本文系中國社會科學院法學研究所“電子政務法研究”課題項目的部分成果。
本引用了中國社會科學院信息化研究中心此前的大量研究成果，包括中國社科院立項的A 類重大課題“電子政務行政生態(tài)學研究”、“中國電子政務實施與應用調(diào)查報告”、中國社科院信息化研究中心與國脈互聯(lián)合作開展的中國特色政府網(wǎng)站的測評報告等，許多觀點得益于作者與姜奇平等專家的合作。特向他們表示由衷的敬意和感謝。
摘 要: 回顧了我國電子政務的發(fā)展歷程：中國政府信息化大致經(jīng)歷了單機應用階段的“辦公自動化”、“政府上網(wǎng)”及能力建設全面推進和現(xiàn)階段“應用主導”三大發(fā)展階段；分析了目前我國電子政務發(fā)展的現(xiàn)狀：電子政務能力取得長足進步，電子政務能力、應用及其實際績效之間存在矛盾，電子政務出現(xiàn)了《2006 — 2020 年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》、《國家電子政務總體框架》等新的政策導向；通過翔實的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，展望了下一步我國電子政務的發(fā)展趨勢：電子政務進入階段轉換期，并提出了我國電子政務的階段定位、未來走向和推進我國電子政務的關鍵環(huán)節(jié)與政策建議。
關鍵詞：電子政務；行政生態(tài)；信息化規(guī)劃；公共服務
眾所周知，無論國內(nèi)還是國外，基于互聯(lián)網(wǎng)的電子政務的歷史都不算長。然而，為了全面認識電子政務的歷史發(fā)展及其內(nèi)在規(guī)律，我們的考察其實應該從構成現(xiàn)今電子政務網(wǎng)絡的節(jié)點開始。其道理顯而易見：從靜態(tài)來看，節(jié)點是網(wǎng)絡的基本單元，節(jié)點的量和質(zhì)決定網(wǎng)絡的規(guī)模和水平；從動態(tài)來看，沒有一個個節(jié)點上各類元素的發(fā)育，網(wǎng)絡整體的發(fā)展壯大便無從談起。
本報告主要從歷史的角度研究我國電子政務在不同階段上的發(fā)展軌跡?；仡櫋⒈容^和總結以往的相關實踐，目的是為了深入分析和歷史把握當前我國電子政務發(fā)展的特殊矛盾和階段性任務，揭示我國電子政務下一步的發(fā)展趨勢。就“電子政務法研究”課題而言，這一研究也有利于為我們思考相關立法問題，提供一個既有一定歷史縱深又有現(xiàn)實針對性的背景。
一、我國電子政務的歷史發(fā)展
我國政府利用現(xiàn)代電子信息技術，是從政府辦公自動化（O A ）開始的。自2 0 世紀8 0 年代以來，我國政府信息化大致經(jīng)歷了單機應用階段的“辦公自動化”、“政府上網(wǎng)”及能力建設全面推進和現(xiàn)階段“應用主導”三大發(fā)展階段。
（一）單機應用階段的“辦公自動化”
2 0 世紀末葉，在“政府上網(wǎng)”之前，我國政府的信息技術應用，大體上包括建立專門機構、專項業(yè)務應用系統(tǒng)建設、啟動政務專網(wǎng)建設和初步制定標準等內(nèi)容。
總體而言，這一時期的政府信息化更多帶有單機應用、分散開發(fā)的特征。
自2 0 世紀8 0 年代中期，我國黨政機關開始步入信息化建設。1984 年，鄧小平作出重要題詞：“開發(fā)信息資源，服務四化建設”。原國家計劃委員會經(jīng)國務院批準成立了信息管理辦公室，負責推進國務院有關部委的經(jīng)濟信息系統(tǒng)建設工作。
1987 年，經(jīng)國務院批準，原國家計劃委員會又將所屬的計算中心、預測中心和信息管理辦公室3 個機構合并，正式組建了國家信息中心，負責國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)的規(guī)劃與建設。
與此同步，國家有關部門和專門領域的信息系統(tǒng)建設也開始推進。1985 年后的5 年間，政府共投資了2 0 0多億元，先后建設了1 2 個國家級政府信息系統(tǒng)，包括經(jīng)濟、金融、鐵道、電力、民航、統(tǒng)計、財稅、海關、氣象、災害防御等系統(tǒng)；有4 0 多個部委成立了信息機構，配備了一批計算機等設備，開發(fā)各類數(shù)據(jù)庫8 0 0 余個[ 1 ]。
1985 年前后，黨中央和國務院為推進黨政首腦機關的信息化，決定在黨中央和國務院所在的中南海實施稱為“海內(nèi)工程”的建設項目，為此成立了該項目的領導小組并設立了辦公室。這一項目成為我國政府行政首腦機關信息網(wǎng)絡化建設的開端，為我國日后電子政務建設打下了良好的基礎。
當時政府系統(tǒng)的辦公自動化，還主要處在信息技術的單機應用和分散開發(fā)階段，更多表現(xiàn)在政府機關辦公室工作中引入微機打字和管理文件，軟件、硬件和數(shù)據(jù)資源應用水平低，有的地方政府才剛剛開始使用小型機；在文件傳輸方面，開始較多地引入傳真機。
考慮到辦公自動化對標準化、網(wǎng)絡化的要求，也是為了防止重復開發(fā)造成的浪費，國務院辦公廳分別于1987 年8 月和1988 年3 月，召開了“全國政府辦公廳系統(tǒng)辦公自動化工作會議暨全國政府辦公廳系統(tǒng)軟件交流會”和“辦公自動化研討會”，成立了“全國政府辦公廳系統(tǒng)辦公自動化工作指導協(xié)調(diào)小組”和“技術咨詢小組”。這些措施使得全國政府首腦機關辦公自動化建設開始走向有組織、規(guī)范化的道路。
當時有代表性的專項業(yè)務應用系統(tǒng)，包括國辦秘書局選用北大“華光”系統(tǒng)，組織各地方政府開發(fā)的政府文件清樣、版式加密傳輸?shù)膰鴦赵何募娈惖赜∷⑾到y(tǒng)；上海市政府開發(fā)的跨處室的“文檔一體化”計算機綜合應用系統(tǒng)；青島市政府開發(fā)的集信息報送、采編、出版一體化的政務信息管理系統(tǒng)；吉林省的檔案管理系統(tǒng)等[ 2 ] 。
1989 年國務院辦公廳組建的全國第一代數(shù)據(jù)通信網(wǎng)啟動。到1 9 9 0 年1 0 月，國務院與全國各省級政府間全面實現(xiàn)了“全國政府系統(tǒng)第一代電子郵件系統(tǒng)”的應用。1992 年5 月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于進一步加強全國行政首腦機關辦公決策服務系統(tǒng)建設的通知》，明確提出用3 - 5 年時間，在全國范圍內(nèi)初步建成“全國行政首腦機關辦公決策服務系統(tǒng)”；并從1 9 9 3 年開始每年下發(fā)《全國行政首腦機關辦公決策服務系統(tǒng)年度建設指導書》，具體部署和指導當年工作。國辦還組織全國各省、自治區(qū)、直轄市政府辦公廳成立了“全國政府系統(tǒng)辦公自動化協(xié)作網(wǎng)”及其理事會和技術咨詢組，進一步完善了全國政府信息化建設的協(xié)調(diào)機制，有力地推動了全國政府系統(tǒng)辦公自動化和信息網(wǎng)絡化的發(fā)展。
隨后，網(wǎng)絡化的數(shù)據(jù)應用開始起步。在此階段開發(fā)的“國務院國民經(jīng)濟與社會發(fā)展決策支持系統(tǒng)”實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)服務，“國務院綜合國情地理信息系統(tǒng)”實現(xiàn)了電子地圖應用。江蘇、甘肅、內(nèi)蒙古等地方政府也基于數(shù)據(jù)通信網(wǎng)絡處理政務重要業(yè)務，取得了可喜的進展。與之配合，聯(lián)網(wǎng)應用所需的多部門信息資源整合工作也得以啟動。到1996 年前后，國務院各部門和包括副省級、計劃單列地區(qū)的全國各地方政府辦公廳，已全部聯(lián)入政府系統(tǒng)第一代數(shù)據(jù)通信網(wǎng)。針對該網(wǎng)絡速率低和應用范圍不足的問題，基于互聯(lián)網(wǎng)技術標準與架構，國辦主計算機系統(tǒng)和全國數(shù)據(jù)通信網(wǎng)絡系統(tǒng)的升級換代工程于1997 年開始啟動，到1999 年底完成[ 2 ]。
