4月25日，《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》(下稱(chēng)《報(bào)告》)首發(fā)儀式暨政府績(jī)效管理研討會(huì)在北京召開(kāi)。正值中國(guó)經(jīng)濟(jì)為抵御國(guó)際金融危機(jī)的寒冷加緊“強(qiáng)身健體”的時(shí)刻，如何讓中國(guó)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的壓力和考驗(yàn)，成為該《報(bào)告》格外引人關(guān)注的地方。
與會(huì)專(zhuān)家表示，中國(guó)正處于全方位的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，“惟GDP論”的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”、“胖子經(jīng)濟(jì)”可以再見(jiàn)了，提高自主科技能力為核心、講質(zhì)量講效益的“健康經(jīng)濟(jì)”是當(dāng)下目標(biāo)。這意味著，對(duì)各級(jí)政府績(jī)效的評(píng)估，將不再只照顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展單一指標(biāo)，而是以民生為重、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標(biāo)為參照系。
其實(shí)，在今年全國(guó)兩會(huì)期間，人們關(guān)注中央政府出臺(tái)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃時(shí)，就有人評(píng)價(jià)，這可看作撬動(dòng)中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型的“杠桿”。在這一重大歷史轉(zhuǎn)型中，哪個(gè)地方思路對(duì)、辦法多、效果好，哪個(gè)地方政府能讓當(dāng)?shù)乩习傩崭惺艿浇?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的實(shí)惠和利益，哪個(gè)地方就是“好政府”。
本次研討會(huì)上，專(zhuān)家學(xué)者對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估有怎樣的現(xiàn)狀、新的政府績(jī)效評(píng)估體系將如何落到實(shí)處等問(wèn)題，作出了深入的探討。作為《報(bào)告》最大亮點(diǎn)，普通公眾如何參與政府考評(píng)的實(shí)踐和難題，也頗受與會(huì)者關(guān)注。
政府績(jī)效“終極標(biāo)準(zhǔn)”指向公民滿(mǎn)意度
一場(chǎng)改變政府執(zhí)政能力的“靜悄悄的革命”早就開(kāi)始了。“我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估奔走呼號(hào)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。”研討會(huì)上，北京大學(xué)政府績(jī)效評(píng)估中心主任、教授周致忍說(shuō)，當(dāng)下最關(guān)鍵的是如何把這套詳細(xì)設(shè)計(jì)的指導(dǎo)方案“落實(shí)到位”。
政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)需要長(zhǎng)期進(jìn)行的工作，它所關(guān)注的也是政府工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，而不僅僅是局限于眼前工作的成績(jī)。據(jù)《報(bào)告》介紹，在我國(guó)，政府績(jī)效評(píng)估的工作已經(jīng)有近20年的歷史。從上個(gè)世紀(jì)80年代初我國(guó)開(kāi)始試行機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制開(kāi)始，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作就踏上了不斷完善創(chuàng)新的征途。
1982年，勞動(dòng)人事部下發(fā)通知要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)都要制定崗位責(zé)任制，將崗位責(zé)任制同考核制度、獎(jiǎng)懲制度及工資改革結(jié)合起來(lái)。上世紀(jì)80年代后期到90年代初，各地在崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上普遍實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。
1998年，我國(guó)開(kāi)始建立財(cái)政投資評(píng)審制度體系，明確了評(píng)審對(duì)象，形成了比較成熟的評(píng)審方法和程序，建立了相對(duì)獨(dú)立的投資評(píng)審機(jī)構(gòu)隊(duì)伍；2001年，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部安排，率先在恩施土家族自治州選擇5個(gè)行政事業(yè)單位進(jìn)行了評(píng)價(jià)試點(diǎn)，開(kāi)始了我國(guó)真正意義上的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。
最早的政府績(jī)效評(píng)估，隨著各地新形勢(shì)的發(fā)展變化，問(wèn)題也在不斷的突現(xiàn)出來(lái)。
比如，目標(biāo)管理體系的目標(biāo)是為了改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)、提高機(jī)關(guān)效率、保證黨和政府確定的目標(biāo)任務(wù)能較好地完成，而并沒(méi)有更多地注重社會(huì)服務(wù)職能的建設(shè)；考核方式實(shí)行的是“上查下”或是部門(mén)之間的互查，造成考核過(guò)程的不透明和考核結(jié)果的不公開(kāi)；考核主體多為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或是黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員，造成考核主體的單一性。
《報(bào)告》課題組指出，長(zhǎng)期以來(lái)，效率原則是公共組織基本的價(jià)值取向，行政高效成為政府追求的最高目標(biāo)。在這樣的社會(huì)氛圍里，我們?cè)械恼?jī)效評(píng)估體系是能夠適應(yīng)需要的。但是隨著社會(huì)民主化的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到“政府管理的本質(zhì)不是管制而是服務(wù)”，因此政府評(píng)估的導(dǎo)向要“以公民為中心，以公民的滿(mǎn)意度為政府績(jī)效這個(gè)“終極標(biāo)準(zhǔn)”。
同時(shí)由于我國(guó)各地方政府已經(jīng)施行多年政府績(jī)效評(píng)估，有了一定的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)；再加上在近幾年來(lái)頻發(fā)的社會(huì)突發(fā)性事件和群體性事件敲響了警鐘，建立一整套在全國(guó)范圍內(nèi)具有政策性指導(dǎo)意義的政府績(jī)效評(píng)估體系，益成為學(xué)界和政界迫切需要解決的問(wèn)題。
經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)7年的調(diào)查和研究，《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》可看作對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀一個(gè)“初步的總結(jié)”。課題組組長(zhǎng)桑助來(lái)對(duì)記者。
政府績(jī)效評(píng)估體系要有中國(guó)特色
有專(zhuān)家在討論會(huì)上提出，雖然政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)已有20多年的歷史，但是由于理念和立法尚未到位，體制和機(jī)制還存在諸多制約，政府績(jī)效評(píng)估值與中國(guó)仍是“一個(gè)未出襁褓的嬰兒”。嬰兒的成長(zhǎng)總會(huì)遇到種種挫折和困難。
《報(bào)告》主編、課題組組長(zhǎng)桑助來(lái)特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)目前的各種政府績(jī)效評(píng)估體系的運(yùn)行存在五個(gè)方面的問(wèn)題：
一是政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展不平衡，許多地方政府考評(píng)依然采用傳統(tǒng)的方式，以公務(wù)員個(gè)人總結(jié)代替部門(mén)考核，以年度會(huì)議代替績(jī)效目標(biāo)制定，以單項(xiàng)評(píng)比檢查代替綜合績(jī)效評(píng)估；
二是政府績(jī)效評(píng)估缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)和法規(guī)保障，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估時(shí)間十幾年來(lái)一直處于自發(fā)狀態(tài)，工作的啟動(dòng)和開(kāi)展主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)程度，容易造成地方政府績(jī)效評(píng)估工作的持續(xù)性不強(qiáng)，經(jīng)驗(yàn)交流和推廣不夠，評(píng)估實(shí)踐的廣度、深度和力度受到影響；
三是政府績(jī)效評(píng)估體系不健全，會(huì)有片面追求GDP傾向；
四是政府績(jī)效評(píng)估方式開(kāi)放度不高，評(píng)估的主體主要是上級(jí)機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾參與少，造成重工作過(guò)程的評(píng)估，尚未深入到對(duì)工作最終效果的測(cè)評(píng)；評(píng)估方式多為“運(yùn)動(dòng)式”“評(píng)比式”，隨意性大，持續(xù)性規(guī)范性不強(qiáng)；政府績(jī)效評(píng)估的封閉性、神秘性、主觀性較強(qiáng)，透明度、公開(kāi)化和客觀性還不夠，缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督和制約；
五是績(jī)效評(píng)估理論基礎(chǔ)薄弱，理論對(duì)實(shí)踐的引導(dǎo)力度不夠，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估起步晚，一些研究主要限于對(duì)國(guó)外理論的介紹和評(píng)鑒，對(duì)中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐總結(jié)還不夠，中國(guó)特色的政府績(jī)效評(píng)估理論體系尚未建成。
中編辦政策法規(guī)司副司長(zhǎng)郭建平說(shuō)，在具體的實(shí)踐過(guò)程中，雖然有的地方已經(jīng)實(shí)行了多年的政府績(jī)效評(píng)估，但依然需要“隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步而做出相應(yīng)的調(diào)整”。他認(rèn)為，在實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估整個(gè)過(guò)程中，需要時(shí)刻牢記的準(zhǔn)則就是，“密切結(jié)合我國(guó)的實(shí)際”。
青島在我國(guó)屬于開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估較早的城市。從1998年到現(xiàn)在，已經(jīng)開(kāi)展了11年。青島市考核辦副主任、市委督察室考核處處長(zhǎng)范奇志對(duì)記者說(shuō)：“因?yàn)樽钤鐕?guó)內(nèi)沒(méi)有相關(guān)的理論指導(dǎo)，一開(kāi)始都是借鑒外國(guó)的理論經(jīng)驗(yàn)，但在執(zhí)行中還是遇到了不少問(wèn)題。
據(jù)介紹，在剛開(kāi)始的考評(píng)實(shí)踐中，由于對(duì)考評(píng)對(duì)象、考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)主體沒(méi)有進(jìn)行充分的細(xì)化和歸納，造成了考評(píng)指標(biāo)不明確，參評(píng)部門(mén)有抵觸情緒和考評(píng)結(jié)果不科學(xué)、不合實(shí)際的情況發(fā)生。在經(jīng)過(guò)不斷的探索和完善后，青島現(xiàn)在已經(jīng)形成了一整套完善的對(duì)政府職能進(jìn)行考評(píng)的目標(biāo)績(jī)效管理體系。
青島市的績(jī)效評(píng)估報(bào)告顯示，在青島現(xiàn)在已經(jīng)形成完善了一套立體評(píng)估模式，拓展了民主參與渠道，增加了群眾對(duì)黨政績(jī)效評(píng)估的話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了從封閉到開(kāi)放、從“內(nèi)考內(nèi)”為主到“外評(píng)外”為主的轉(zhuǎn)變。
范奇志介紹，青島主要做法為：對(duì)于專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求較高的工作，委托相關(guān)職能部門(mén)評(píng)估；對(duì)于單位重點(diǎn)工作目標(biāo)的完成情況，實(shí)施答辯評(píng)估，邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、機(jī)關(guān)干部代表?yè)?dān)任特邀考官，答辯過(guò)程通過(guò)媒體全程向社會(huì)公開(kāi)；對(duì)公共服務(wù)部門(mén)，采取公開(kāi)招標(biāo)，引入第三方評(píng)估的模式；對(duì)于政治、文化、黨建等方面的定性指標(biāo)，由市監(jiān)察局隨機(jī)抽取“兩代表一委員”實(shí)行民主測(cè)評(píng)。
對(duì)于取得的經(jīng)驗(yàn)，青島市委副秘書(shū)長(zhǎng)、市考核辦主任彭建國(guó)特別強(qiáng)調(diào)，其關(guān)鍵在于“績(jī)效評(píng)估不能照搬硬套西方的觀念模式，而要結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)現(xiàn)‘本土化’發(fā)展。”
