《“十三五”國(guó)家政務(wù)信息化工程規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）明確提出，今后政務(wù)信息化工程建設(shè)都要統(tǒng)籌構(gòu)建一體整合大平臺(tái)、共享共用大數(shù)據(jù)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)大系統(tǒng)，這是“錢花好”和提供“方便快捷服務(wù)”的必然要求。《規(guī)劃》在“主要目標(biāo)”中提出“建設(shè)進(jìn)度得到明顯加快”，“績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)揮約束引導(dǎo)實(shí)效”。下面圍繞“如何加快進(jìn)度”提出個(gè)人理解。

　　工程前期報(bào)批工作情況

　　此文的“工程”是指政務(wù)信息化工程，“前期工作”是指項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱可研報(bào)告）、初步設(shè)計(jì)3階段的3個(gè)文件編制、報(bào)送、評(píng)估評(píng)審、批復(fù)的全部工作，“審批”是分別對(duì)這3個(gè)文件（或其合體）進(jìn)行批復(fù)的工作過(guò)程。3個(gè)文件是“審批”的客體對(duì)象和基礎(chǔ)。按照現(xiàn)行的國(guó)家發(fā)改委2007年第55號(hào)令規(guī)定，一般而言，項(xiàng)目建議書(shū)階段要在項(xiàng)目需求分析報(bào)告獲得認(rèn)可后在正式上報(bào)項(xiàng)目建議書(shū)，經(jīng)過(guò)評(píng)估后批復(fù)；以此為依據(jù)之一再做可研報(bào)告，再經(jīng)過(guò)評(píng)估后批復(fù)；以此為依據(jù)之一再做初步設(shè)計(jì)，經(jīng)過(guò)評(píng)審后批復(fù)。根據(jù)項(xiàng)目簡(jiǎn)單或緊急程度的特殊情況，也可能將3階段合并為2或1次報(bào)批。3個(gè)文件中，都含有“需求分析”、“建設(shè)目標(biāo)”、“建設(shè)內(nèi)容”等內(nèi)容。由于“十二五”工程規(guī)劃已經(jīng)要求跨部門(mén)共享共建了，大部分項(xiàng)目都需要一個(gè)牽頭部門(mén)組織編報(bào)等工作。

　　“十二五”工程規(guī)劃中的有些工程，到2017年還在做前期工作中，這是《規(guī)劃》要求“十三五”加快進(jìn)度的背景。

　　報(bào)批存在的問(wèn)題

　　進(jìn)度慢的原因。從3個(gè)階段3個(gè)文件的編、報(bào)、評(píng)、批環(huán)節(jié)分析（“評(píng)”是建議書(shū)及可研階段的第三方“評(píng)估”，或初步設(shè)計(jì)階段的第三方“評(píng)審”的簡(jiǎn)稱）：

　　（1）牽頭的項(xiàng)目單位需求不迫切、領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，項(xiàng)目就遲遲啟動(dòng)不了；

　?。?）共建單位中只要有一個(gè)單位不重視、配合不力，按照一起報(bào)批要求，編制文件時(shí)間就拉長(zhǎng)了；

　　（3）咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位編制文件能力不足，建設(shè)單位需求不全、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致保送的文件齊全性、深度合規(guī)性差，必須一次或多次補(bǔ)充資料，又得花時(shí)間；

　?。?）編制文件的文本內(nèi)容格式要求不完全科學(xué)，既有重復(fù)的又有欠缺的，如需求分析各階段都有，但該有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)缺少且沒(méi)有準(zhǔn)確定義、檢驗(yàn)的方法等；

　?。?）十二五期間中央政府改革力度加大，需求變化快，后階段文件要調(diào)整適應(yīng)前階段文件，需要花時(shí)間；

　?。?）評(píng)估評(píng)審及審批單位有時(shí)由于工作量大于人員能力而有些延遲（但限時(shí)辦結(jié)后基本得到解決）。上述6方面原因中，前（1）-（4）算問(wèn)題，應(yīng)該在“十三五”期間盡力解決；（5）是改革發(fā)展趨勢(shì)，政務(wù)信息化工程與交通、土木等建設(shè)工程項(xiàng)目比不同的顯著特征，今后還會(huì)發(fā)生，屬于常態(tài)現(xiàn)象。

　　加快進(jìn)度的對(duì)策建議

　　對(duì)前（1）-（4）“癥”下“藥”如下：

　　一是加強(qiáng)3個(gè)文件文本及其執(zhí)行的規(guī)范性。加快修訂國(guó)家發(fā)改委2007年第55號(hào)令，分清項(xiàng)目建議書(shū)、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)三階段各自要完成的任務(wù)界線，做到三階段內(nèi)容不重不漏、簡(jiǎn)潔高效。同時(shí)，對(duì)三階段合并為2或1的情況，提出可操作的合并條件要求和編制內(nèi)容格式要求，并規(guī)范合并后的報(bào)送工程名稱?！兑?guī)劃》“保障措施”第二條明確“對(duì)于列入本規(guī)劃的小規(guī)模工程項(xiàng)目，直接審批建設(shè)方案”；由此擴(kuò)展建議，對(duì)于《規(guī)劃》中的14項(xiàng)重點(diǎn)工程，如果不涉及土建工程，也可以直接報(bào)批可研報(bào)告（但建設(shè)規(guī)模的必要性等還得論證），不再報(bào)批項(xiàng)目建議書(shū)。

　　二是績(jī)效指標(biāo)制定及執(zhí)行。信息化主管部門(mén)加快制定出臺(tái)衡量信息化工程的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在審批政府投資項(xiàng)目可研報(bào)告時(shí)要載明有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，執(zhí)行及監(jiān)督主體以及后評(píng)價(jià)時(shí)，都針對(duì)這些指標(biāo)去工作和努力。這也是《規(guī)劃》“保障措施”第二條中“嚴(yán)格工程項(xiàng)目驗(yàn)收及后評(píng)價(jià)”的前提條件。

　　三是加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位考核?！兑?guī)劃》“主要任務(wù)”中提出了3類共14項(xiàng)重點(diǎn)工程，要求都要遵從“三大”要求。因此，國(guó)家發(fā)改委要盡快確定每一個(gè)重點(diǎn)工程的牽頭單位及共建單位，明確其牽頭的職責(zé)，按倒排工期方法共同制定出工程進(jìn)度計(jì)劃并報(bào)國(guó)務(wù)院備案或公示，“十三五”結(jié)束時(shí)按其考核，對(duì)不能按期完成的，要進(jìn)行限制或延遲審批其新的建設(shè)項(xiàng)目等處罰或者其他責(zé)任追究。

　　四是高效提供建設(shè)需求。所有建設(shè)單位要下大力氣調(diào)研分析后設(shè)置好專門(mén)的信息工程建設(shè)組織機(jī)構(gòu)、部分固定的規(guī)劃執(zhí)行人員和有機(jī)高效的制度體系，才能協(xié)調(diào)好內(nèi)、外部各方需求，才能可能在工程前期工作的每個(gè)階段一次性全面提供給咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位去編制各階段的文件（需要咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位或人員的互動(dòng)）。從一般經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，部門(mén)內(nèi)部及其對(duì)外的需求，由職能司處依據(jù)“三定方案”賦予的職能、權(quán)力及責(zé)任清單初步提出，再由綜合司處協(xié)調(diào)匯總出具書(shū)面的包含定量指標(biāo)在內(nèi)的業(yè)務(wù)功能正式需求，提供給本部門(mén)的信息工程建設(shè)組織機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)綜合考慮“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”等要求后，提供給工程咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位編制文件，部分內(nèi)容同時(shí)提供給牽頭單位。

　　五是咨詢、設(shè)計(jì)單位要提高能力。由于要求招標(biāo)采購(gòu)咨詢、設(shè)計(jì)單位的制度設(shè)計(jì)，以及信息化工程的前述特點(diǎn)，導(dǎo)致了信息化工程領(lǐng)域的咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位很難做出像土木工程那樣全面、夠深度的文件來(lái)。但各類建設(shè)工程具有普遍規(guī)律性的東西，要牢牢認(rèn)識(shí)和把握3階段之間的界線并在文件中詳細(xì)描述出來(lái)、各階段內(nèi)的內(nèi)容范圍和深度。就信息化工程而言，咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位接到書(shū)面正式需求后，要派有經(jīng)驗(yàn)的人與建設(shè)單位固定的聯(lián)系人就需求和目的進(jìn)行深入溝通，然后簽訂委托合同，其中要載明各自要提供資料或成果的詳細(xì)要求，包括誰(shuí)簽字才具備有效性、資料格式、時(shí)限等等。合同簽訂后，應(yīng)將業(yè)務(wù)功能需求轉(zhuǎn)換、重組成一個(gè)或多個(gè)科學(xué)靈活（可調(diào)整）的業(yè)務(wù)流程，以此為主線展開(kāi)去研究編寫(xiě)文件的工作。

　　一點(diǎn)“新思維”建議

　　根據(jù)《規(guī)劃》中的“堅(jiān)持創(chuàng)新思維、實(shí)現(xiàn)動(dòng)力轉(zhuǎn)變”要求，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》中提出的“加快推行工程總承包”、“培育全過(guò)程咨詢”要求，結(jié)合咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位能力偏弱、信息化工程建設(shè)單位普遍采購(gòu)集成商、應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)、運(yùn)維外包的現(xiàn)實(shí)情況，以及信息化工程與建設(shè)單位職能及業(yè)務(wù)流程緊密聯(lián)系的特殊性，在信息化工程建設(shè)及其運(yùn)維中，提出引入跨不同工程、跨同一工程的咨詢?cè)O(shè)計(jì)不同階段、跨集成商的建設(shè)期與部分外包的運(yùn)維期的長(zhǎng)期固定外包一家一條龍的服務(wù)機(jī)制。建議利用適應(yīng)信息化工程需要的市場(chǎng)服務(wù)隊(duì)伍，理由是溝通及建運(yùn)效率高、整體性強(qiáng)、容易擴(kuò)展升級(jí)、成本低。因?yàn)橐私庖粋€(gè)單位的職責(zé)及其業(yè)務(wù)流程與工作細(xì)節(jié)需要很長(zhǎng)的時(shí)間，不斷地變換參建單位就需要重復(fù)了解這一過(guò)程，降低了工作效率又增加了社會(huì)成本；同時(shí)，這種拼盤(pán)方式的結(jié)果，系統(tǒng)有機(jī)整體性差、運(yùn)行維護(hù)和修改升級(jí)難度大，多方之間的責(zé)任不清，建設(shè)單位協(xié)調(diào)工作量巨大。

　　實(shí)行該機(jī)制的難點(diǎn)是需要調(diào)整現(xiàn)行有關(guān)政策并有個(gè)培育發(fā)展過(guò)程。

　　（國(guó)家投資項(xiàng)目評(píng)審中心副主任 黃陽(yáng)發(fā)）