日前，國家發(fā)展改革委正式印發(fā)《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），作為規(guī)范和指導我國政務信息化工程建設的綱領性文件。國家信息中心副主任周民以“構建新型電子政務基礎設施大平臺，助推政務信息化‘三融五跨’創(chuàng)新發(fā)展”為主題，對《規(guī)劃》進行了深入解讀。
當前我國電子政務建設逐步邁入“集約整合、全面互聯(lián)、協(xié)同共治、共享開放、安全可信”的新階段，傳統(tǒng)的“自建自用、自營自管”電子政務基礎設施建設應用模式已難以有效滿足新的發(fā)展需要。云計算作為一種新的技術架構、計算方式、服務模式，為構建“集約綠色、高效安全、共用共享”的新型電子政務基礎設施提供了新路徑、新模式。以“云計算”的理念優(yōu)化重構電子政務建設模式，加快構建新型電子政務基礎設施大平臺，不僅有助于降低電子政務投資成本和建設周期、提高需求響應速度和應用部署效率，而且對打破“信息孤島”和“數據煙囪”、促進信息共享和業(yè)務協(xié)同、提升綜合應用效能和整體投資效益等具有重要意義。《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）就構建新型電子政務基礎設施大平臺的重要意義、指導思想、基本原則、發(fā)展目標、主要內容等進行全方位的部署安排，確立了今后電子政務基礎設施建設應用的發(fā)展方向、路徑模式、重點任務。
基本定位和總體框架
隨著電子政務的深入推進和信息技術的快速更迭，電子政務所依托的基礎設施建設模式也在不斷演進優(yōu)化。尤其是當前云計算、大數據等新技術、新理念與國家治理體系和治理能力現代化交匯融合的背景下，如何創(chuàng)新發(fā)展模式、全面提升應用效能成為新時期電子政務建設的重要命題。
基本定位。圍繞貫徹落實“三融五跨”的戰(zhàn)略部署，《規(guī)劃》將推進電子政務基礎設施集約化、平臺化、一體化建設上升到全局高度，確立了新型電子政務基礎設施大平臺的基本定位。在指導思想中提出：統(tǒng)籌構建一體整合大平臺、共享共用大數據、協(xié)同聯(lián)動大系統(tǒng)，將“大平臺、大數據、大系統(tǒng)”作為較長一個時期指導我國政務信息化建設的發(fā)展藍圖，構建一體化政務治理體系，促進治理機制協(xié)調化和治理手段高效化。在基本原則中提出：加快模式轉變，大力加強工程建設的統(tǒng)籌整合和共享共用，統(tǒng)籌共建電子政務公共基礎設施，實現由分散建設向共建共享模式轉變。在主要目標中提出：構建形成大平臺共享、大數據慧治、大系統(tǒng)共治的頂層架構，一體化推進國家電子政務網絡、國家政務數據中心、國家數據共享交換平臺、國家公共數據開放平臺的融合建設，打造“覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入”的大平臺，成存儲數據、交換數據、共享數據、使用數據、開放數據的核心樞紐。在主要任務中進一步提出：構建一體化政務數據平臺，依托統(tǒng)一的國家電子政務網絡加快建設綜合性公共基礎實施平臺，形成互聯(lián)互通、安全防護、共享交換、云計算、數據分析、容災備份等綜合服務能力。
總體框架。按照《規(guī)劃》，新型電子政務基礎設施大平臺主要由統(tǒng)一的電子政務網絡、政務數據中心、數據共享交換平臺、政務數據共享網站（面向政府）、公共數據開放網站（面向社會）等構成，其中，政務網絡是“大通道”，要加快建設國家電子政務內網、建設完善國家電子政務外網；數據中心是“總平臺”，要建成數據中心與云計算一體融合的國家政務數據中心，為構建全國一體化的國家大數據中心奠定基礎；交換平臺是“總樞紐”，要建成統(tǒng)一的國家數據共享交換樞紐，實現重要信息系統(tǒng)通過統(tǒng)一平臺進行數據共享交換；共享開放網站是“總門戶”，建設面向政府部門的全國政務信息共享網站，以及面向社會公眾的國家公共數據開放網站。綜合分析來看，新型電子政務基礎設施大平臺總體框架的特征體現在兩個新上：一方面，《規(guī)劃》將新型電子政務基礎設施大平臺的定位作用擺到新高度，其邊界范圍從網絡基礎設施層，逐步拓展到數據資源層，這與以往相比具有顯著的變化，大平臺既是大系統(tǒng)共治、大數據慧治有效支撐承載的技術平臺，又是促進融合共享的數據引擎，大平臺成為集網絡互聯(lián)互通、數據共享交換、計算分析、存儲備份等為一體的綜合平臺和數據樞紐。另一方面，《規(guī)劃》對新型電子政務基礎設施大平臺的建設模式和管理方式提出新要求，要采用云計算模式推進平臺建設應用，這不僅是技術路線、產品設備的更替升級，更是對電子政務基礎設施大平臺的整體架構布局、管理運營機制、建設服務模式等重大調整，是對傳統(tǒng)電子政務基礎設施建設思維方式、路徑模式的一次深層次的革新和創(chuàng)新。
構建路徑和基礎條件
云計算是一種基于虛擬技術，具備彈性擴展、動態(tài)分配和資源共享等特點的新型計算模式，是推動信息技術能力實現按需供給、促進信息技術和數據資源充分利用的全新業(yè)態(tài)，是信息化發(fā)展的重大變革和必然趨勢，因其具有資源設施上的虛擬化規(guī)模化、性能上的高可用性高擴展性、以及服務上的網絡化可計量化等特點，近年來迅猛發(fā)展，并深刻地影響和改變著傳統(tǒng)信息基礎設施的建設和服務模式。當前，云計算成為構建新型電子政務基礎設施大平臺的基本模式和重要途徑。
構建路徑。從《規(guī)劃》來看，可以說構建新型電子政務基礎設施大平臺是“十三五”國家政務信息化工程建設的重要任務，是“十三五”國家政務信息化工程建設的重要內容，是“十三五”國家政務信息化工程建設的重要成果，也是解決長期以來互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務協(xié)同難三難問題的重要措施。這里需要特別強調的是，一定要避免一個誤區(qū)，就是將構建電子政務基礎設施大平臺作為新一輪數據中心機房建設?！兑?guī)劃》中構建大平臺的途徑有兩條：一是利用“云計算”技術，突出對存量設施資源的統(tǒng)籌整合，構建形成部門整體化的大平臺，工作重點是對已有的、獨立分建設的基礎設施進行統(tǒng)籌整合，而不是基礎設施的新建上，堅決避免各部門各地方形成新的分散化、碎片化的基礎設施。二是利用“云服務”模式，突出新增設施資源采用購買云服務的模式上，逐步構建全國一體化的政務基礎設施大平臺，打破電子政務基礎設施各自為政、自建自用、自營自管的路徑依賴，走向集約化、專業(yè)化、社會化、綠色化建設應用的新路子。在網絡方面，依托國家電子政務外網，支撐政務部門開展跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務協(xié)同管理服務；在服務方面，依托電信運營商已有的數據中心資源，并通過構建集資源統(tǒng)一調度管理、服務統(tǒng)一接入評價、安全統(tǒng)一監(jiān)控調度為一體的綜合管理平臺，提供標準化、專業(yè)化的云服務；在安全方面，依托國家電子政務外網統(tǒng)一的安全防護體系以及電子認證服務體系，達到等級保護3級要求，提供安全可控的運行環(huán)境?？傮w來說，第一條路徑是兼顧了各方面已有一定規(guī)模的存量資源、國家統(tǒng)一的大平臺尚未建成等多重因素下的過渡性方案。長遠來看，將逐步過渡到第二條路徑上，真正實現信息基礎設施“所有權、使用權”的分離，使電子政務云平臺成為類似“煤電水氣”的通用性信息基礎設施。
基礎條件。一是，政策制度不斷完善。明確完備的政策制度是構建一體化電子政務基礎設施大平臺的重要保障，是電子政務云發(fā)展方向、建設模式的重要指引。2015年，《促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》明確提出，要探索電子政務云計算發(fā)展新模式，鼓勵應用云計算技術整合改造現有電子政務信息系統(tǒng)，實現各領域政務信息系統(tǒng)整體部署和共建共用，大幅減少政府自建數據中心的數量。政府部門要加大采購云計算服務的力度，探索基于云計算的政務信息化建設運行新機制，推動政務信息資源共享和業(yè)務協(xié)同。2016年，《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出，要適度超前布局、集約部署云計算數據中心，出臺黨政機關和重點行業(yè)采購使用云計算服務、大數據相關規(guī)定，創(chuàng)新電子政務投資、建設及服務模式，統(tǒng)籌規(guī)劃全國數據中心建設布局。2017年，《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》提出，推動政務信息化建設投資、運維和項目建設模式改革，鼓勵推廣云計算、大數據等新技術新模式的應用與服務，提升集約化建設水平。
二是，電子政務外網通道基本建成。高速互聯(lián)的網絡大通道是構建一體化電子政務基礎設施大平臺的先決條件，是支撐數據快速流動、高效共享的傳輸動脈。經過多年建設，電子政務外網已經發(fā)展成為我國覆蓋面最廣、連接政務部門最多、承載業(yè)務類型最豐富的全國統(tǒng)一的政務網絡。貫通全國的四級網絡平臺基本建成，省級、地市級政務外網專線覆蓋率實現兩個100%、區(qū)縣級達到96.1%，市、縣政務外網全覆蓋的省份數量達到29個。此外，近50%的區(qū)縣實現了下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務外網專線全覆蓋。已有130多個中央部門政務部門和相關單位、18.5萬個地方部門接入政務外網。
三是，國家政務數據共享交換平臺初步建成?；ネㄈ诤系墓蚕斫粨Q平臺是構建一體化電子政務基礎設施大平臺的關鍵因素，是是促進技術融合、數據融合、業(yè)務融合的動力引擎。國家共享交換平臺已接入39個中央部門、101個省級前置機節(jié)點。依托該平臺，全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺、全國信用信息共享平臺、全國公共資源交易平臺等跨部門、跨層級的業(yè)務平臺建成并投入使用，數據交換總量達到118.6億條次。省級數據共享交換平臺也在加速推進，貴州、內蒙古、安徽、江西、河南、湖南、陜西等省已相繼開展了交換平臺建設，其中“云上貴州”數據共享交換體系整體接入國家平臺工作已啟動。全國政務共享網站2.0版已發(fā)布，通過網站可共享或查詢的數據總量約25.86億條。國家數據統(tǒng)一開放平臺已啟動原型設計、立項準備等工作。
四是，數據中心資源充足。社會化專業(yè)化的數據中心是構建一體化電子政務基礎設施大平臺的必備設施，是支撐電子政務基礎設施平臺化、集約化的核心基礎。當前我國數據中心云計算產業(yè)進入了大規(guī)模建設階段，以三大運營商、大型IT設備制造商、大型互聯(lián)網企業(yè)等為代表的數據中心服務商在機房設施、IT 設備和外包服務上的投資不斷擴大，內蒙古、寧夏、貴州等地區(qū)依托本地在地理環(huán)境、氣候條件、能源供給等方面的優(yōu)勢，將云計算產業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產業(yè)重點發(fā)展。據統(tǒng)計，“十二五”末，我國數據中心的機房面積已達到200多萬平方米，總體來看，我國數據中心市場在局部地區(qū)呈現出供給大于需求的局面。為充分利用已有的設施資源快速、高效、集約地構建電子政務基礎設施大平臺, 作全國一體化的國家大數據中心重要組成部分的國家電子政務云數據中心體系（試點示范）建設相關工作已啟動，采用“市場主導、事企合作、政府購買服務”的建設運營模式，聯(lián)合電信運營商、國內重要IT設備廠商，以及國家大數據綜合試驗區(qū)有關地方政府共同建設，以國家電子政務外網廊坊數據中心為核心節(jié)點,先期聯(lián)接三大電信運營商在貴陽、呼和浩特、中衛(wèi)等已有的數據中心資源，逐步構建“物理分散、邏輯互聯(lián)、統(tǒng)一規(guī)范、動態(tài)擴展”國家電子政務云數據中心體系, 為構建電子政務基礎設施大平臺提供基礎和支撐。
三條建議
當前，在政務信息化創(chuàng)新發(fā)展內生動力的牽引下，在云計算、大數據等新技術發(fā)展浪潮外部因素的驅動下，構建新型電子政務基礎設施大平臺已成為政務信息化建設邁向新臺階、取得更大效能、發(fā)揮更大作用的戰(zhàn)略選擇和必由之路。《規(guī)劃》從指導思想、基本原則、發(fā)展目標、主要任務、政策措施等方面對這項工作進行了全方位的部署安排，應該說方向明確、目標清晰、任務具體、路徑可行、措施有力。同時也應清醒地看到這是一項系統(tǒng)性、創(chuàng)新性工程，也是一項緊迫性、挑戰(zhàn)性很強的任務。為切實將《規(guī)劃》實施好，落實到位，加快構建新型電子政務基礎設施大平臺，需著力做好以下幾項工作。
第一，制度優(yōu)先，加快打破電子政務云購買服務制度瓶頸。盡管云計算綜合運用虛擬化、分布式存儲和大規(guī)模數據管理等技術，為信息基礎設施集中部署和數據資源融合共享提供了技術上的可能，但云計算本身并不足以成為電子政務實現互聯(lián)互通、數據共享和業(yè)務系統(tǒng)的充分必要條件。電子政務云應用建設既要靠部門的內生自發(fā)動力，還要靠外部的制度環(huán)境和激勵約束機制。一是圍繞政府購買云服務的計量標準、采購程序、資金來源、安全審查、質量評價等方面，形成覆蓋全流程、可操作、可落地的制度標準，打通政府購買云服務的政策斷頭路；二是調整電子政務項目審批和財政預算制度，對建設項目進行集中審批，“有保有壓”引導電子政務建設從自建向購買服務轉變，嚴格控制各部門分散建設電子政務基礎設施，并優(yōu)先支持保障國家統(tǒng)一的公共基礎平臺的建設運維經費。
第二，增量優(yōu)先，分階段分層次推進電子政務云應用遷移。電子政務云的部署應用是一項系統(tǒng)工程，涉及到業(yè)務應用、管理制度、技術支撐等方方面面，不可能畢其功于一役，要分階段分層次穩(wěn)步有序推進。一是推進政務云服務既要強化頂層設計、全面布局，在實施層面還要分階段推進，對新增的應用系統(tǒng)要嚴格按照云優(yōu)先的原則，全部采用云服務模式，對已有系統(tǒng)要先易后難，逐步遷移到云平臺。二是分層次推進，可先從IaaS模式入手，逐步向PaaS、SaaS模式層層推進，首先采用IaaS模式，將部門分散化、碎片化的設施設備統(tǒng)籌整合形成統(tǒng)一的基礎設施平臺，在此基礎上逐步形成統(tǒng)一的業(yè)務支撐平臺，對于一些共性、通用的服務系統(tǒng)，如郵件系統(tǒng)、公文系統(tǒng)、考核系統(tǒng)等可采用PaaS、SaaS模式，以平臺、服務的方式滿足各方面的應用需求。
第三，安全優(yōu)先，有效提升安全保障和自主可控能力。安全可控是推進云建設應用必須認真考慮的重要因素和積極應對的重要內容。電子政務云是國家關鍵信息基礎設施，承載國家重要信息系統(tǒng)和重要數據資源，電子政務對數據產生、數據管理、數據應用、數據安全的特殊要求，決定了電子政務云必須是安全可控的云平臺。一是從網絡和信息安全角度看，電子政務云平臺建設過程中，優(yōu)先采用安全可控的國產軟硬件設施，將很大程度的減低由底層產品設施受制于人導致的網絡安全威脅和信息泄密的風險。二是從帶動我國云計算、大數據產業(yè)發(fā)展的角度來看，應用需求和市場空間是帶動技術產品創(chuàng)新發(fā)展的重要驅動力，優(yōu)先采用國產軟硬件也有利于培育壯大我國云計算產業(yè)鏈、價值鏈、生態(tài)鏈，促進我國信息產業(yè)做大做強，加快實現關鍵技術自主可控，從根基上切實保障安全。
