2008年5月1日，經(jīng)過13個月的準(zhǔn)備后，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)開始實施。這部行政法規(guī)從制定、出臺到實施都備受關(guān)注，有媒體稱，《政府信息公開條例》的出臺，標(biāo)志著中國政府將快步邁向“信息公開時代”，眾多專家學(xué)者更是希望它能成為中國行政法治的一個加速器。
到5月1日，《條例》就將實施滿一周年。但是，這部被寄予厚望的《條例》在實施過程中卻遭遇了諸多問題。有專家戲稱，《條例》的實施尚未推開“玻璃門”。
那么，《條例》在實施過程中究竟遇到了哪些問題？參與《條例》起草工作的行政法學(xué)專家、中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授在接受《法制日報周末》專訪時表示，“從《條例》的實施情況來看，成就與問題并存，還有許多問題需要解決，《條例》還有一段很長的路要走”。
為何公眾對《條例》反映冷淡
法制日報周末：到今年“五一”，《條例》已經(jīng)實施一周年，作為參與此條例起草的行政法專家，你認(rèn)為《條例》實施的過程中還有哪些亟待解決的問題？
馬懷德：從政府信息公開的實施效果來看，出現(xiàn)了這樣一個現(xiàn)象，政府愿意公開的信息，絕大部分不是公眾希望得到的信息。公眾希望得到、了解到的信息，政府沒有完全公開，也未必愿意公開。比如政府公開信息中有相當(dāng)部分是：一些法律法規(guī)、規(guī)章制度，以及一些政府計劃、規(guī)劃等。此信息老百姓并不感興趣。對于一些老百姓感興趣的信息，比如說以前我們視為機(jī)密的政府內(nèi)部工作的信息，一些關(guān)系到人事、福利待遇、資源配置以及一些政府掌握的歷史信息，卻沒有完全公開。
法制日報周末：目前申請信息公開的人，法律從業(yè)者特別是律師占了很大的比例，你怎么看這個問題？
馬懷德：申請人以法律從業(yè)者為主，這有以下幾方面的原因：首先，他們熟悉法律法規(guī)，了解政府信息公開制度；其次，從客觀來看，因為他們的職業(yè)關(guān)系，他們也確實需要這些信息，比如律師打官司，他代理了房屋拆遷的案件，他就需要相應(yīng)的規(guī)劃等方面的政府信息；當(dāng)然，不排除有人想炒作自己的可能。
法制日報周末：目前法律從業(yè)人員以外的普通公眾申請政府信息的數(shù)量并不多，申請的熱情也不高，你認(rèn)為這是什么原因造成的？
馬懷德：很多普通公眾對這項制度的意義和價值了解不夠，即便他在生活工作中需要這些信息，他也未必想到向政府申請公開信息這種方式，而是通過其他途徑，比如通過熟人打聽等方式獲取。
另外，我們政府長期以來“以保密為原則，以公開為例外”的傳統(tǒng)，造成了人們在意識上的某種禁錮。讓人們在潛意識里認(rèn)為，我沒有權(quán)利去了解這些東西，也不會讓我知道這些東西。
法制日報周末：這部法規(guī)怎樣才能真正地走進(jìn)公眾呢？
馬懷德：老百姓是非常實際的，他只有覺得這項制度有用了，才會去使用這項制度。如果他獲得的信息是：去申請政府信息得不到回復(fù)，或者得到回復(fù)了也沒有什么用處，他就不會去選擇使用這項制度了。
所以，在政府信息公開制度實施的初期要特別注意保護(hù)那些申請信息的人參與的熱情，因為這關(guān)系到這項制度的威信和信用。
記者申請信息公開受阻
法制日報周末：《條例》對于申請人的主體資格是如何規(guī)定的？
馬懷德：《條例》的第十三條規(guī)定公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。
到底“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”指的是什么？在實踐中，這一點很難把握。所以在實踐中就產(chǎn)生了兩種情況：一是，行政機(jī)關(guān)對申請者的主體資格掌握得非常寬泛，來者不懼，你來申請我就提供。
另外，是行政機(jī)關(guān)在主體資格上大做文章，以此為由拒絕提供信息。比如說，你是一個在浙江執(zhí)業(yè)的律師，來北京申請高速公路的收費情況。行政機(jī)關(guān)就可以你在浙江工作，申請與你的生產(chǎn)、生活、科研等沒有特殊需要為由，拒絕你的申請。
除此之外，國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行《中華人民共和國政府信息公開條例》若干問題的意見(國辦發(fā)〔2008〕36號)中規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供。
這就等于給行政機(jī)關(guān)拒絕申請人的申請留下了個口子，如果申請人沒有證據(jù)證明他申請的政府信息，與其生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關(guān)，行政機(jī)關(guān)就可以運(yùn)用自由裁量權(quán)決定不予提供該信息。
從實行政府信息公開制度的世界各國來看，一般都不對申請人的身份、資格做特別的限制。原因是，人們獲取政府信息的權(quán)利應(yīng)該是平等的，不應(yīng)因身份而區(qū)別。人人都有對政府活動享有知情權(quán)，這種知情權(quán)不會因他生活的地域，工作的崗位等因素而存在區(qū)別。
法制日報周末：現(xiàn)在，新聞媒體采訪政府時面臨諸多困難，媒體記者可否依據(jù)《條例》，要求政府提供新聞媒體希望獲取的信息呢？
馬懷德：在政府信息公開上，媒體采訪和普通公眾申請獲取信息還有一些區(qū)別，兩者的目的不同。
普通公眾的申請是出于他的自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，而不像媒體那樣處于履行輿論監(jiān)督權(quán)的需要。知情權(quán)是普通公眾享有的一種基礎(chǔ)、普遍的權(quán)利，而媒體的輿論監(jiān)督是一種職業(yè)化的對政府行為的監(jiān)督權(quán)。
目前，在實踐中出現(xiàn)了類似的案件，在上海有新聞媒體向政府申請獲取信息，政府拒絕了其申請，那家媒體依據(jù)《條例》將政府機(jī)關(guān)告上了法庭。但是我個人認(rèn)為，這兩種權(quán)利在實際中還要做細(xì)致的區(qū)分，不能混淆。
歷史信息是否公開
法制日報周末：你認(rèn)為信息公開制度還存在哪些不夠完善的地方？
馬懷德：比如前面提到過的歷史信息是否應(yīng)公開？所謂歷史信息是指，由政府機(jī)關(guān)搜集掌握并存放于政府的歷史上形成的信息，其中包括檔案資料。
有人主張應(yīng)予以公開，有的人則認(rèn)為公開某些歷史信息可能會危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。應(yīng)依據(jù)《條例》第八條的規(guī)定不予公開。
去年，在北京有人申請政府公開關(guān)于經(jīng)租房的信息。經(jīng)租房是上個世紀(jì)五六十年代特殊時期形成的歷史問題，當(dāng)時政府規(guī)定：“超過15間的私有出租房屋都要讓政府幫著經(jīng)營修繕，與國家分享房租”，稱作“經(jīng)租房”，即將這些私有的房屋交給房管局管理，每月從房管局收取相應(yīng)的房租。
這個申請被相關(guān)政府部門拒絕了，因為有人擔(dān)心這些陳年老賬被翻出來，不但老的問題解決不了，還可能造成新的矛盾沖突。
除了出于國家安全、社會穩(wěn)定等因素的考慮之外，對于《條例》是否具有溯及力的問題也存在爭議。一些政府機(jī)關(guān)認(rèn)為，有些信息是在《條例》制定實施前，搜集整理完成的，按照“法不訴及既往”的法律原則，《條例》不具有溯及力，這些歷史不應(yīng)公開。
但是根據(jù)我的考察，世界其他實施政府信息公開制度的國家對此問題的處理具有溯及力。即法律實施前的歷史信息和實施后的新信息，都應(yīng)一視同仁予以公開。
法制日報周末：假如歷史信息公開的話，是否和現(xiàn)行的《檔案法》產(chǎn)生沖突呢？
馬懷德：會有這個問題，根據(jù)現(xiàn)行《檔案法》的規(guī)定，檔案的保密期是30年。也就意味著，在30年中這些檔案內(nèi)的歷史信息是不能公開的。
我認(rèn)為，《檔案法》雖然是上位法，卻也是制定了十余年的舊法，存在諸多落后缺陷之處。而《條例》是現(xiàn)代民主政治和法治催生的新產(chǎn)物，它是順應(yīng)民主政治發(fā)展的進(jìn)程，保障了公民的知情權(quán)和參與權(quán)。所以，應(yīng)對檔案法作出及時修改，特別是對檔案保密期限的規(guī)定應(yīng)該調(diào)整。
行政決策過程亦應(yīng)公開
法制日報周末：目前，對于政府信息公開內(nèi)容上還有存在爭議的地方，即政府內(nèi)部信息能否公開？您怎么看這個問題？
馬懷德：這里涉及到幾類信息：過程信息，即一個行政機(jī)關(guān)要作出一個行政決策，在作出決策之前所搜集、形成的信息。有人認(rèn)為，過程信息不能公開，原因是它只是過程不是定論，不是行政機(jī)關(guān)真實明確的意思表示。比如，近期北京的機(jī)動車限行措施出臺了，那么在這項措施出臺之前，在決策過程中究竟專家說了什么、公眾說了什么，決策的過程究竟是什么樣的？沒有人知道。
所以，我認(rèn)為，過程信息在行政決策完成公布后，也應(yīng)一并公開。因為，它也完全符合《條例》規(guī)定的政府信息的范圍。在國外，這樣的政府信息都是公開的，比如在國外的議會立法過程中，每個議員的觀點、態(tài)度、提案都是公開的。
另外，一些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政指令，比如領(lǐng)導(dǎo)批示下屬應(yīng)該做什么的文件等。這些信息可否公開呢？我認(rèn)為，這些信息凡是不涉及外部第三方利益的(行政相對人、公眾利益)的就不應(yīng)該公開。
