本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所“電子政務(wù)法研究”課題項(xiàng)目的部分成果。
本引用了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心此前的大量研究成果，包括中國(guó)社科院立項(xiàng)的A 類重大課題“電子政務(wù)行政生態(tài)學(xué)研究”、“中國(guó)電子政務(wù)實(shí)施與應(yīng)用調(diào)查報(bào)告”、中國(guó)社科院信息化研究中心與國(guó)脈互聯(lián)合作開(kāi)展的中國(guó)特色政府網(wǎng)站的測(cè)評(píng)報(bào)告等，許多觀點(diǎn)得益于作者與姜奇平等專家的合作。特向他們表示由衷的敬意和感謝。
摘 要: 回顧了我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展歷程：中國(guó)政府信息化大致經(jīng)歷了單機(jī)應(yīng)用階段的“辦公自動(dòng)化”、“政府上網(wǎng)”及能力建設(shè)全面推進(jìn)和現(xiàn)階段“應(yīng)用主導(dǎo)”三大發(fā)展階段；分析了目前我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀：電子政務(wù)能力取得長(zhǎng)足進(jìn)步，電子政務(wù)能力、應(yīng)用及其實(shí)際績(jī)效之間存在矛盾，電子政務(wù)出現(xiàn)了《2006 — 2020 年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》、《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》等新的政策導(dǎo)向；通過(guò)翔實(shí)的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，展望了下一步我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)：電子政務(wù)進(jìn)入階段轉(zhuǎn)換期，并提出了我國(guó)電子政務(wù)的階段定位、未來(lái)走向和推進(jìn)我國(guó)電子政務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與政策建議。
關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；行政生態(tài)；信息化規(guī)劃；公共服務(wù)
眾所周知，無(wú)論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，基于互聯(lián)網(wǎng)的電子政務(wù)的歷史都不算長(zhǎng)。然而，為了全面認(rèn)識(shí)電子政務(wù)的歷史發(fā)展及其內(nèi)在規(guī)律，我們的考察其實(shí)應(yīng)該從構(gòu)成現(xiàn)今電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)開(kāi)始。其道理顯而易見(jiàn)：從靜態(tài)來(lái)看，節(jié)點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)的基本單元，節(jié)點(diǎn)的量和質(zhì)決定網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和水平；從動(dòng)態(tài)來(lái)看，沒(méi)有一個(gè)個(gè)節(jié)點(diǎn)上各類元素的發(fā)育，網(wǎng)絡(luò)整體的發(fā)展壯大便無(wú)從談起。
本報(bào)告主要從歷史的角度研究我國(guó)電子政務(wù)在不同階段上的發(fā)展軌跡?；仡?、比較和總結(jié)以往的相關(guān)實(shí)踐，目的是為了深入分析和歷史把握當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的特殊矛盾和階段性任務(wù)，揭示我國(guó)電子政務(wù)下一步的發(fā)展趨勢(shì)。就“電子政務(wù)法研究”課題而言，這一研究也有利于為我們思考相關(guān)立法問(wèn)題，提供一個(gè)既有一定歷史縱深又有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的背景。
一、我國(guó)電子政務(wù)的歷史發(fā)展
我國(guó)政府利用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，是從政府辦公自動(dòng)化（O A ）開(kāi)始的。自2 0 世紀(jì)8 0 年代以來(lái)，我國(guó)政府信息化大致經(jīng)歷了單機(jī)應(yīng)用階段的“辦公自動(dòng)化”、“政府上網(wǎng)”及能力建設(shè)全面推進(jìn)和現(xiàn)階段“應(yīng)用主導(dǎo)”三大發(fā)展階段。
?。ㄒ唬﹩螜C(jī)應(yīng)用階段的“辦公自動(dòng)化”
2 0 世紀(jì)末葉，在“政府上網(wǎng)”之前，我國(guó)政府的信息技術(shù)應(yīng)用，大體上包括建立專門機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)、啟動(dòng)政務(wù)專網(wǎng)建設(shè)和初步制定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。
總體而言，這一時(shí)期的政府信息化更多帶有單機(jī)應(yīng)用、分散開(kāi)發(fā)的特征。
自2 0 世紀(jì)8 0 年代中期，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)開(kāi)始步入信息化建設(shè)。1984 年，鄧小平作出重要題詞：“開(kāi)發(fā)信息資源，服務(wù)四化建設(shè)”。原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了信息管理辦公室，負(fù)責(zé)推進(jìn)國(guó)務(wù)院有關(guān)部委的經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)建設(shè)工作。
1987 年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)又將所屬的計(jì)算中心、預(yù)測(cè)中心和信息管理辦公室3 個(gè)機(jī)構(gòu)合并，正式組建了國(guó)家信息中心，負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)。
與此同步，國(guó)家有關(guān)部門和專門領(lǐng)域的信息系統(tǒng)建設(shè)也開(kāi)始推進(jìn)。1985 年后的5 年間，政府共投資了2 0 0多億元，先后建設(shè)了1 2 個(gè)國(guó)家級(jí)政府信息系統(tǒng)，包括經(jīng)濟(jì)、金融、鐵道、電力、民航、統(tǒng)計(jì)、財(cái)稅、海關(guān)、氣象、災(zāi)害防御等系統(tǒng)；有4 0 多個(gè)部委成立了信息機(jī)構(gòu)，配備了一批計(jì)算機(jī)等設(shè)備，開(kāi)發(fā)各類數(shù)據(jù)庫(kù)8 0 0 余個(gè)[ 1 ]。
1985 年前后，黨中央和國(guó)務(wù)院為推進(jìn)黨政首腦機(jī)關(guān)的信息化，決定在黨中央和國(guó)務(wù)院所在的中南海實(shí)施稱為“海內(nèi)工程”的建設(shè)項(xiàng)目，為此成立了該項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立了辦公室。這一項(xiàng)目成為我國(guó)政府行政首腦機(jī)關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的開(kāi)端，為我國(guó)日后電子政務(wù)建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。
當(dāng)時(shí)政府系統(tǒng)的辦公自動(dòng)化，還主要處在信息技術(shù)的單機(jī)應(yīng)用和分散開(kāi)發(fā)階段，更多表現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)辦公室工作中引入微機(jī)打字和管理文件，軟件、硬件和數(shù)據(jù)資源應(yīng)用水平低，有的地方政府才剛剛開(kāi)始使用小型機(jī)；在文件傳輸方面，開(kāi)始較多地引入傳真機(jī)。
考慮到辦公自動(dòng)化對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化的要求，也是為了防止重復(fù)開(kāi)發(fā)造成的浪費(fèi)，國(guó)務(wù)院辦公廳分別于1987 年8 月和1988 年3 月，召開(kāi)了“全國(guó)政府辦公廳系統(tǒng)辦公自動(dòng)化工作會(huì)議暨全國(guó)政府辦公廳系統(tǒng)軟件交流會(huì)”和“辦公自動(dòng)化研討會(huì)”，成立了“全國(guó)政府辦公廳系統(tǒng)辦公自動(dòng)化工作指導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”和“技術(shù)咨詢小組”。這些措施使得全國(guó)政府首腦機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化建設(shè)開(kāi)始走向有組織、規(guī)范化的道路。
當(dāng)時(shí)有代表性的專項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，包括國(guó)辦秘書局選用北大“華光”系統(tǒng)，組織各地方政府開(kāi)發(fā)的政府文件清樣、版式加密傳輸?shù)膰?guó)務(wù)院文件同版異地印刷系統(tǒng)；上海市政府開(kāi)發(fā)的跨處室的“文檔一體化”計(jì)算機(jī)綜合應(yīng)用系統(tǒng)；青島市政府開(kāi)發(fā)的集信息報(bào)送、采編、出版一體化的政務(wù)信息管理系統(tǒng)；吉林省的檔案管理系統(tǒng)等[ 2 ] 。
1989 年國(guó)務(wù)院辦公廳組建的全國(guó)第一代數(shù)據(jù)通信網(wǎng)啟動(dòng)。到1 9 9 0 年1 0 月，國(guó)務(wù)院與全國(guó)各省級(jí)政府間全面實(shí)現(xiàn)了“全國(guó)政府系統(tǒng)第一代電子郵件系統(tǒng)”的應(yīng)用。1992 年5 月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)行政首腦機(jī)關(guān)辦公決策服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的通知》，明確提出用3 - 5 年時(shí)間，在全國(guó)范圍內(nèi)初步建成“全國(guó)行政首腦機(jī)關(guān)辦公決策服務(wù)系統(tǒng)”；并從1 9 9 3 年開(kāi)始每年下發(fā)《全國(guó)行政首腦機(jī)關(guān)辦公決策服務(wù)系統(tǒng)年度建設(shè)指導(dǎo)書》，具體部署和指導(dǎo)當(dāng)年工作。國(guó)辦還組織全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市政府辦公廳成立了“全國(guó)政府系統(tǒng)辦公自動(dòng)化協(xié)作網(wǎng)”及其理事會(huì)和技術(shù)咨詢組，進(jìn)一步完善了全國(guó)政府信息化建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制，有力地推動(dòng)了全國(guó)政府系統(tǒng)辦公自動(dòng)化和信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展。
隨后，網(wǎng)絡(luò)化的數(shù)據(jù)應(yīng)用開(kāi)始起步。在此階段開(kāi)發(fā)的“國(guó)務(wù)院國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展決策支持系統(tǒng)”實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，“國(guó)務(wù)院綜合國(guó)情地理信息系統(tǒng)”實(shí)現(xiàn)了電子地圖應(yīng)用。江蘇、甘肅、內(nèi)蒙古等地方政府也基于數(shù)據(jù)通信網(wǎng)絡(luò)處理政務(wù)重要業(yè)務(wù)，取得了可喜的進(jìn)展。與之配合，聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用所需的多部門信息資源整合工作也得以啟動(dòng)。到1996 年前后，國(guó)務(wù)院各部門和包括副省級(jí)、計(jì)劃單列地區(qū)的全國(guó)各地方政府辦公廳，已全部聯(lián)入政府系統(tǒng)第一代數(shù)據(jù)通信網(wǎng)。針對(duì)該網(wǎng)絡(luò)速率低和應(yīng)用范圍不足的問(wèn)題，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與架構(gòu)，國(guó)辦主計(jì)算機(jī)系統(tǒng)和全國(guó)數(shù)據(jù)通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的升級(jí)換代工程于1997 年開(kāi)始啟動(dòng)，到1999 年底完成[ 2 ]。
