府發(fā)文件來推動，每年都要下發(fā)兩三個文件，10年下來已經(jīng)發(fā)放的文件三四十個，這在其他城市是極少見的。
現(xiàn)在青島市有的電子政務技術(shù)系統(tǒng)稱為“861-10體系”，其中的10指的是鎖定的10個應用領(lǐng)域，其出發(fā)點不是從教育、衛(wèi)生、勞動保障這種角度，而是根據(jù)電子政務所服務的對象的職能劃分，使這些應用滲透在電子政務里面。其實電子政務最大的問題就是各自為政、分散建設(shè)、零敲碎打，而青島市從規(guī)劃、設(shè)計到應用，一步一步地持續(xù)推進。
“窮日子窮過”
如今的青島市因為在電子政務規(guī)劃、建設(shè)和應用方面的出色表現(xiàn)，被國家確定為電子政務試點示范城市。雖然青島的電子政務已取得了一定成績，但投入與很多城市相比絕對是小巫見大巫。2001年以來，青島市用于市委、市政府電子政務核心系統(tǒng)的投資為3512萬元，由于采用集約化模式集中為部門提供服務，已節(jié)省一次性投資1.69億元，每年還可節(jié)省管理維護費約1700萬元。曾有一位專家，是一個經(jīng)濟有實力的城市的信息化主管部門領(lǐng)導，在他專門到青島考察當?shù)氐哪Ｊ綍r，非常感慨地說了一句：“看來錢多了不一定是好事。”
劉惠軍戲稱，如今青島這條正確的路，一方面是市委市政府的領(lǐng)導高瞻遠矚，另一方面則是被沒錢逼的，因為拿不出那么多錢來搞電子政務，所以老想著在集中方面有所作為。有時候錢多了反而會帶來很多問題，各部門要錢就給，就形成了業(yè)務割據(jù)的風險。有座城市的網(wǎng)上審批最初是各部門獨立建設(shè)的，建好之后為了部門間的溝通，只能再建一個統(tǒng)一的互聯(lián)互通平臺，而該互聯(lián)互通平臺投資了兩億元人民幣，以一個部門的系統(tǒng)花費300萬元人民幣計算，該城市的50個部門就是1.5億元人民幣，最終這套審批系統(tǒng)的總體投資就是3.5億元人民幣?！拔覀兊木W(wǎng)上審批流程總共花了不到1000萬元，別人都不理解?！眲⒒蒈姼嬖V《CIOINSIGHT》記者。
1000萬和3.5億簡直是天壤之別。集中建設(shè)，不但建設(shè)成本低，后期管理和運維費用也會相應地降下來。而在另一方面，青島市不盲目追逐先進的技術(shù)。如今青島市電子政務的規(guī)模很大，如審批系統(tǒng)需要支撐全市300多項審批及五六十個部門，卻沒有使用小型機。但劉惠軍認為，不用小型機并不等于解決不了問題，PC服務器更靈活，有時甚至可靠性更高，而且管理維護的費用也更低。七八年前，劉看到某地為了解決公文傳輸這樣一個非?；A(chǔ)的辦公，竟然用了IBM的AS400，當時他的腦子里立刻涌出一個詞“大炮打蚊子”。其實最初在上世紀90年代時，青島也用過小型機，但后來發(fā)現(xiàn)確實是沒有必要，所以從2000年以后，劉就堅持不用小型機。
雖然如今看上去青島市的電子政務建設(shè)已避免了資金黑洞、信息孤島、業(yè)務割據(jù)這三大風險，但劉惠軍心里卻并不踏實，他很清楚部門各自為政、分散建設(shè)的動力非常巨大。青島市的統(tǒng)一只是在一些重要的應用領(lǐng)域，如基礎(chǔ)辦公、網(wǎng)上審批，這樣就仍然存在隱患。有時國家下達的任務比如說金土工程，一下就要把幾千萬元投到這方面的應用，這些某部門自己爭取到的資金，電子政務辦公室就沒辦法也沒有權(quán)力阻擋?，F(xiàn)在他們正探討從操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫這層即搭建一個大的公用平臺，各個部門在沒有特別需要的情況下都必須在這個平臺上開發(fā)其應用系統(tǒng)，這樣就可以從更底層實行集中統(tǒng)一。但各個部門的應用和需求不一樣，如何實現(xiàn)既集中統(tǒng)一，還要滿足各個部門個性化應用的需要?比如青島市的網(wǎng)上審批，一共有349項內(nèi)容，涉及到65個主題，每一個審批事項的流程、辦理人員都是不一樣的。至今已有21年電子政務經(jīng)驗的劉惠軍認為，不管多么復雜的審批，無外乎表單加流程;不管怎么個性，底層的東西都是網(wǎng)絡(luò)、服務器、操作系統(tǒng)，都是數(shù)據(jù)庫和中間件?！鞍驯韱喂ぞ吆土鞒坦ぞ咦龊?，把基礎(chǔ)設(shè)施給你，你就可以在上面具體做個性化的應用。所以只要把80%的平臺都做好，剩下的20%的個性化應用可以在這上面做了。”
有人來青島市參觀時，劉惠軍從不會給他們展示機房或是設(shè)備，因為他覺得關(guān)鍵是老百姓體會到應用先不先進、方不方便?！拔覀冎行倪@么些年鍛煉了這支隊伍，方方面面都有比較明白的人，所以就不會盲目地追求一些東西”。
