?。壅葜?009年5月1日，《政府信息公開條例》實(shí)施已經(jīng)一周年。本文歸納了《政府信息公開條例》實(shí)施一年來的主要成績，分析了實(shí)踐中面臨的主要問題，并從理論層面揭示了實(shí)踐問題的深層次原因，最后提出進(jìn)一步推動《政府信息公開條例》實(shí)施的若干政策建議。
?。坳P(guān)鍵詞］《政府信息公開條例》；政府推動；法治推動
2007年1月17日，國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過《政府信息公開條例》（以下簡稱為“《條例》”），自2008年5月1日起施行?！稐l例》實(shí)施一年來的實(shí)踐，值得我們關(guān)注，對其中問題的發(fā)現(xiàn)和分析，有利于我們進(jìn)一步更好地推行政府信息公開、加強(qiáng)政府自身能力建設(shè)。
一、 《條例》實(shí)施一年來的主要成績
?。ㄒ唬┲鲃庸_取得明顯進(jìn)展
《條例》對主動公開規(guī)定得非常詳細(xì)，這是其區(qū)別于其他國家信息公開法律的一個(gè)重要方面。［1］從實(shí)踐看，主動公開可以說是整個(gè)政府信息公開工作的啟動點(diǎn)和助推器，各級政府對《條例》的貫徹實(shí)施迄今為止大多也是圍繞主動公開而展開。
主動公開取得的成績主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，《條例》實(shí)施前后，各級政府機(jī)關(guān)普遍集中主動公開了相當(dāng)數(shù)量的政府信息，實(shí)現(xiàn)了政府信息從不公開向公開的質(zhì)的轉(zhuǎn)變；
第二，為保障主動公開的順利推進(jìn)，各級政府機(jī)關(guān)啟動了對過往政府信息的大規(guī)模清理和現(xiàn)有信息的目錄編制工作，并明確了新產(chǎn)生信息的管理制度，由此提升了整個(gè)政府信息資源管理能力，為政府信息公開奠定了制度基礎(chǔ)；
第三，包括信息查閱點(diǎn)、檔案館、圖書館、互聯(lián)網(wǎng)、新聞發(fā)布會、廣播、電視等主動公開的渠道建設(shè)取得明顯成效，相應(yīng)的制度建設(shè)（包括工作機(jī)構(gòu)與機(jī)制、保密審查制度、群眾評議制度、內(nèi)部考核制度等）也依次推進(jìn)，逐步形成了常態(tài)化的運(yùn)行機(jī)制、渠道和習(xí)慣。
?。ǘ┮郎暾埞_邁出可喜步伐
依申請公開的引入既是《條例》的一大亮點(diǎn)，也是實(shí)踐中的難點(diǎn)。從一些地方年度報(bào)告反映的實(shí)踐情況來看，應(yīng)該說依申請公開也邁出了可喜的步伐，不論是申請的數(shù)量還是答復(fù)或者最終公開的比例，還是比較令人滿意的。比如，2008年，四川在受理的政府信息公開申請中，已經(jīng)辦理答復(fù)7329件，占99.1%；在已辦理答復(fù)件中，同意公開6936件，占94.6%，同意部分公開164件，占2.3%，不予公開230件，僅占3.1％。
根據(jù)《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用。迄今為止，所有的國務(wù)院部門和絕大部分地方政府都還沒有收取這些成本費(fèi)用，完全是免費(fèi)提供政府信息。另外，根據(jù)《條例》規(guī)定，依申請公開必須是基于申請人“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”。實(shí)踐中，由于網(wǎng)上申請方式的采用（尤其是國務(wù)院部門的網(wǎng)上申請量普遍超過申請總量的80%以上），實(shí)際上弱化了對申請人的這些特殊要求?？梢钥吹?，類似這些做法，客觀上也起到了降低依申請公開的難度和成本的作用。
?。ㄈ?shí)現(xiàn)了與電子政務(wù)的結(jié)合
對于電子政務(wù)，不論是在主動公開部分還是依申請公開部分，《條例》均沒有特別強(qiáng)調(diào)。實(shí)踐中，各級政府機(jī)關(guān)自覺地將政府門戶網(wǎng)站作為信息公開的第一平臺，普遍設(shè)立信息公開網(wǎng)上專欄，實(shí)現(xiàn)了信息公開與電子政務(wù)的結(jié)合。例如，上海2008年度通過各級政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站信息公開專欄查閱政府信息的有1.67億人次。信息公開與電子政務(wù)的結(jié)合，不但為信息公開搭建了現(xiàn)代化的平臺，降低了公眾獲取政府信息的成本和政府機(jī)關(guān)的行政成本，也有力地推動了電子政務(wù)向縱深發(fā)展。
?。ㄋ模┐龠M(jìn)了政府機(jī)關(guān)積極主動為民服務(wù)
與發(fā)達(dá)國家自下而上推動政府信息公開的方式不同，我國的政府信息公開進(jìn)程從根本上講是政府的一場自我革命，是政府主導(dǎo)的自我改革與完善過程。［2］從《條例》的實(shí)施來看，這一政府主導(dǎo)的特點(diǎn)表現(xiàn)得非常鮮明，各級政府機(jī)關(guān)處處為老百姓利用好信息公開制度著想，而不是被動等待民眾推動制度的實(shí)施。為此，各級政府機(jī)關(guān)花大力氣建設(shè)查詢點(diǎn)、受理點(diǎn)、辦事大廳，廣泛使用不同方式進(jìn)行公開，并受理大量的咨詢。比如，2008年，上海接受市民政府信息公開咨詢約2300萬人次，北京共設(shè)立632個(gè)各類政府信息公開查閱場所。
二、 《條例》實(shí)施中面臨的主要問題
?。ㄒ唬?發(fā)展不平衡
不平衡體現(xiàn)在眾多方面，既體現(xiàn)在不同地區(qū)、部門之間，也體現(xiàn)在不同制度之間。例如，就主動公開與依申請公開的關(guān)系而言，前者成效更明顯；就政府信息發(fā)布的保密審查機(jī)制和信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機(jī)制而言，前者進(jìn)展更快。當(dāng)然，發(fā)展不平衡最為典型的還是體現(xiàn)在不同地區(qū)之間，至少可以從以下三個(gè)方面加以說明：
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根據(jù)《立法法》的規(guī)定，我國共有80個(gè)地方政府有權(quán)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章（以下簡稱為“地方規(guī)定”）。在《條例》制定前，截至2006年11月15日，共有34個(gè)地方專門制定了信息公開地方規(guī)定?！稐l例》公布以來，截止2009年4月1日，4個(gè)沒有制定地方規(guī)定的又陸續(xù)制定了地方規(guī)定，8個(gè)已經(jīng)制定了地方規(guī)定的對原規(guī)定依據(jù)《條例》進(jìn)行了相應(yīng)的修訂。
根據(jù)地方規(guī)定的制定（修訂）情況，目前可以將地方分為四類：第一類是過去重視現(xiàn)在仍然重視，包括上海、廣州、成都、陜西、遼寧等8個(gè)地方，在80個(gè)有地方立法權(quán)的地方政府中占比為10%；第二類是過去重視現(xiàn)在重視不夠，也就是未能及時(shí)修訂原規(guī)定的26個(gè)地方，占比為32.5%；第三類是過去重視不夠現(xiàn)在非常重視，包括天津、大連等4個(gè)新制定地方規(guī)定的地方，占比為5%；第四類為過去與現(xiàn)在均重視不夠，即那些一直沒有制定地方規(guī)定的42個(gè)地方，占比為52.5%。
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2008年，各地方信息公開行政復(fù)議與行政訴訟案件的數(shù)量差別巨大，上海分別為683件與258件，北京為37件與10件，福建為12件與3件，四川為3件與1件，河南為1件與1件，山東、湖北均為5件與0件，云南、天津均為1件與0件，安徽為0件與1件，江蘇、山西均為0件與0件。從數(shù)字對比中可以發(fā)現(xiàn)，上海的數(shù)量比其他地方的總和還要多。除上海外，吉林省的數(shù)據(jù)可圈可點(diǎn)。2008年，吉林全省共受理政府信息公開申請45992件，在各省名列前茅；收到有關(guān)政府信息公開的行政復(fù)議申請118件，行政訴訟案件34件，數(shù)字也比其他省要高出許多。
