一、政府信息公開：從概念到實踐

　　信息公開制度產生和發(fā)展的邏輯基礎在于公民享有知情權。作為《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利》等國際公約的締約國之一，中國一直高度關注公民的知情權?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、經濟文化事務、社會事務，一切國家機關及國家機關工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務，而廣大公民還擁有批評、建議、申訴、控告、檢舉等權利，同時，公民還享有言論出版、集會、結社、游行、示威的自由。這充分說明，公民知情權是具備憲法性基礎的。

　　理論上，政府信息公開是指國家行政機關向公眾公開其在管理過程中所掌握的各種信息的行為，政務公開是指行政機關以及法律法規(guī)授權或行政機關委托行使行政權力的機構，將其掌握的信息和履行職責的情況向社會公開。政府信息公開是政務公開的重要組成部分，是深入推行政務公開的前提和基礎。

　　實踐中，中國的政府信息公開源起于政務公開。從村務公開開始起步，隨后擴大到鎮(zhèn)務公開、警務公開、檢務公開等領域。2004年，國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》明確要求：把行政決策、行政管理和政府信息的公開作為推進依法行政的重要內容。2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）是中國行政立法史上的重大制度創(chuàng)新，特別是《條例》明確規(guī)定：行政機關公開政府信息是其履行政府職責的基本義務，獲取政府信息是公民的基本權利。從內容看，《條例》規(guī)定了政府信息公開的原則、主體、程序以及司法救濟渠道等，確立了主動公開和依申請公開、政府信息目錄、公開指南、公開閱覽查詢、收費管制、行政復議和訴訟、第三方監(jiān)督等制度。更為重要的是，《條例》規(guī)定了三類政府信息公開的主體：一是行政機關，行政機關是政府信息的主要擁有者，也是政府信息公開義務的主要承擔者；二是法律、行政法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織；三是與群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位。雖然后兩者在組織屬性上屬于企事業(yè)單位，但是由于其在履行管理公共事務和提供公共服務的職能過程中，獲取了大量與公民的生產、生活密切相關的信息，而被納入政府信息公開的軌道。從這個角度看，政府信息公開區(qū)分了政府承諾、政府責任以及行政權力的邊界，并且因為政府信息公開的程序性規(guī)范，行政機構還承擔著證明公民不能獲取特定信息的責任。因此，《條例》從本質上確立了政府信息公開、傳播、擴散的法律基礎，從而也為政策議程與公共議程之間的關聯(lián)建立了參與的渠道。

　　二、作為公共領域的互聯(lián)網及其信息傳播

　　按照哈貝馬斯的理論，公共領域是一個與政治合法性有關的概念。在這里，各不相同的、復雜的社會群體注定要發(fā)生相互聯(lián)系。整個社會對問題產生質疑，交換意見，或形成共識。因為強調公共討論的自由參與以及對國家權力的監(jiān)督，公共領域的價值和意義在于以公眾輿論為基礎的政治合法性。

　　作為一個新興的公共領域，互聯(lián)網已經引起社會廣泛關注。與傳統(tǒng)公共領域不同的是，它所展示出來的特性除了開放性以及平等參與之外，又增添了一系列新的內容：

　　第一，虛擬性和自發(fā)性。現(xiàn)實社會中的公共領域往往基于地緣、血緣或者特定的人際關系而形成，互聯(lián)網卻開辟了不受上述約束的公共領域。人們只要連接到互聯(lián)網上，就可以根據自己的興趣和個人的偏好自發(fā)形成一個公共領域，比如技術、游戲、醫(yī)療保健、電影、旅游等都可以形成特定的“圈子”。這些虛擬和自發(fā)的“圈子”注重分享個人的經驗、經歷以及一些與眾不同的心理體驗，易聚易散，一般不涉及到敏感話題和公共政策。但是，隨著交往時間的延長以及真實身份的確認，在這些“圈子”中所進行的信息傳播就會逐步覆蓋和映射現(xiàn)實社會生活中的公共政策領域，成為自主性的公共領域。

　　第二，廣泛性和多元參與。作為公共領域的互聯(lián)網在本質上是無界的，它既可以超越現(xiàn)實社會管理的邊界，而且可以瞬間實現(xiàn)全球傳播。無論在任何時間，一個信息和服務的提供者可以向在世界上任何角落的網民提供任何國家和地區(qū)的信息和服務。信息提供者已不再居于絕對時間與空間的某一點上，不再擁有物質世界某一固定的制高點。每個人既是信息提供者，又是信息接受者，中心話語權對信息的壟斷和控制被徹底打破。

　　第三，交互性和可動員性。互聯(lián)網上的信息傳播已經由“點對面”的單向傳播走向多方向、全方位的互動，并且可以根據對現(xiàn)實事件的迅速響應形成輿論熱點，不斷交互匯聚到各種網絡社區(qū)和在線論壇上。比如，美國視頻互動網絡改變了傳統(tǒng)的政治動員方式。在2008年美國總統(tǒng)競選中，“YouTube”網絡為新當選的美國總統(tǒng)奧巴馬動員了數千萬名志愿者，提供了1450萬小時的免費視頻。

　　第四，可擴展性和可延伸性。技術演化的軌跡表明，基于Web2.0的互聯(lián)網技術正在向傳統(tǒng)的電信網和廣播電視網迅速擴展、延伸，并相互交融，正在向智能化、移動化、寬帶化等方向加速發(fā)展，一個無所不在的網絡環(huán)境正在形成。

　　互聯(lián)網已經成為一個最廣泛、最常見的參政議政場所，成為公眾生活的重要組成部分。中國互聯(lián)網中心的統(tǒng)計報告顯示，中國擁有博客/個人空間的網民比例從2005年6月30日的10.5%躍升到2008年6月30日的42.3%，用戶規(guī)模從1081萬人發(fā)展達到1.07億人。很顯然，互聯(lián)網作為一個公共領域，其參與性、多元化、交互性不斷增強，不僅超越了社會哲學意義上的公共領域，而且成為承載現(xiàn)實社會已經存在的各種公共領域的平臺。

　　三、公眾參與、公共議程和公共政策制定

　　互聯(lián)網的應用和普及開辟了公眾參與的便捷渠道，成為解決公共政策制定過程中“專家理性和大眾參與雙重缺位”的工具。長期以來，政法學術界部分學者認為，行政權在很長一段時期內呈高度集中的強勢，滲透到社會與個體生活的各個角落，而與此相應的規(guī)則制定或者更準確地說政策制定不僅帶有很強的行政導向，甚至成為行政權運用中的“應有之義”。［1］但是，互聯(lián)網使得這種權力高度集中的公共政策模式日漸式微，社會各方面可以在小范圍的個人信息交流之外，通過互聯(lián)網提供的網絡雜志、博客、論壇以及新聞跟貼等方式參與到公共政策制定之中，表達自己的意見。

　　按照王紹光的分類，公共政策議程一般可以簡化三類：傳媒議程、公共議程和政策議程。“傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公共議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題……這三種議程的設置可能是相互關聯(lián)的。” ［2］進而，王紹光認為，結合中國的實際，根據民眾參與程度的高低，政策議程可以區(qū)分出六種議程設置的模式，即關門模式、動員模式、內參模式、接力模式、上書模式、外壓模式。關門模式和動員模式對應的是決策者，內參模式和接力模式對應的是智囊團，上書模式和外壓模式對應的是社會大眾。這種模式劃分并沒有闡明傳媒議程、公共議程和政策議程之間的關聯(lián)性，以及他們之間的相互轉化機制。盡管從傳媒議程設置的過程來看，傳媒不可能成功地實現(xiàn)左右大眾“如何想問題”的意圖，但是卻可以輕易地對“大眾關心什么問題”進行指手畫腳，從而制造出一定時期的“注意力”和“焦點”。因為“注意力”是一種極為短缺的資源，倘若“注意力”與一定時期社會大眾最為緊迫的關切和自身利益相關（當然必須從中排除社會大眾的從眾心理以及可能存在的被誤導因素），那么，傳媒議程就具有可以轉化為公共議程的潛力，甚至可以轉變成為政策議程。

　　然而，沿著麥克盧漢·波茲曼（McLuhan Postman）的分析范式，隨著傳媒范圍的擴大和技術進步，大眾傳媒所表達的一切公眾話語日漸以娛樂的形式出現(xiàn)，而甘愿成為“印刷機”的奴隸，成為娛樂的附庸。即使大眾參與程度很高，如果傳媒議程呈現(xiàn)出“娛樂化”色彩，那么，在這種情況下，傳媒議程所表達的內容就會淪落為大眾茶余飯后的談資，不可能真正成為公共議程，更不可能成為政策議程。

　　互聯(lián)網的普及和應用卻使得傳媒議程發(fā)生了前所未有的變化?；ヂ?lián)網具備傳媒性質，“每個人都能夠與大眾、信息、服務和技術等外在的因素以種種不同的方式構成網絡，以追求和加強他們自身的利益，”“網絡化的個人能夠跨越、破壞和脫離既存的各種組織的邊界。”［3］威廉·H·達頓（William H. Dutton）將互聯(lián)網的傳播和參與所構成的“親社會網絡”（pro-social networks）稱為“第五權力階層”（The Fifth Estate），以便與傳統(tǒng)傳媒相區(qū)分。他認為，這些“親社會的網絡”既包括個人也包括組織，其分類如表1。

　　表1　網絡化組織和個人的不同類別（資料來源：William H. Dutton. The Fifth Estate：Through the Network (of Networks). http://people.oii.ox.ac.uk/dutton/wp-content/uploads/2007/10/5th-estate-lecture-text.pdf.）

　　顯然，互聯(lián)網已經成為傳媒議程、公共議程和政策議程之間相互轉化的一種有效機制。在互聯(lián)網上，一旦一項傳媒議程被反復“點擊”排在優(yōu)先位置，就會上升為公共議程，進而就會引起政策議程的關注。相反，如果這一轉化的機制不暢，就會演化為互聯(lián)網上的自發(fā)炒作和無序跟貼，也可能會出現(xiàn)一些意想不到的嚴重后果。比如2005年4月在上海、北京等地所發(fā)生的“涉日游行事件”等。借用艾伯特·O·赫希曼（Albort O. Hirschman）的說法，在傳媒議程、公共議程和政策議程之間實際上存在著一種“呼吁-退出”的激勵和反應，盡管一些特定的政策議程可能會遭遇漠不關心、麻木不仁的社會情境，表現(xiàn)為一種沉默和“退出”的困窘，但是，公共政策程序的設定離不開“公眾的敏銳嗅覺、主動參與和大聲呼吁”，因為這樣可能更好地發(fā)揮公眾的認同和提示作用。因為“呼吁有助于一個充滿活力和積極向上的政治程序的形成，而退出卻對此具有破壞性作用。”［4］

　　四、走向以公共政策議程為基礎的政府信息公開和政府網站

　　《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）是政府職能轉變過程中的一個重要里程碑，其特殊的意義就在于政府信息公開必將對公共政策議程產生深遠的影響。

　　《條例》第9條規(guī)定了行政機關應當主動公開的政府信息。這是對政府信息公開的原則性規(guī)定，其關鍵是公民、法人或者其他組織的切身利益、公眾的知曉權或參與機會以及行政機關與行政相對人發(fā)生互動往來時的程序性規(guī)定?！稐l例》第10條——第12條又根據行政機關的層級對應當主動公開的政府信息進行了列舉。這些條款實質上采取了簡單枚舉法對政府信息公開進行了歸類，不僅補充了政府信息公開的原則性規(guī)定，而且對原則性規(guī)定進行了具體化，進行了強制。如果說原則性規(guī)定給定了政府信息公開的公共政策議程指向，簡單枚舉法則指明了公共政策議程的強制性內涵。

　　同時，《條例》規(guī)定了政府信息公開的方式和程序，特別是“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。”（第15條），這又使得政府信息公開與傳媒議程關聯(lián)在一起。換句話說，現(xiàn)存的傳媒渠道都是政府信息公開渠道，都是政府信息公開的載體。其理論基礎就在于從信息渠道上為政府信息公開所需花費的成本與可能獲得的收益進行了理性權衡。

　　肯尼斯·阿羅（Kenneth Arrow）在《組織的極限》中曾經指出，信息渠道的有無是從外部規(guī)定給經濟和社會體系的。［5］“信息渠道可以創(chuàng)建，也可以放棄，并且它們的容量和通過它們被傳送的信號的種類取決于選擇，這種選擇是基于對利益和成本所進行的比較而做出的。”由于組織或個人的信息處理能力是有限的，他們都可以被作為信息處理器來定義。但是，信息利用服從于收益遞增規(guī)律（increasing return），即信息利用存在著不斷增加的回報，信息被利用得越充分，其產生的收益就越大。因此，在考慮組織或個人的信息處理能力以及實現(xiàn)信息利用遞增收益時，就必須充分考慮信息成本。

　　信息成本有三類特性，首先和最重要的是“個人本身就是一種投入”，“個人非常有限的獲取和利用信息的能力是信息處理中的一個固定因素”，“不管是現(xiàn)在還是最后，信息必須通過個人的感官進入大腦……信息必須在恢復出來后才在決策中有用。”那么，對于政府信息公開而言，無論是采取那種信息渠道，都必須避免“為了公開而公開”，而是有針對性地關注公共議程，讓公眾有限的感知能力和信息處理能力真正為公共政策議程服務。

　　信息成本的第二種特性是“典型地代表了一種不可逆的投資”。也就是說，除了對通信基礎設施等物理投資之外，還需要對信息的編碼化進行投資，人們只有學會了這些編碼，才可能接收和處理信息，而且可以區(qū)分各種不同的信息。“即使兩種可能的信息渠道在預期的價值上差別相對很小，即使接下來的信息顯示初始的選擇是錯誤的，也不值得在以后逆轉已經作出的決定。”盡管信息渠道之間可能存在著替代性，比如可以使用政府公報、政府網站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等七種方式進行政府信息公開，但是每種形式所發(fā)生的投資都是不可逆的，這就需要在信息公開隨機變化的過程中，根據各種渠道之間可能存在的替代關系和成本-收益分析，鎖定一個相對比較穩(wěn)定的渠道。很顯然，從信息公開的及時性、完整性、充分性以及信息與其載體的不可分割性、可查詢性、可累積性等方面來衡量，政府網站處在舉重輕重的位置。

　　信息成本的第三種特性是“信息成本在不同方向上完全不一致。”阿羅認為，“在任何給定的時刻，組織或個人是各種能力和被積累起來的信息的集合體”。也就是說，在信息收集之外，個人和組織的活動會影響信息的相對成本。人們在邊干邊學（learning by doing）的過程中，總是觀察和關注那些可能會對自身行為和活動產生影響的信息。如果既存的信息或者即將公開的信息有助于人們可能采取的行為，那么，人們就會放大這些信息傳播；相反，如果既存的信息或者即將公開的信息妨礙人們可能采取的行為，人們就會抵制這些信息傳播，甚至表現(xiàn)出沉默的狀態(tài)。

　　分析《條例》正式實施以來的實踐，那些廣為公共議程所關注的政府信息已經成為社會的“注意力”或焦點。以《關于深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的意見（征求意見稿）》為例，在2008年10月14日—11月14日征求意見期間，國家發(fā)改委通過其政府網站所公開收集的意見和建議達到27892條，而同期互聯(lián)網上有關“醫(yī)療衛(wèi)生體制改革”的網頁達到50.5萬頁，即被提交為公共政策議程的公共議程的比例僅為6%。再以2009年公務員考試為例，互聯(lián)網關于2009年公務員考試的網頁就達到370余萬頁，而真正報名參加考試的人數僅為77.5萬人。又如當前的成品油加稅費改革方案，網頁已達60.7萬頁。由此可見，政府網站已經成為公共議程轉化為政策議程的窗口，以政府網站為載體的公共議程也可以有序地引導公共參與和公共議程的設置，從而保證公共政策的質量和效果。

　　五、基本結論和政策建議

　　信息時代的來臨，特別是互聯(lián)網的應用和普及，政府的公共政策議程以及政府治理本身面臨著快速變化的環(huán)境。公共政策議程因為政府網站而日益受到了公共議程的影響，政府治理也因為網絡的力量而受到了“權力多中心化”和“自主治理”的滲透。根據本文的討論，我們可以歸納以下的基本結論和政策建議。

　　首先，加大政府信息公開力度。政府信息公開在形成公共參與、公共議程和公共政策議程中具有突出的地位，政府信息公開應當成為引導公共參與、公共議程和公共政策的風向標。各級政府部門應在實踐中不斷完善政府信息公開目錄制度，一方面可以根據自身的職責編制政府信息公開目錄，另一方面可以根據一定時期的公共議程編制政府信息公開目錄，有針對性地消除因為政府信息不透明所產生的信息不對稱狀態(tài)。

　　其次，廣開言路，設立“政策窗口”。各級政府網站都應該設立獨立的政策窗口，及時收集和接納社會各界可能提出的諫言，并根據自身職責的相關度定期對這些的意見和建議進行排序，然后再公開征集社會評論，形成公共政策制定的議程和時間表。對所接收的那些與自身職責無關的意見和建議，則轉移至相關的政府職能機構；對那些涉及到信訪和依法維權的事項，則移交給信訪機關和司法機關。

　　再次，完善公共政策議程的制定程序。公共政策議程是一個集思廣益、兼聽則明的過程。從公共政策議程提出一開始就具有統(tǒng)一認識、達成共識的意圖，倘若拘泥于單一的部門利益或者甘愿為一些特殊的利益集團所捕獲，那么就會使得“部門本位”和“長官意識”處于支配地位，從而陷入偏聽偏信的境地，公共政策制定過程就會為各種潛規(guī)則和“暗規(guī)則”所左右；也會導致政出多門、政令不止，甚至各種公共政策相互沖突、相互抵觸，從而導致公共政策效用不斷衰減，產生逆向激勵的效果。

　　最后，倡導良好的社會責任觀念。作為一個重要的公共領域，互聯(lián)網并不是孤立存在的，其和現(xiàn)實社會的聯(lián)系越來越緊密，所反映的現(xiàn)實社會問題也越來越尖銳。自然，每一條網線背后、每個屏幕背后以及每一次點擊都要面對上億的網民，各種可能產生的言論和表達既不可能千篇一律，也不可能整齊劃一，相反卻可能是魚龍混雜、離經叛道的，甚至是危言聳聽、扭曲事實、腐朽落后的。在一般意義上，信息利用服從于遞增收益規(guī)律，而政府信息又是公共產品，因此，在很大程度上，對于包含公共議程和政策議程的信息傳播，因為它們涉及“原則政治，而非利益政治”［6］問題，應該遵循嚴格的社會管制，而非經濟管制，應該從基于“成本-收益”的原則走向實現(xiàn)良好的社會職責原則。