《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）自2008年5月1日起施行，至今已屆一年，值得認(rèn)真回顧和總結(jié)，以推動(dòng)下一步更好的實(shí)施。
過去一年，《條例》實(shí)施的成績(jī)有目共睹。首先，各級(jí)行政機(jī)關(guān)普遍集中主動(dòng)公開了相當(dāng)數(shù)量的政府信息，實(shí)現(xiàn)了政府信息從不公開向公開的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，圍繞主動(dòng)公開，各級(jí)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的制度建設(shè)也取得了從無到有的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，改變了許多傳統(tǒng)的行政管理方法和習(xí)慣。其次，從一些地方反映的實(shí)踐情況來看，應(yīng)該說依申請(qǐng)公開也邁出了可喜的步伐，不論是申請(qǐng)的數(shù)量還是答復(fù)或者最終公開的比例，都還是比較令人滿意的。再次，許多行政機(jī)關(guān)都自覺地將政府門戶網(wǎng)站作為信息公開的第一平臺(tái)，普遍設(shè)立信息公開網(wǎng)上專欄，實(shí)現(xiàn)了信息公開與電子政務(wù)的結(jié)合，為公眾獲取政府信息提供了方便，也促進(jìn)了電子政務(wù)的發(fā)展。最后，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制度建設(shè)、宣傳培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)備、服務(wù)咨詢等各方面都做了大量的工作，保證了整個(gè)制度的如期啟動(dòng)和平穩(wěn)運(yùn)行。
當(dāng)然，作為一項(xiàng)新制度，在短短一年時(shí)間里不可能做到盡善盡美，必然會(huì)面臨這樣那樣的問題。從實(shí)踐來看，《條例》的實(shí)施目前主要面臨如下四個(gè)問題：
?。?）發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較突出。發(fā)展不平衡體現(xiàn)在眾多方面，例如，就主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開的關(guān)系而言，前者成效更明顯；就政府信息發(fā)布的保密審查機(jī)制和信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機(jī)制而言，前者進(jìn)展更快。當(dāng)然，發(fā)展不平衡最為典型的還是體現(xiàn)在不同地區(qū)之間，不論是從地方信息公開規(guī)定的制定（修改）來看，還是從信息公開行政復(fù)議、行政訴訟案件的數(shù)量來看，或者是從信息公開工作年度報(bào)告的公布情況來看，不同地區(qū)之間都已出現(xiàn)明顯的差距，類似上海這樣各方面的工作都做得比較好的地方仍然是少數(shù)。
（2）不論是主動(dòng)公開還是依申請(qǐng)公開，結(jié)果都還不是非常理想。就主動(dòng)公開而言，實(shí)踐中盡管取得了明顯的進(jìn)展，但一些行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的信息數(shù)量仍然偏少，停留在公開辦事制度與程序上，既難以滿足群眾對(duì)于政府信息的需要，也達(dá)不到溫家寶總理提出的“凡涉及群眾利益和公共政策的事項(xiàng)，都要及時(shí)向群眾公開”的要求和《條例》對(duì)公開范圍的規(guī)定。就依申請(qǐng)公開而言，盡管實(shí)踐中邁出了可喜的步伐，申請(qǐng)數(shù)量在逐步增加，但仍然普遍存在申請(qǐng)數(shù)量少、救濟(jì)渠道使用少、群眾對(duì)于《條例》不了解、不愿用、不好用、不敢用等現(xiàn)象，制度有閑置風(fēng)險(xiǎn)。
（3）各地年度報(bào)告中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性、客觀性、可靠性還需要進(jìn)一步提高。政府信息公開對(duì)政府信息資源管理能力的要求是非常全面的，政府信息必須準(zhǔn)確、及時(shí)、完整，不同地方的數(shù)據(jù)必須標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。然而，對(duì)比各地已經(jīng)公布的數(shù)據(jù)，不論是主動(dòng)公開信息的數(shù)量還是依申請(qǐng)公開的申請(qǐng)量，或者是答復(fù)信息不存在的比例，都存在比較大的口徑差別，難以找到合理的解釋。如果這些基礎(chǔ)信息不準(zhǔn)確，必然會(huì)影響信息公開的實(shí)際效果和制度的權(quán)威性。
（4）政府信息公開所需要的一些配套制度尚不到位。一是《條例》實(shí)施細(xì)則或者解釋缺乏，導(dǎo)致在一些問題上各行政機(jī)關(guān)自行掌握標(biāo)準(zhǔn)，這方面最為典型的當(dāng)屬《條例》第8條以及第14條的規(guī)定，由于一直沒有制定實(shí)施細(xì)則或者解釋，導(dǎo)致例外的范圍一直不好把握，實(shí)踐中隨意性比較大；二是《條例》規(guī)定的一些工作層面上的配套制度遲遲不能到位，影響《條例》的實(shí)施效果，如各級(jí)行政機(jī)關(guān)目前從事信息公開工作的大多是兼職人員，大部分地方尚未制定信息公開成本收費(fèi)辦法，信息公開責(zé)任追究制度尚未建立，政府信息公開目錄編制缺乏技術(shù)、人才與資金的支持等等；三是體制改革的不同步，有時(shí)會(huì)造成信息公開制度孤軍奮戰(zhàn)的局面，制度的實(shí)施面臨來自不同方面的阻力。
如果從理論層面深入分析，可以發(fā)現(xiàn)上述種種問題的根源其實(shí)在于沒有處理好《條例》實(shí)施的政府推動(dòng)與法治推動(dòng)兩種方式的銜接和過渡。也就是說，盡管《條例》確立的是一項(xiàng)現(xiàn)代法律制度，為法治發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)，但其實(shí)施仍然還沒有走出傳統(tǒng)的政府推動(dòng)模式，存在重制度建設(shè)、輕制度應(yīng)用的問題。因此，下一階段要推動(dòng)《條例》更好實(shí)施，必須引入新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)從制度建設(shè)向制度應(yīng)用的跨越。
政府推動(dòng)與法治推動(dòng)是制度演進(jìn)的兩種重要形式，它們之間的根本區(qū)別并不在于是否存在法律規(guī)則，而在于法治是一種生活方式，是千千萬萬人的實(shí)踐體驗(yàn)。就推動(dòng)形態(tài)與推動(dòng)方向而言，政府推動(dòng)由上而下、由內(nèi)而外，供給驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)主體是政府機(jī)關(guān)，國(guó)家權(quán)力居于中心地位；法治推動(dòng)由下而上、由外而內(nèi)，需求驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)主體是廣大民眾，公民權(quán)利居于中心地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的國(guó)家普遍以法治推動(dòng)為主，盡管特定領(lǐng)域的政府推動(dòng)也非常有效；非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家基本依賴政府推動(dòng)，法治作用會(huì)隨市場(chǎng)化進(jìn)程的擴(kuò)散而同步增強(qiáng)。對(duì)于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，法治作用有兩種形態(tài)。法治的建立首先需要借助政府的力量，啟動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，待市場(chǎng)體系基本得以確立以后，實(shí)現(xiàn)由政府推動(dòng)向法治推動(dòng)的根本范式轉(zhuǎn)變，因此，整個(gè)轉(zhuǎn)軌過程中政府推動(dòng)是基本的作用形態(tài)，以制度建設(shè)帶制度應(yīng)用，也就是通常所說的變法過程。同時(shí)，由于法治本身對(duì)于市場(chǎng)體系的建立具有強(qiáng)大的反作用力，在轉(zhuǎn)軌過程中，需要抓住機(jī)會(huì)，及時(shí)轉(zhuǎn)變或調(diào)整政府職能，放松政府控制，不斷加強(qiáng)法治調(diào)控的范圍與作用的力度，逐步樹立法治權(quán)威，因此，法治在轉(zhuǎn)軌過程中始終可以在某些局部率先發(fā)揮決定性的作用，以制度應(yīng)用促制度建設(shè)，也就是通常所說的自發(fā)過程。
借助上述邏輯，《條例》實(shí)施目前仍然基本處于政府推動(dòng)的供給主導(dǎo)模式之中，重在制度建設(shè)，法治推動(dòng)還難以發(fā)揮根本性的作用，公眾還不能充分利用制度建設(shè)帶來的好處。一方面，各級(jí)行政機(jī)關(guān)確實(shí)非常重視《條例》的實(shí)施，并投入了大量的資源建立制度，但是，公眾應(yīng)用這些制度還面臨各種實(shí)際困難，有些政府官員還不適應(yīng)公眾提出信息公開申請(qǐng)，甚至?xí)钄_公眾行使知情權(quán)，由此導(dǎo)致制度建設(shè)與制度應(yīng)用脫節(jié)。同時(shí)，在政府推動(dòng)模式之下，許多行政機(jī)關(guān)習(xí)慣將政府信息公開當(dāng)作一項(xiàng)重要行政任務(wù)來抓，無非是以領(lǐng)導(dǎo)重視、開會(huì)、發(fā)文、建立機(jī)構(gòu)等傳統(tǒng)方式落實(shí)，并不太關(guān)注公眾是否能夠應(yīng)用制度，由此會(huì)進(jìn)一步加劇重制度建設(shè)、輕制度應(yīng)用的格局，甚至無法避免以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件傳達(dá)文件等常見結(jié)局。這種推動(dòng)模式最終必然會(huì)陷入兩難：如果領(lǐng)導(dǎo)注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移 （不重視），制度建設(shè)可能會(huì)忽然失去動(dòng)力，使整個(gè)制度陷入無人問津的邊緣化狀態(tài)；如果領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)抓落實(shí)（太重視），會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化重制度建設(shè)、輕制度應(yīng)用的格局，造成更加嚴(yán)重的制度閑置和浪費(fèi)。
因此，為避免出現(xiàn)上述兩難，有必要在政府前期大力推動(dòng)《條例》實(shí)施的基礎(chǔ)上，自下而上引入新動(dòng)力，以公眾的需求和制度應(yīng)用為中心，更大程度發(fā)揮法治的推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)信息公開領(lǐng)域政府推動(dòng)與法治推動(dòng)相互促進(jìn)，并逐步向法治推動(dòng)為主的范式變革。易言之，《條例》的實(shí)施需要更加重視、回應(yīng)公眾的需求和需要，以人民利益為最大考量，實(shí)現(xiàn)從制度建設(shè)向制度應(yīng)用的跨越；需要在繼續(xù)做好自上而下主動(dòng)公開工作的基礎(chǔ)上，下大力氣拓寬、完善依申請(qǐng)公開的渠道，容忍、引導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾運(yùn)用《條例》，在應(yīng)用中不斷幫助政府完善制度；需要在繼續(xù)發(fā)揮各級(jí)行政機(jī)關(guān)作用的基礎(chǔ)上，更加充分發(fā)揮法院行政審判、人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)方面的積極性和參與熱情。只有通過這樣的范式轉(zhuǎn)變，讓制度充分用起來而不僅僅只是建起來，才能實(shí)現(xiàn)《條例》的初衷，賦予制度以生命和活力，并進(jìn)而讓政府信息公開的陽光普照每一個(gè)角落，溫暖每一個(gè)心靈。（作者系中國(guó)社科院法學(xué)所研究員）
