《“十三五”國家政務(wù)信息化工程規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）明確提出，今后政務(wù)信息化工程建設(shè)都要統(tǒng)籌構(gòu)建一體整合大平臺、共享共用大數(shù)據(jù)、協(xié)同聯(lián)動大系統(tǒng)，這是“錢花好”和提供“方便快捷服務(wù)”的必然要求。《規(guī)劃》在“主要目標(biāo)”中提出“建設(shè)進(jìn)度得到明顯加快”，“績效評價發(fā)揮約束引導(dǎo)實效”。下面圍繞“如何加快進(jìn)度”提出個人理解。
工程前期報批工作情況
此文的“工程”是指政務(wù)信息化工程，“前期工作”是指項目建議書、可行性研究報告（以下簡稱可研報告）、初步設(shè)計3階段的3個文件編制、報送、評估評審、批復(fù)的全部工作，“審批”是分別對這3個文件（或其合體）進(jìn)行批復(fù)的工作過程。3個文件是“審批”的客體對象和基礎(chǔ)。按照現(xiàn)行的國家發(fā)改委2007年第55號令規(guī)定，一般而言，項目建議書階段要在項目需求分析報告獲得認(rèn)可后在正式上報項目建議書，經(jīng)過評估后批復(fù)；以此為依據(jù)之一再做可研報告，再經(jīng)過評估后批復(fù)；以此為依據(jù)之一再做初步設(shè)計，經(jīng)過評審后批復(fù)。根據(jù)項目簡單或緊急程度的特殊情況，也可能將3階段合并為2或1次報批。3個文件中，都含有“需求分析”、“建設(shè)目標(biāo)”、“建設(shè)內(nèi)容”等內(nèi)容。由于“十二五”工程規(guī)劃已經(jīng)要求跨部門共享共建了，大部分項目都需要一個牽頭部門組織編報等工作。
“十二五”工程規(guī)劃中的有些工程，到2017年還在做前期工作中，這是《規(guī)劃》要求“十三五”加快進(jìn)度的背景。
報批存在的問題
進(jìn)度慢的原因。從3個階段3個文件的編、報、評、批環(huán)節(jié)分析（“評”是建議書及可研階段的第三方“評估”，或初步設(shè)計階段的第三方“評審”的簡稱）：
?。?）牽頭的項目單位需求不迫切、領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，項目就遲遲啟動不了；
（2）共建單位中只要有一個單位不重視、配合不力，按照一起報批要求，編制文件時間就拉長了；
?。?）咨詢設(shè)計單位編制文件能力不足，建設(shè)單位需求不全、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致保送的文件齊全性、深度合規(guī)性差，必須一次或多次補(bǔ)充資料，又得花時間；
（4）編制文件的文本內(nèi)容格式要求不完全科學(xué)，既有重復(fù)的又有欠缺的，如需求分析各階段都有，但該有的績效評價指標(biāo)缺少且沒有準(zhǔn)確定義、檢驗的方法等；
?。?）十二五期間中央政府改革力度加大，需求變化快，后階段文件要調(diào)整適應(yīng)前階段文件，需要花時間；
?。?）評估評審及審批單位有時由于工作量大于人員能力而有些延遲（但限時辦結(jié)后基本得到解決）。上述6方面原因中，前（1）-（4）算問題，應(yīng)該在“十三五”期間盡力解決；（5）是改革發(fā)展趨勢，政務(wù)信息化工程與交通、土木等建設(shè)工程項目比不同的顯著特征，今后還會發(fā)生，屬于常態(tài)現(xiàn)象。
加快進(jìn)度的對策建議
對前（1）-（4）“癥”下“藥”如下：
一是加強(qiáng)3個文件文本及其執(zhí)行的規(guī)范性。加快修訂國家發(fā)改委2007年第55號令，分清項目建議書、可研報告、初步設(shè)計三階段各自要完成的任務(wù)界線，做到三階段內(nèi)容不重不漏、簡潔高效。同時，對三階段合并為2或1的情況，提出可操作的合并條件要求和編制內(nèi)容格式要求，并規(guī)范合并后的報送工程名稱?！兑?guī)劃》“保障措施”第二條明確“對于列入本規(guī)劃的小規(guī)模工程項目，直接審批建設(shè)方案”；由此擴(kuò)展建議，對于《規(guī)劃》中的14項重點工程，如果不涉及土建工程，也可以直接報批可研報告（但建設(shè)規(guī)模的必要性等還得論證），不再報批項目建議書。
二是績效指標(biāo)制定及執(zhí)行。信息化主管部門加快制定出臺衡量信息化工程的績效評價指標(biāo)體系，在審批政府投資項目可研報告時要載明有關(guān)績效評價指標(biāo)，執(zhí)行及監(jiān)督主體以及后評價時，都針對這些指標(biāo)去工作和努力。這也是《規(guī)劃》“保障措施”第二條中“嚴(yán)格工程項目驗收及后評價”的前提條件。
三是加強(qiáng)對建設(shè)單位考核?！兑?guī)劃》“主要任務(wù)”中提出了3類共14項重點工程，要求都要遵從“三大”要求。因此，國家發(fā)改委要盡快確定每一個重點工程的牽頭單位及共建單位，明確其牽頭的職責(zé)，按倒排工期方法共同制定出工程進(jìn)度計劃并報國務(wù)院備案或公示，“十三五”結(jié)束時按其考核，對不能按期完成的，要進(jìn)行限制或延遲審批其新的建設(shè)項目等處罰或者其他責(zé)任追究。
四是高效提供建設(shè)需求。所有建設(shè)單位要下大力氣調(diào)研分析后設(shè)置好專門的信息工程建設(shè)組織機(jī)構(gòu)、部分固定的規(guī)劃執(zhí)行人員和有機(jī)高效的制度體系，才能協(xié)調(diào)好內(nèi)、外部各方需求，才能可能在工程前期工作的每個階段一次性全面提供給咨詢設(shè)計單位去編制各階段的文件（需要咨詢設(shè)計單位或人員的互動）。從一般經(jīng)驗來看，部門內(nèi)部及其對外的需求，由職能司處依據(jù)“三定方案”賦予的職能、權(quán)力及責(zé)任清單初步提出，再由綜合司處協(xié)調(diào)匯總出具書面的包含定量指標(biāo)在內(nèi)的業(yè)務(wù)功能正式需求，提供給本部門的信息工程建設(shè)組織機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)綜合考慮“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”等要求后，提供給工程咨詢設(shè)計單位編制文件，部分內(nèi)容同時提供給牽頭單位。
五是咨詢、設(shè)計單位要提高能力。由于要求招標(biāo)采購咨詢、設(shè)計單位的制度設(shè)計，以及信息化工程的前述特點，導(dǎo)致了信息化工程領(lǐng)域的咨詢設(shè)計單位很難做出像土木工程那樣全面、夠深度的文件來。但各類建設(shè)工程具有普遍規(guī)律性的東西，要牢牢認(rèn)識和把握3階段之間的界線并在文件中詳細(xì)描述出來、各階段內(nèi)的內(nèi)容范圍和深度。就信息化工程而言，咨詢設(shè)計單位接到書面正式需求后，要派有經(jīng)驗的人與建設(shè)單位固定的聯(lián)系人就需求和目的進(jìn)行深入溝通，然后簽訂委托合同，其中要載明各自要提供資料或成果的詳細(xì)要求，包括誰簽字才具備有效性、資料格式、時限等等。合同簽訂后，應(yīng)將業(yè)務(wù)功能需求轉(zhuǎn)換、重組成一個或多個科學(xué)靈活（可調(diào)整）的業(yè)務(wù)流程，以此為主線展開去研究編寫文件的工作。
一點“新思維”建議
根據(jù)《規(guī)劃》中的“堅持創(chuàng)新思維、實現(xiàn)動力轉(zhuǎn)變”要求，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》中提出的“加快推行工程總承包”、“培育全過程咨詢”要求，結(jié)合咨詢設(shè)計單位能力偏弱、信息化工程建設(shè)單位普遍采購集成商、應(yīng)用軟件開發(fā)、運維外包的現(xiàn)實情況，以及信息化工程與建設(shè)單位職能及業(yè)務(wù)流程緊密聯(lián)系的特殊性，在信息化工程建設(shè)及其運維中，提出引入跨不同工程、跨同一工程的咨詢設(shè)計不同階段、跨集成商的建設(shè)期與部分外包的運維期的長期固定外包一家一條龍的服務(wù)機(jī)制。建議利用適應(yīng)信息化工程需要的市場服務(wù)隊伍，理由是溝通及建運效率高、整體性強(qiáng)、容易擴(kuò)展升級、成本低。因為要了解一個單位的職責(zé)及其業(yè)務(wù)流程與工作細(xì)節(jié)需要很長的時間，不斷地變換參建單位就需要重復(fù)了解這一過程，降低了工作效率又增加了社會成本；同時，這種拼盤方式的結(jié)果，系統(tǒng)有機(jī)整體性差、運行維護(hù)和修改升級難度大，多方之間的責(zé)任不清，建設(shè)單位協(xié)調(diào)工作量巨大。
實行該機(jī)制的難點是需要調(diào)整現(xiàn)行有關(guān)政策并有個培育發(fā)展過程。
（國家投資項目評審中心副主任 黃陽發(fā)）
