4月25日，《中國政府績效評估報告》(下稱《報告》)首發(fā)儀式暨政府績效管理研討會在北京召開。正值中國經(jīng)濟為抵御國際金融危機的寒冷加緊“強身健體”的時刻，如何讓中國各級政府應(yīng)對金融危機的壓力和考驗，成為該《報告》格外引人關(guān)注的地方。
與會專家表示，中國正處于全方位的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，“惟GDP論”的“數(shù)字經(jīng)濟”、“胖子經(jīng)濟”可以再見了，提高自主科技能力為核心、講質(zhì)量講效益的“健康經(jīng)濟”是當下目標。這意味著，對各級政府績效的評估，將不再只照顧經(jīng)濟發(fā)展單一指標，而是以民生為重、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標為參照系。
其實，在今年全國兩會期間，人們關(guān)注中央政府出臺4萬億經(jīng)濟刺激計劃時，就有人評價，這可看作撬動中國社會實現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型的“杠桿”。在這一重大歷史轉(zhuǎn)型中，哪個地方思路對、辦法多、效果好，哪個地方政府能讓當?shù)乩习傩崭惺艿浇?jīng)濟轉(zhuǎn)型的實惠和利益，哪個地方就是“好政府”。
本次研討會上，專家學(xué)者對我國政府績效評估有怎樣的現(xiàn)狀、新的政府績效評估體系將如何落到實處等問題，作出了深入的探討。作為《報告》最大亮點，普通公眾如何參與政府考評的實踐和難題，也頗受與會者關(guān)注。
政府績效“終極標準”指向公民滿意度
一場改變政府執(zhí)政能力的“靜悄悄的革命”早就開始了。“我國的政府績效評估奔走呼號的時代已經(jīng)結(jié)束。”研討會上，北京大學(xué)政府績效評估中心主任、教授周致忍說，當下最關(guān)鍵的是如何把這套詳細設(shè)計的指導(dǎo)方案“落實到位”。
政府績效評估是一個需要長期進行的工作，它所關(guān)注的也是政府工作的長遠影響，而不僅僅是局限于眼前工作的成績。據(jù)《報告》介紹，在我國，政府績效評估的工作已經(jīng)有近20年的歷史。從上個世紀80年代初我國開始試行機關(guān)工作人員崗位責(zé)任制開始，中國政府績效評估工作就踏上了不斷完善創(chuàng)新的征途。
1982年，勞動人事部下發(fā)通知要求國家行政機關(guān)都要制定崗位責(zé)任制，將崗位責(zé)任制同考核制度、獎懲制度及工資改革結(jié)合起來。上世紀80年代后期到90年代初，各地在崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上普遍實行目標管理責(zé)任制。
1998年，我國開始建立財政投資評審制度體系，明確了評審對象，形成了比較成熟的評審方法和程序，建立了相對獨立的投資評審機構(gòu)隊伍；2001年，湖北省財政廳根據(jù)財政部安排，率先在恩施土家族自治州選擇5個行政事業(yè)單位進行了評價試點，開始了我國真正意義上的預(yù)算支出績效評價。
最早的政府績效評估，隨著各地新形勢的發(fā)展變化，問題也在不斷的突現(xiàn)出來。
比如，目標管理體系的目標是為了改進機關(guān)作風(fēng)、提高機關(guān)效率、保證黨和政府確定的目標任務(wù)能較好地完成，而并沒有更多地注重社會服務(wù)職能的建設(shè)；考核方式實行的是“上查下”或是部門之間的互查，造成考核過程的不透明和考核結(jié)果的不公開；考核主體多為上級領(lǐng)導(dǎo)或是黨政機關(guān)內(nèi)部工作人員，造成考核主體的單一性。
《報告》課題組指出，長期以來，效率原則是公共組織基本的價值取向，行政高效成為政府追求的最高目標。在這樣的社會氛圍里，我們原有的政府績效評估體系是能夠適應(yīng)需要的。但是隨著社會民主化的發(fā)展，人們越來越認識到“政府管理的本質(zhì)不是管制而是服務(wù)”，因此政府評估的導(dǎo)向要“以公民為中心，以公民的滿意度為政府績效這個“終極標準”。
同時由于我國各地方政府已經(jīng)施行多年政府績效評估，有了一定的理論和實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)；再加上在近幾年來頻發(fā)的社會突發(fā)性事件和群體性事件敲響了警鐘，建立一整套在全國范圍內(nèi)具有政策性指導(dǎo)意義的政府績效評估體系，益成為學(xué)界和政界迫切需要解決的問題。
經(jīng)過長達7年的調(diào)查和研究，《中國政府績效評估報告》可看作對我國政府績效評估現(xiàn)狀一個“初步的總結(jié)”。課題組組長桑助來對記者。
政府績效評估體系要有中國特色
有專家在討論會上提出，雖然政府績效評估在我國已有20多年的歷史，但是由于理念和立法尚未到位，體制和機制還存在諸多制約，政府績效評估值與中國仍是“一個未出襁褓的嬰兒”。嬰兒的成長總會遇到種種挫折和困難。
《報告》主編、課題組組長桑助來特別強調(diào)，中國目前的各種政府績效評估體系的運行存在五個方面的問題：
一是政府績效評估發(fā)展不平衡，許多地方政府考評依然采用傳統(tǒng)的方式，以公務(wù)員個人總結(jié)代替部門考核，以年度會議代替績效目標制定，以單項評比檢查代替綜合績效評估；
二是政府績效評估缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)和法規(guī)保障，我國政府績效評估時間十幾年來一直處于自發(fā)狀態(tài)，工作的啟動和開展主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人對這項工作的認識程度，容易造成地方政府績效評估工作的持續(xù)性不強，經(jīng)驗交流和推廣不夠，評估實踐的廣度、深度和力度受到影響；
三是政府績效評估體系不健全，會有片面追求GDP傾向；
四是政府績效評估方式開放度不高，評估的主體主要是上級機關(guān)，社會公眾參與少，造成重工作過程的評估，尚未深入到對工作最終效果的測評；評估方式多為“運動式”“評比式”，隨意性大，持續(xù)性規(guī)范性不強；政府績效評估的封閉性、神秘性、主觀性較強，透明度、公開化和客觀性還不夠，缺乏必要的社會監(jiān)督和制約；
五是績效評估理論基礎(chǔ)薄弱，理論對實踐的引導(dǎo)力度不夠，我國政府績效評估起步晚，一些研究主要限于對國外理論的介紹和評鑒，對中國政府績效評估的實踐總結(jié)還不夠，中國特色的政府績效評估理論體系尚未建成。
中編辦政策法規(guī)司副司長郭建平說，在具體的實踐過程中，雖然有的地方已經(jīng)實行了多年的政府績效評估，但依然需要“隨著時代的不斷進步而做出相應(yīng)的調(diào)整”。他認為，在實施政府績效評估整個過程中，需要時刻牢記的準則就是，“密切結(jié)合我國的實際”。
青島在我國屬于開展政府績效評估較早的城市。從1998年到現(xiàn)在，已經(jīng)開展了11年。青島市考核辦副主任、市委督察室考核處處長范奇志對記者說：“因為最早國內(nèi)沒有相關(guān)的理論指導(dǎo)，一開始都是借鑒外國的理論經(jīng)驗，但在執(zhí)行中還是遇到了不少問題。
據(jù)介紹，在剛開始的考評實踐中，由于對考評對象、考評指標和考評主體沒有進行充分的細化和歸納，造成了考評指標不明確，參評部門有抵觸情緒和考評結(jié)果不科學(xué)、不合實際的情況發(fā)生。在經(jīng)過不斷的探索和完善后，青島現(xiàn)在已經(jīng)形成了一整套完善的對政府職能進行考評的目標績效管理體系。
青島市的績效評估報告顯示，在青島現(xiàn)在已經(jīng)形成完善了一套立體評估模式，拓展了民主參與渠道，增加了群眾對黨政績效評估的話語權(quán)，實現(xiàn)了從封閉到開放、從“內(nèi)考內(nèi)”為主到“外評外”為主的轉(zhuǎn)變。
范奇志介紹，青島主要做法為：對于專業(yè)技術(shù)要求較高的工作，委托相關(guān)職能部門評估；對于單位重點工作目標的完成情況，實施答辯評估，邀請專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、機關(guān)干部代表擔任特邀考官，答辯過程通過媒體全程向社會公開；對公共服務(wù)部門，采取公開招標，引入第三方評估的模式；對于政治、文化、黨建等方面的定性指標，由市監(jiān)察局隨機抽取“兩代表一委員”實行民主測評。
對于取得的經(jīng)驗，青島市委副秘書長、市考核辦主任彭建國特別強調(diào)，其關(guān)鍵在于“績效評估不能照搬硬套西方的觀念模式，而要結(jié)合自身實際，實現(xiàn)‘本土化’發(fā)展。”
