“作為一名深圳市民,我在此建議深圳市主持公共財政預(yù)算的負(fù)責(zé)人,能就2009年的深圳市公共財政預(yù)算舉行一次或多次公民座談會。”
深圳“海歸”老板吳君亮,休斯敦大學(xué)政治學(xué)系曾經(jīng)的博士生,特意趕在深圳“兩會”前夕在其自辦的“中國預(yù)算網(wǎng)”上發(fā)表公開信,建議深圳繼續(xù)推動公共預(yù)算公開進(jìn)程。去年5月,他成功申請獲得深圳公共預(yù)算方案,而深圳因此被譽(yù)為新中國歷史上的第一個向普通公民公開政府預(yù)算的城市。
前不久通過的《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》要求,珠三角地區(qū)探索財政管理體制改革。最近召開的省委十屆四次全會和省“兩會”均強(qiáng)調(diào),要在今年內(nèi)實(shí)現(xiàn)公務(wù)購車和用車經(jīng)費(fèi)、會議經(jīng)費(fèi)等“五個零增長”。
預(yù)算公開是實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督、降低行政成本的關(guān)鍵一步。在今年財政收入增長困難的情況下,廣東要怎樣撬動預(yù)算公開這個杠桿加大對各地各部門預(yù)算方案制訂、執(zhí)行監(jiān)督,進(jìn)而按照科學(xué)發(fā)展觀的要求謀劃財政體制改革已成為一個令人關(guān)注的命題。從吳君亮的故事當(dāng)中,人們或許可以得到一些有益的啟示……
預(yù)算公開:上下呼應(yīng)的強(qiáng)聲
2月13日,在一年一度的省“兩會”上,省政府鄭重承諾,今年公務(wù)購車和用車經(jīng)費(fèi)、會議經(jīng)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)用、黨政機(jī)關(guān)出國(境)費(fèi)用、辦公經(jīng)費(fèi)預(yù)算要實(shí)行“五個零增長”。這是繼省委十屆四次全會提出“五個零增長”的目標(biāo)后,廣東再次強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。
這一天,吳君亮在離省會廣州僅一個半小時車程的深圳,端坐在中國鳳凰大廈的辦公室里處理公司報告。
從本科到碩士再到博士一直研讀政治學(xué)的吳君亮在第二天得知消息的那一刻敏感地意識到,進(jìn)一步推動公共預(yù)算公開的機(jī)會來了。
4天后,離深圳“兩會”的召開尚有一周的時候,吳把精心撰寫的建議信掛到了“中國預(yù)算網(wǎng)”上。這個網(wǎng)站目前每天上網(wǎng)瀏覽人數(shù)量業(yè)已逾千,而希望以志愿者身份加入?yún)蔷列辛械囊堰_(dá)千人,其中相當(dāng)部分都是專業(yè)人士。
“歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折,總是需要借助在某些特殊時機(jī)發(fā)生的較為重大的事件來推動。”吳君亮如此解釋選擇這樣的時機(jī)發(fā)出建議信。
省委、省政府提出“五個零增長”的要求,來自于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)壓力。官方數(shù)據(jù)顯示,早在去年9月份,我省財政收入就已出現(xiàn)了負(fù)增長,今年1月份來源于我省的財政總收入下降了27.9%,地方財政一般預(yù)算收入同比回落44.5個百分點(diǎn)。而與此同時,地方一般預(yù)算支出增長25.6%。
去年,溫家寶總理在全國“兩會”記者會上高聲承諾,要下決心推進(jìn)財政體制改革,讓人民的錢更好地為人民謀利益。而不久前通過的《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》要求,廣東“科學(xué)發(fā)展,先行先試”,珠三角地區(qū)要探索建立財政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督審查既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的財政管理體制。
2009年,是我國進(jìn)入新世紀(jì)以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展“最困難的一年”,同時也是廣東實(shí)施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等科學(xué)發(fā)展規(guī)劃的重要開局之年。在這個特殊的節(jié)點(diǎn)上,預(yù)算公開的民間聲音正與高層的政治號召遙相呼應(yīng),上下合流為一股政治強(qiáng)聲。
預(yù)算公開難:就像是在打石頭
在2008年的最后一天,深圳市勞動和社會保障局在官方網(wǎng)站上主動公開了該局部門預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金支出及執(zhí)行情況,吳君亮在得知消息后的第一時間內(nèi)將有關(guān)信息掛上了自己創(chuàng)辦的“中國預(yù)算網(wǎng)”。
這正是吳君亮所希望見到的公開實(shí)例。然而,盡管根據(jù)我國政府信息公開條例的規(guī)定,財政預(yù)算、決算報告屬于要重點(diǎn)公開的政府信息,但是,這種主動公開的案例并不多見。
從去年5月1日開始,吳君亮和他的志愿者們陸續(xù)獲得了衛(wèi)生部、教育部、民政部等部分中央部委,以及深圳、焦作等地方公共預(yù)算報告。這在他們提交公開申請的部門當(dāng)中,僅占一小部分。
“有時候別人問我在干什么,我就說天天都像在打石頭。”吳君亮風(fēng)趣地說。
吳君亮認(rèn)為,某種程度上,這或許也是由預(yù)算的水平?jīng)Q定的。在很多地方,市一級往上走,公共預(yù)算報告的水平往往較高,各種檔案文件保存得也比較完整,因而更能接受公開。但往區(qū)或者再下一級走,報告往往做得比較粗糙,甚至是已經(jīng)散失,所以不好意思拿出手。
公共預(yù)算報告的公開有時也會給相關(guān)部門帶來一定的壓力。比如說,盡管深圳財政局滿足了他們的要求,公開預(yù)算報告,當(dāng)他們向該市某區(qū)提出公開申請被拒絕時,他們曾以此為據(jù)要求該市在轄區(qū)公開,而這被當(dāng)?shù)卣J(rèn)為是在“要挾”。
盡管感覺是“像在打石頭”,已到知天命之年的吳君亮淡然之中也很堅(jiān)定,“無論如何,都要發(fā)出自己的聲音。每一個人都不要小看自己的聲音,也不要指望靠別人來發(fā)出聲音。如果你一個人發(fā)出聲音,沒有人重視。但是,如果有一百人、一千人、一萬人發(fā)出聲音呢?”
一本糊涂賬:1/2項(xiàng)目支出可節(jié)省投民生
“有時看上去,我們的公共預(yù)算報告簡直是世界上最難看懂的一本糊涂賬。即使是做得比較好的深圳,也有許多要完善的地方。”吳君亮把到手的許多預(yù)算報告戲稱為“令人奇怪的20世紀(jì)文本”。
在深圳市的預(yù)算報告中,吳君亮發(fā)現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的部門都沒有陳述其基本職責(zé)。“令人驚訝,盡管我們不懷疑這些部門事實(shí)上是有基本職責(zé)的,而核準(zhǔn)預(yù)算的財政部門和人大大概也知道這些部門的基本職責(zé)。”
吳君亮表示,對基本職責(zé)的陳述是一次莊嚴(yán)的述職和承諾,也是核準(zhǔn)預(yù)算和審計績效的依據(jù)。“這就好比人們購買商品和服務(wù),哪有不看東西和內(nèi)容就付錢的呢?比如,香港旅游局在預(yù)算報告中就明確地說,該局一年需接10多萬個電話,倘若每個雇員一天平均接40個電話,需要多少人來從事這份工作,需要花多少錢,如此等等。”
另外,吳君亮們還發(fā)現(xiàn),在很多地方部門的項(xiàng)目支出當(dāng)中,約有1/2與部門的本職工作相重疊。“有個政策研究室,在項(xiàng)目支出中列出了100萬元的‘重大文件起草’經(jīng)費(fèi),政研室的工作不就是負(fù)責(zé)調(diào)研、起草重大文件嗎?”吳君亮建議,在2009年的深圳市市級部門預(yù)算中,可以先削減這部分項(xiàng)目支出預(yù)算。經(jīng)過初步估算,在2008年的基礎(chǔ)上可節(jié)省大約36億元。
預(yù)算改革:加強(qiáng)人大監(jiān)督
中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)馬駿表示,沒有預(yù)算的政府是看不見的政府,有了預(yù)算不公開,仍然是看不見的政府,而看不見的政府不可能是負(fù)責(zé)任的政府。吳先生等人只不過是依法提出了一個公民的基本要求,政府應(yīng)該滿足。
《政府信息公開條例》起草人之一、北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅教授表示,中國現(xiàn)在做的預(yù)算,本身就是一本糊涂賬,這里還有一個預(yù)算制度改革的問題。
1982年《憲法》規(guī)定全國人大有權(quán)審查、批準(zhǔn)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告,1994年《預(yù)算法》又進(jìn)一步明確了人大的預(yù)算分配和監(jiān)督職能。但是,由于沒有在政府預(yù)算體制方面進(jìn)行改革,人大的預(yù)算監(jiān)督職能很難有效發(fā)揮。目前我國的預(yù)算過程既在政府內(nèi)部缺乏行政控制,又缺乏落實(shí)公共責(zé)任的外部政治控制。
吳君亮表示,作為權(quán)力機(jī)關(guān),人大可以在對政策表決時實(shí)行記名制并向社會公開,而不是簡單地按一下表決器。“只有這樣,選民才能知道他所選的人大代表有沒有忠實(shí)地履行自己的政治承諾。”
仿照上市公司的治理結(jié)構(gòu),把審計委員會直屬于董事會,他和另一名志愿者、也是一家公司總經(jīng)理的徐存新還建議,把負(fù)責(zé)監(jiān)督的審計部門應(yīng)該考慮放在人大,增強(qiáng)人大監(jiān)督的專業(yè)力量。吳君亮認(rèn)為這種監(jiān)督體制顯然更為有效,如在香港共有185人的審計署屬立法院管,79%的工作量在“衡工量值”上,只有21%的工作量來查賬,而我們則全部花在查賬上。”
吳君亮的想法也得到市人大代表肖幼美的肯定。她表示,今年將提出議案,建立由官員、專家、民間代表等專業(yè)人員組合的“專家?guī)?rdquo;來對財政預(yù)算進(jìn)行審查。
馬駿表示,將審計納入人大,建立立法型審計涉及到修憲,問題較為復(fù)雜。目前,可以通過賦予或者落實(shí)預(yù)算修正權(quán),增加人大財經(jīng)委或者相關(guān)委員會的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)的編制等。
