1月14日，中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)布了一條簡(jiǎn)短的消息，稱(chēng)上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林7個(gè)省區(qū)市的政府機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)獲批。另有10個(gè)省區(qū)市的改革方案已上報(bào)中央編辦待批。
分析人士認(rèn)為，這則短消息的分量可不輕，它意味著“全國(guó)范圍的新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)入最后審批和實(shí)施階段”。在此之前，國(guó)務(wù)院第一批46個(gè)部門(mén)已按新“三定”規(guī)定各司其職。
以往叫“三定”方案，此次改稱(chēng)“三定”規(guī)定，兩字不同，但意義重大。當(dāng)記者請(qǐng)國(guó)家行政學(xué)院教授楊小軍對(duì)2008年的這項(xiàng)“深水作業(yè)”作出回顧時(shí)，他將分析的重點(diǎn)放在了“三定”規(guī)定上。
“這種文字變化的核心意圖在于，一是把過(guò)去完全內(nèi)部、不公開(kāi)的事項(xiàng)改為對(duì)外公開(kāi)，不僅方便了公眾了解部門(mén)職能，而且也便于人們辦理相關(guān)事務(wù)和便于監(jiān)督；二是可以增強(qiáng)‘三定’的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。這對(duì)于部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職能劃分、維護(hù)其權(quán)威性和穩(wěn)定性非常重要，是法治政府的應(yīng)有之義。”楊小軍說(shuō)。
明確政府的法制職責(zé)，行政人員就有了應(yīng)當(dāng)作為和承擔(dān)責(zé)任的雙重壓力，這樣就會(huì)有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動(dòng)依法行政工作
觀察新劃定的“跑道”不難發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)法制職責(zé)得到了全面強(qiáng)調(diào)。比如，幾乎所有部門(mén)都設(shè)有政策法規(guī)司或法規(guī)司、條法司、法制司等；國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家民委、財(cái)政部、人保部、環(huán)境部、衛(wèi)生部等眾多部門(mén)還設(shè)有監(jiān)督檢查、監(jiān)察司局等。
“國(guó)務(wù)院46個(gè)部門(mén)的法制職能都有增加或加強(qiáng)。”楊小軍說(shuō)，從文字規(guī)定上看，數(shù)量明顯增加；從職能方面看，包括了立法性職能、監(jiān)管性職能、推進(jìn)依法行政工作性職能、部門(mén)法律事務(wù)性職能、責(zé)任性職能等幾個(gè)方面。
在部門(mén)法制職能中，絕大多數(shù)部門(mén)都明確規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件的審核職能，而不僅限于起草立法和制定規(guī)章方面的工作。楊小軍認(rèn)為，這對(duì)于改變“紅頭文件”又多又濫現(xiàn)狀、推進(jìn)政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格發(fā)布規(guī)范性文件，具有實(shí)質(zhì)意義。
一些部門(mén)還明確把推進(jìn)部門(mén)、行業(yè)的法制建設(shè)工作列入了部門(mén)法制職能之中。在楊小軍看來(lái)，這項(xiàng)綜合性法制工作職能的確定，使得推動(dòng)全部門(mén)、全行業(yè)法制建設(shè)有了明確的依據(jù)，對(duì)持續(xù)推進(jìn)政府法制工作具有積極作用。
楊小軍認(rèn)為，通過(guò)“三定”將部門(mén)法制職能具體化、固定化，行政人員就有了應(yīng)當(dāng)作為和承擔(dān)責(zé)任的雙重壓力，這樣就會(huì)有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動(dòng)依法行政工作，有人去履行監(jiān)管職責(zé)，有人去辦理法律事務(wù)等等。
仔細(xì)研究部門(mén)“三定”規(guī)定，也有些問(wèn)題值得研究。
楊小軍說(shuō)：“一些過(guò)去已經(jīng)明確的法制職能，現(xiàn)在反而沒(méi)有了。例如，對(duì)于涉及法律適用的工作解答職能，有些部門(mén)就沒(méi)有再規(guī)定，這似有不妥。”
大部制改革解決了一些長(zhǎng)期存在的職責(zé)交叉問(wèn)題，但想要借此徹底杜絕職責(zé)權(quán)限沖突是一種天真的想法
為攻克長(zhǎng)期羈絆行政效能的行政機(jī)關(guān)職權(quán)重疊交叉問(wèn)題，此次“三定”拿出的解決對(duì)策，一是堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，二是確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門(mén)，分清主次責(zé)任，三是健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成工作合力。
“雖然有這些實(shí)質(zhì)性措施，但是否就能解決職能交叉問(wèn)題呢？我認(rèn)為還有待于進(jìn)一步實(shí)踐和觀察。”楊小軍說(shuō)。
學(xué)者持有保留態(tài)度是有道理的。職責(zé)交叉問(wèn)題由來(lái)已久，“冰凍三尺非一日之寒”，要消除化解也絕非可簡(jiǎn)單到“畢其功于一役”。
職責(zé)不清的后果就是，當(dāng)有利可圖時(shí)，行政管理“一哄而上”，政出多門(mén)、重復(fù)執(zhí)法屢見(jiàn)不鮮，令管理相對(duì)人無(wú)所適從；當(dāng)無(wú)利可圖時(shí)，行政管理“踢皮球”，群眾投訴的問(wèn)題解決不了，相互推諉，無(wú)人問(wèn)津。
按照此次“三定”規(guī)定，中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋稱(chēng)，一些長(zhǎng)期存在的職責(zé)交叉問(wèn)題得到較好解決。比如，在電影、音像制品、動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理方面，明確動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責(zé)統(tǒng)一由文化部承擔(dān)，電影管理職責(zé)統(tǒng)一由廣電總局承擔(dān)，音像制品管理職責(zé)統(tǒng)一由新聞出版總署承擔(dān)；在食品安全監(jiān)管方面，明確衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品局等部門(mén)各負(fù)其責(zé)等。
北京行政學(xué)院法學(xué)部教授金國(guó)坤認(rèn)為，“行政管理的專(zhuān)業(yè)化分工與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的錯(cuò)綜復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)性之間的矛盾，是產(chǎn)生部門(mén)間權(quán)限沖突的根源”。
此次大部制改革通過(guò)建立健全“部際協(xié)商機(jī)制”和“部際聯(lián)席會(huì)議制度”來(lái)強(qiáng)化政府部門(mén)間的關(guān)系協(xié)調(diào)，被學(xué)者們普遍認(rèn)為是有創(chuàng)意的。
但金國(guó)坤提醒說(shuō)：“想要通過(guò)大部制改革徹底杜絕職責(zé)權(quán)限沖突是一種天真的想法。只要專(zhuān)業(yè)分工存在，權(quán)限沖突就無(wú)可避免。大部制改革只能減少部門(mén)間權(quán)限的沖突，而不能完全消滅沖突。”
長(zhǎng)期以來(lái)，在政府運(yùn)行中確實(shí)存在著一些權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)、缺乏監(jiān)督，有利的事情爭(zhēng)著管、出了問(wèn)題沒(méi)人管的現(xiàn)象。明確和強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任，是這次“三定”要著力解決的重要問(wèn)題。
