特定的治理模式應(yīng)該建立在與之相適應(yīng)的之上，本文通過比較中美兩國的體制、文化、理論三個(gè)與電子政務(wù)發(fā)展密切相關(guān)的背景要素發(fā)現(xiàn)，中國電子政務(wù)發(fā)展的真正困境在于現(xiàn)行體制下“職能”與“流程”的矛盾。而“以項(xiàng)目為中心”的電子政務(wù)策略，在兼顧“職能”與“流程”的基礎(chǔ)上，使得中國背景下的電子政務(wù)之發(fā)展出路浮出水面。

　　電子政務(wù)；中國；美國

　　電子政務(wù)是伴隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展而興起的一種新型的政府行政管理方式，是“政府機(jī)關(guān)采用現(xiàn)代化信息技術(shù)，開發(fā)應(yīng)用信息資源，調(diào)動(dòng)人力資源信息潛能，建立與之相適應(yīng)的組織模式、管理方式和工作流程，推進(jìn)政務(wù)管理現(xiàn)代化建設(shè)，并為公眾提供貼近式優(yōu)質(zhì)服務(wù)的過程”[1](p13)。在人類邁向信息社會的今天，信息作為推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全方面發(fā)揮著日益重要的作用。正因?yàn)樾畔⒕W(wǎng)絡(luò)的巨大優(yōu)勢，電子政務(wù)受到世界各國的普遍重視，并得到迅速發(fā)展。在我國，隨著近年來政務(wù)管理改革與信息技術(shù)運(yùn)用的日益結(jié)合和相互促進(jìn)，電子政務(wù)的發(fā)展取得了顯著的成效，但同時(shí)也存在很多不足。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的電子政務(wù)仍處于起步階段。美國是世界上公認(rèn)的電子政務(wù)發(fā)展最早、信息化程度最高的國家，就經(jīng)驗(yàn)而論，它應(yīng)作為我們借鑒和學(xué)習(xí)的首要對象。“采取任何一個(gè)特定的治理模式都必須考慮到與之相適應(yīng)的背景。”[2](p20)筆者認(rèn)為，比較中美兩國電子政務(wù)發(fā)展的背景要素，對于解讀中國電子政務(wù)發(fā)展的困境，對于找準(zhǔn)中國電子政務(wù)的發(fā)展定位及出路都有著非常重要的意義。

　　通過綜合考察分析，中美兩國電子政務(wù)發(fā)展程度的差異主要受各自現(xiàn)實(shí)背景的制約，而在現(xiàn)實(shí)背景的要素中兩國各自的體制、文化、理論又起主導(dǎo)作用。所以，本文主要選取中美兩國的體制（行政體制和電子政務(wù)的管理體制）、文化（與培植電子政務(wù)理念相關(guān)的文化）以及理論（指導(dǎo)政務(wù)改革的理論）作為比較的參數(shù)。

　　一、比較的具體情況

　　1.體制

　　(1)行政體制。電子政務(wù)說到底是對傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代的政府行政行為和行政手段的改造，它無法脫離政府的行政結(jié)構(gòu)和行政程序而孤立存在。工業(yè)化環(huán)境下的行政體制設(shè)計(jì)是“以職能為核心”的，而電子政務(wù)適用的則是信息化環(huán)境下“以流程為核心”的行政體制設(shè)計(jì)。因此，電子政務(wù)的建設(shè)需要與政府改革同步進(jìn)行。任何國家在現(xiàn)有體制條件下進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃時(shí)，都務(wù)必要考慮到行政機(jī)構(gòu)改革后流程再造的問題，做到長遠(yuǎn)與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，同時(shí)還要考慮到如何預(yù)留出技術(shù)升級空間。

　　美國電子政府的發(fā)展是與其行政層面的制度創(chuàng)新緊密聯(lián)系的。20世紀(jì)80年代初，美國就開始推行政府改革，并提出“重塑政府”的口號?？肆诸D政府提出了“重塑政府”的改革綱領(lǐng)，這為集成應(yīng)用階段的電子政務(wù)所需的政府流程再造，提供了正規(guī)的政令基礎(chǔ)。在克林頓時(shí)代，美國加快了行政改革的步伐，并直接導(dǎo)致了電子政府的誕生。當(dāng)時(shí)，美國設(shè)立了由副總統(tǒng)戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)的全國績效評估委員會（NPR），并提出了《創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)高效的政府》和《運(yùn)用信息技術(shù)改造政府》兩份報(bào)告。這是美國第一次實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與政府管理的緊密結(jié)合，旨在借助信息技術(shù)實(shí)施行政層面的制度創(chuàng)新，進(jìn)而提高政府管理的績效、節(jié)約政府管理的成本。2001年5月，布什總統(tǒng)上臺后，美國國會通過了《電子政府法》（E-Government Act of 2001）。美國白宮管理與預(yù)算辦公室于2002年2月27日公布了美國政府新的“電子政府戰(zhàn)略”，其戰(zhàn)略核心就是“以公民為中心，借鑒工商企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過以行政層面為主要對象的制度創(chuàng)新，有效整合傳統(tǒng)政務(wù)和IT技術(shù)，提升政府公共服務(wù)的品質(zhì)”。

　　我國現(xiàn)有的行政體制并不適于電子政務(wù)的發(fā)展，但是我國的電子政務(wù)發(fā)展和規(guī)劃并沒有與行政管理體制改革相結(jié)合。我們的政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的二維模式，具體表現(xiàn)為縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)?？v向?qū)蛹壷频男姓M織系統(tǒng)呈金字塔狀，它由縱向的若干層次構(gòu)成，每一個(gè)下級層次對上一層次負(fù)責(zé)。除最高層外，每一個(gè)層次依地域行政單位劃分為若干板塊，層次越低，塊數(shù)越多，反之亦然；橫向職能制的組織系統(tǒng)是由橫向的若干部門構(gòu)成，不同的部門行使各自單一、專門的管理職能，并直接對其管理對象負(fù)責(zé)。部門與部門之間構(gòu)成一個(gè)個(gè)相對獨(dú)立的系統(tǒng)，在各自的系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)。這與電子政務(wù)環(huán)境下將要實(shí)行的“并行式辦公方式”及其所要求的后臺工作系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一性恰好是矛盾的。如果超越現(xiàn)有體制來建設(shè)電子政務(wù)必定很難將工作展開，這也是我國電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)“資源共享難”的重要原因。