2016年1月11日，中央全面深化改革領導小組第二十次會議審議通過了《關于全面推進政務公開工作的意見》（以下簡稱《政務公開意見》）。會議指出，政務公開是建設法治政府的一項重要制度。要以制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里。那么，什么是政務公開？中國在現(xiàn)時的政治生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下，全面推進政務公開有何重要意義？

　　政務公開在兩個維度上大于政府信息公開

　　現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)范性文件均沒有對“政務公開”的內涵外延做出明確界定，那我們怎么對這個問題展開研究呢？這里試著以本人對“政務公開”的理解，并通過與《政府信息公開條例》中確定的“政府信息”涵義進行比較，來對“政務公開”這一概念進行闡釋。

　　首先，“政務公開”的“政務”是指整個國家公權力的運作，包括決策、立法、執(zhí)行、監(jiān)督的整個過程。在中國，政務的主體不僅包括國家機關，還包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨。而“政府信息”僅指作為國家公權力一部分的行政權運作的信息和行政權運作獲取的信息，其主體只是行政機關，不包括立法機關，更不包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨。

　　其次，“政務公開”的“政務”包括公權力運作的動態(tài)活動和靜態(tài)信息，而“政府信息”僅指行政權運作的靜態(tài)信息和行政權運作過程中獲取的靜態(tài)信息。

　　再次，“政務公開”的“政務”雖然包括政務信息，但一般只包括公權力運作的信息，而“政府信息”既包括行政權運作的信息，也包括行政權運作過程中獲取的信息，即行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的公民、法人和其他組織的信息。

　　所以，“政務”與“政務公開”在兩個維度上大于“政府信息”與“政府信息公開”：一是公開的主體，前者是整個公權力，后者只是公權力的一部分——行政權；二是公開的內容，前者包括公開動態(tài)的活動和公開靜態(tài)的信息，后者只包括靜態(tài)的信息。但是，二者也存在一定的交叉關系：前者的政務信息僅指公權力運作的信息，后者的政府信息還包括行政權運作過程中獲取的公民、法人和其他組織的信息。

　　當然，這次深改組通過的《政務公開意見》是由國務院辦公廳制定的。國務院發(fā)布的文件自然規(guī)范的只是行政機關的政務公開，而非整個國家公權力和執(zhí)政黨的政務公開。因此，它只是在內容的維度上而不是在主體的維度上大于乃至包容“政府信息公開”。

　　政務公開有比政府信息公開更廣泛更多層面的意義

　　政務公開的主體、內容的范圍均大于政府信息公開（盡管政府信息公開的某些內容也有不屬政務公開的信息范疇的），如政務活動的動態(tài)公開，故政務公開有比政府信息公開更廣泛更多層面的意義。因此，我們有必要在政府信息公開的意義之外進一步探討政務公開的意義。我認為，這種意義主要表現(xiàn)在三個方面：

　　其一，政務公開是實現(xiàn)現(xiàn)代參與民主和協(xié)商民主的必需。對于傳統(tǒng)的議會民主或“傳送帶”民主模式而言，人民選舉產(chǎn)生政府，其目的是讓其傳送和執(zhí)行“民意”。對于政府是否傳送和執(zhí)行“民意”，人民必須享有知情權。為此，政府信息必須公開，必須建立政府信息公開制度。

　　對于現(xiàn)代民主——參與民主和協(xié)商民主來說，政府信息公開同樣是必須的。但這還不夠，還必須有動態(tài)的、事前、事中的政務公開，如決策過程公開、立法過程公開、執(zhí)法行為公開等。沒有政務公開，社會公眾不可能有效參與決策、立法和執(zhí)法，不可能有效地與政府就決策、立法、執(zhí)法的有關事項展開協(xié)商、討論、辯論，政府也就不可能廣泛地了解和聽取社會公眾的意見、建議和主張，更不可能將社會公眾的意見、建議、主張反映和體現(xiàn)在決策、立法和執(zhí)法之中。因此，沒有動態(tài)的、事前、事中全過程的政務公開，參與民主和協(xié)商民主根本無法運作，從而也就不可能有參與民主和協(xié)商民主。

　　其二，政務公開是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必需?，F(xiàn)代國家治理不同于傳統(tǒng)的國家管理，它必須依賴政務公開才能運作。首先，現(xiàn)代國家治理的主體是多元的，它既包括作為傳統(tǒng)國家管理主體的政府，也包括作為傳統(tǒng)國家管理相對人的公民、法人和其他組織，特別是包括社會團體、行業(yè)協(xié)會、基層自治組織以及近年來不斷發(fā)展的NGO、NPO等。這些新型治理主體參與國家治理，顯然不僅需要政府信息公開，而且需要整個政務活動的公開；其次，現(xiàn)代國家治理的目標是人民的權利、自由和幸福，要讓人民有主人感，有獲得感。而人民的這種主人感、獲得感只能在政務公開的政治生態(tài)環(huán)境中形成、深化；再次，現(xiàn)代國家治理的手段、方式是合作、協(xié)商、柔性的，不同于傳統(tǒng)國家管理手段的單方性與強制性?，F(xiàn)代國家治理越來越多地運用行政指導、行政合同、協(xié)議，以及軟法工具。這些治理手段、方式的運用在很大程度上依賴政務公開，或以政務公開為前提，或以政務公開為保障。

　　其三，政務公開是依法治國、建設法治國家的必需。依法治國，建設法治國家不是為依法治國而依法治國，依法治國是黨和國家為了實現(xiàn)下述基本目標而推進的宏偉工程：國民的人權獲得較有效的保障和尊重；國家公權力，特別是行政權得到較有效的監(jiān)督和制約；腐敗得到較有效的遏制和消減；社會公平正義得到較有效的維護和彰顯等。這些基本目標的實現(xiàn)哪一項都離不開政務公開，都必須依賴政務公開。

　　就尊重和保障人權而言，只有政務的決策和執(zhí)行公開，國民才可能了解政府和政府官員對人權的態(tài)度和政府行為對人權的影響，才可能監(jiān)督政府和政府官員，促其糾正對人權的侵犯和加強對人權的保護。就對公權力的監(jiān)督、制約而言，政務公開本身就是關住公權力的制度籠子。有了政務公開，政府和政府官員就不可能恣意亂作為、不作為。就反腐敗而言，陽光、透明是防腐劑，政府信息公開對于防腐、反腐發(fā)揮了重大作用，政務公開的作用則更全方位，更具立體性。因為政務公開是事前、事中、事后的動態(tài)公開，政府和政府官員即使想腐也不能腐、不敢腐；就社會公平正義的維護和彰顯而言，政務公開不僅是防止公權力偏私、公權力尋租、公權力為少數(shù)人利益服務、為特權階層利益服務，以保障社會公平正義的條件、屏障，而且是讓社會公平正義以一種全體人民看得見的形態(tài)呈現(xiàn)出來，以提高政府的公信力，增強人民對依法治國，建設法治國家的信心。

　　（作者為北京大學法學院教授）