行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口。改革開放以來國務院進行的每一次機構改革，都把轉變政府職能作為關鍵，又把精簡行政審批項目作為轉變職能的重要內(nèi)容。本屆政府一成立，李克強總理就明確提出深化行政審批制度改革的任務和要求，并兩次召開全國電視電話會議對此進行部署，提出本屆政府任期內(nèi)國務院部門的行政審批事項要減少三分之一以上。新一屆政府成立短短8個月，國務院已分三批取消和下放了334項行政審批等事項。黨的十八屆三中全會提出要“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革”。根據(jù)全會精神和李克強總理的要求，深化行政審批制度改革，國務院部門要走在前，行在先，打頭陣，做表率。那么，國務院部門深化行政審批制度改革往哪里深?怎么深?我認為應該“減”“放”“改”“管”一起做。

中國行政管理學會會長 王瀾明

　　“減”字當頭，繼續(xù)下決心砍掉一批行政審批項目

　　據(jù)統(tǒng)計，從2001年到2013年3月本屆政府成立，國務院已取消了行政審批事項2497個，占原有總數(shù)的近70%，目前國務院有審批權的61個部門和單位仍有行政審批事項1300多項。這一數(shù)字與三中全會精神和李克強總理的要求比，與經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀實際比，仍然偏多，存在著巨大的精簡空間。

　　“減”字當頭，當務之急是把目前這1300多項審批事項的底數(shù)搞清。1300多項中，有些是依法設定的，有些是部門以文件或規(guī)章設定的，還有一些是似是而非、魚目混珠、說不清道不明的。對這些項目，先要摸清是按什么設定的、誰設定的、審批的內(nèi)容是什么、審批的方式是什么、審批有沒有時限要求、審批的效果怎么樣。然后一項一項地作出甄別：它屬不屬于《行政許可法》規(guī)定的行政許可范圍、屬不屬于國務院部門履行職責必須采取的手段、有沒有代替市場和地方政府的事權、有沒有保留的必要、可不可以減掉或下放。甄別后，對應該取消的分三類進行：凡國務院已明令取消的，不能再猶豫立即取消，任何部門不得以任何理由保留;凡看準了且目前能取消的，抓緊取消的啟動準備工作;凡應該取消但目前條件尚不成熟的，設定取消的“時間表”和“路線圖”，創(chuàng)造條件取消。為了使取消工作抓緊時間、有條不紊、卓有成效，可先將這些審批項目及其審批程序集中起來向社會公布，聽取民意，集中民智，讓群眾獻計獻策。如網(wǎng)上討論、社會評估、聽證會、專家論證會等。這樣做，不僅可以使取消的決策符合實際更加科學，而且可以用社會和群眾力量“倒逼”國務院部門改革行政審批。

　　“減”行政審批事項，目前先把黨的十八屆二中全會提出的十個方面和李克強總理在兩次電視電話會議上提出的簡政放權的事項減下來。包括某些投資審批、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動審批、資質資格許可認定等。對這些審批事項，果斷精簡，盡快取消。具體辦法可采取在部門自己清理的基礎上，由國務院指定有關部門統(tǒng)一匯總，提出減少目錄報國務院批準，由國務院向社會公布。公布時應明確，這些項目取消后，任何部門和地方不得再行使審批權，不得再變相地恢復和轉移。

　　國務院部門“減”行政審批事項，遇到的最大障礙是部門權利和利益的干擾。這種負能量巨大且相當頑固，“減”等于割部門的“肉”，用一些部門的說法叫“喪權辱部”。分析一下國務院部門已經(jīng)取消的行政審批事項不難發(fā)現(xiàn)，數(shù)量確實不少，但不少權和利的含量不大，而真正權和利“含金量”高的仍在部門手上。如何去部門權利化和利益化，是做“減”法的關鍵。為了推動取消工作，應加強國務院在這方面的權威和號令的嚴肅性。有些審批項目只要國務院認定是不應該保留的，不一定征得部門同意，就可以下令取消。

　　在做“減”法時，還有一種傾向需要警惕，就是個別部門為了保住既得權利和利益搞變相減少。如前幾年，一些部門把審批改成“備案”、“核準”，表面看不審批了，實際上“備案”、“核準”比審批還難。按說“備案”是事后性的，不具有“你點頭我才能辦”的屬性，但不少部門把“備案”也變成了一種變相審批?！皞洹笔裁?、“備”上來后部門做什么、“備”后部門如何回復，都由部門自行規(guī)定，自由裁定權很大。經(jīng)常聽到地方反映，“審批”還可以催，“備案”、“核準”無法催，一催人家說還沒有備完，你毫無辦法;“備案”常常被拖得遙遙無期，你報上去了，它對“備案”不發(fā)話，就等于沒批準，你就無法動。一些地方領導說，“備案”、“核準”實際上是把審批的“貓”叫成了“咪咪”，“咪咪”比“貓”更難?？磥恚瑢γ鳒p暗不減、明做減法暗做加法和變相審批的情況必須警惕，不能讓它存在;對“備案”、“核準”也應該作出具體規(guī)定，不能讓它成為“審批”的另一種形式。

　　在做“減”法時，還要防止部門紅頭文件設立新的審批事項。囿于政府管理就是審批的定向思維，一些部門認為不審批就顯示不出政府權威，就沒法履行職責，就沒有多少事情可干，于是在國家法律、法規(guī)和國務院文件之外，又用部門的紅頭文件設立新的審批事項，形成了國務院在減、部門在加，法律法規(guī)在減、部門規(guī)章在加的不正?，F(xiàn)象。由于部門紅頭文件不報國務院批準，而它又是中央政府的指示，下面不得不執(zhí)行。按照《行政許可法》，部門紅頭文件無權設置行政審批。在清理法律、法規(guī)和國務院文件中設立的行政審批項目時，不能忽視部門紅頭文件中的行政審批事項。對部門文件中規(guī)定的行政審批事項要一并納入清理范圍，堅決果斷地全部予以取消。

　　積極“放”，把不需要由國務院部門審批的事項

　　盡快下放市場、下放社會、下放地方

　　在“減”的同時，要大膽地“放”。履行政府職能，國務院部門主要是管宏觀、管規(guī)劃、管政策、管監(jiān)管。按照我國中央、省、市(地)、縣、鄉(xiāng)各級政府的職責劃分，國務院部門承擔的行政審批項目應該最少，主要是《行政許可法》第十二條中的六個方面。國務院部門現(xiàn)有的行政審批事項中，有一些確實是中央政府宏觀管理必須的，但也有相當一部分代替了市場、社會、地方和企業(yè)的事權。對這些包辦的行政審批，在取消的同時要下決心“放”。

　　凡市場能有效調節(jié)的，從國務院部門到鄉(xiāng)政府，一律不再審批，全部下放給市場。市場這只無形的“手”在資源配置中起著決定性作用，政府主要是指導、引導、管理和服務，彌補市場缺失?，F(xiàn)在一些部門仍然代替市場配置資源，習慣于用審批方式分資源、分項目、分資金和管企業(yè)。拿項目來說，有些關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的項目，當然需要國務院部門批準，但除此以外的其他投資項目如地方政府、企業(yè)用自有資金開辦的服務項目也要報國務院部門審批，實際上是代替了市場。多年來一些審批事項一建成就虧損的大量事實，就是政府代替市場導致的嚴重后果。至于國務院部門對企業(yè)的經(jīng)營活動也要審批，發(fā)“路條”、發(fā)這證那證，更是不應該。有一個本來為研究宏觀產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略而新設立的部門，人員編制相對充足，但由于整天忙于審批，人手卻十分緊張，只好長期借用地方和企業(yè)的人，大家白天晚上連軸轉、節(jié)假日也加班，主要干一件事：審批。哪有時間研究宏觀和戰(zhàn)略?結果，機關干部忙得不亦樂乎，地方、企業(yè)怨聲載道，出力不討好?？磥?，不把市場能夠有效調節(jié)的審批項目還給市場，不把企業(yè)能夠自行運作的管理活動還給企業(yè)，政府無法集中精力做自己應該做的事。有一種說法，部門對某個產(chǎn)業(yè)越是靠審批來調控，哪個產(chǎn)業(yè)就必然產(chǎn)能過剩，審批的項目就必然一建成就虧損。說法是絕對了一點，但也從一個方面反映出政府代替市場導致的嚴重后果。放權于市場，放權于企業(yè)，既是給市場“松綁”，給企業(yè)“給力”，也是給部門自已“解套”。

　　“放”，還要根據(jù)我國各級政府的不同職責范圍，把該由下級政府審批的事項下放下去。我國中央、省、市(地)、縣、鄉(xiāng)各級都有不同的事權，根據(jù)這些事權履行不同的行政審批。目前的情況是，國務院部門包辦地方的審批事項太多。一個地級市的領導說，他們每年經(jīng)省報到國務院某個部門的審批項目就有十多個。如此推算，這個部門每年審批的地方項目達上千個，能批得過來嗎?而且國務院部門審批的項目，一般都要經(jīng)過縣、市、省幾道關，一個項目在這幾道關上進行“萬里長征”，把本來簡單的事情復雜化、可以盡快批準的事項長期化，各級政府不得不把大量人力精力放在審批環(huán)節(jié)的運作應付上，使企業(yè)失去投資機會，使市場失去解決問題的最佳時段，使領導失去深入基層、聯(lián)系群眾的寶貴時間，使群眾失去對政府提供服務的信任和耐心。由于國務院部門的包辦，各級政府領導不得不經(jīng)常跑北京。省里跑，地市跑，縣里也跑。國務院有些部門從早上一上班，就一波一波地接待地方上跑項目、跑資金的領導，大量的時間和人員用在接談上。地方還摸到一條規(guī)律，到國務院部門跑錢跑項目必須省主要領導出面，這樣才能見到部門主要領導，項目批得才快。這種現(xiàn)象折射出的問題是，國務院部門掌握了一批該由地方政府審批的項目和資金，逼得下面老往北京跑，不跑不行。治本之策，就是把該由地方審批的項目堅決下放給地方，國務院部門主要負責事中和事后的監(jiān)管。下放給地方，應該根據(jù)各級的事權，有的下放給省，有的下放給市，有的下放到縣。下放不能搞審批“搬家”，承接的地方應對下放的審批項目從內(nèi)容、方式、流程等方面進行改革創(chuàng)新。

　　“放”，社會組織也是一個重要的承接者。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國社會組織包括各類中介組織已經(jīng)初步完善。國務院部門承擔的一部分審批事項如資質資格許可和認定等，可以由這些社會組織去承擔。下放給社會組織，有三個問題要把握好：一是不能審批“搬家”。把審批原封不動地交給社會組織，等于審批“換人不換馬”。下放給社會組織，主要是讓社會組織評判、服務，不是讓他們變成“二政府”，要去社會組織的行政化傾向。二是要明確規(guī)制。這些審批事項下放給社會組織后，讓他們做什么怎么做，要做出規(guī)定，而且要向社會公開，讓各方知曉。三是加強監(jiān)管。放不是放任自流，是放而有制。部門對這些社會組織要加強指導和引導，讓他們按規(guī)定辦、按程序辦。我國的社會組織還處于發(fā)育期，目前全部放手不是時候。

　　對保留的行政審批項目進行“改”，改內(nèi)容、

　　改程序、改流程、改時限

　　在“減”和“放”以后，國務院部門仍然保留著一些行政審批事項。對這些事項，不能再沿襲過去的做法，而要大膽改革。相對于審批事項的“減”和“放”，保留事項的規(guī)范和優(yōu)化是一個長期任務。保留不是原封不動地沿襲，而是對現(xiàn)有審批事項的改革、創(chuàng)新和優(yōu)化。改革的重點是批什么、怎么批、多長時間批完。這當中首先是批什么，也就是批的內(nèi)容。拿投資項目來說，作為國務院部門，主要是看這個項目在國家經(jīng)濟社會發(fā)展布局中的作用、誰來投資、怎么投資以及投資后的效果，而作用和效果是最主要的。只有從作用和效果出發(fā)逆向思維，才能對項目做出科學的評判。那種只管立項不顧立項后的效果的情況，今后絕對不能發(fā)生。在項目審批中還有一個重要因素，就是看它對環(huán)境的影響，是否是低碳的、綠色的，有效益但影響環(huán)境的絕對不能上。對需要保留的審批事項，都應該先從內(nèi)容上進行改革，使其適應我國經(jīng)濟發(fā)展需要，符合國家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策。

　　改革審批方法是提高審批時效、加快審批速度的保證。審批方法包括審批程序、審批流程、審批收費、辦結時間、審批監(jiān)督等方面和環(huán)節(jié)。要從審批目的出發(fā)，按照《行政許可法》，對審批的整個流程進行科學的設計和規(guī)劃，包括申報項目材料的規(guī)定、各個環(huán)節(jié)的審核意見、審核時間限定、審核過程銜接、審批結果回復、收費標準確定等，都要詳細具體且向社會公開。程序和流程的設計要求是：環(huán)節(jié)少，環(huán)節(jié)之間銜接緊密，每個環(huán)節(jié)的要求明確，辦結的時間具體。近幾年，各地普遍建立了政務服務中心，對審批事項“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”，受到了社會、企業(yè)和群眾的贊譽，方便了群眾辦事和企業(yè)辦事。國務院部門中有審批權的部門可以借鑒這一做法。比如，部門設立專門的服務場地，把部門內(nèi)各司局流轉審批的環(huán)節(jié)集中到一起，使地方、企業(yè)上報的審批事項在這一個場地運行和辦理。還有，可以對國務院部門保留的行政審批事項進行整合，有些集中到一個部門;需要幾個部門聯(lián)合審批的明確牽頭部門，由牽頭部門一家對著地方和企業(yè)，項目中涉及的其他部門的事項由這個牽頭部門統(tǒng)一去協(xié)調辦理。建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，將工程建設項目招投標、土地使用權和礦產(chǎn)權出讓、國有產(chǎn)權交易、政府采購等集中到一起。條件成熟時，也可在國務院層面設立由各部門聯(lián)合組成的行政審批(服務)中心，不增加編制，由這些部門抽人到中心辦理審批事項。還可建立網(wǎng)上統(tǒng)一受理審批平臺，方便群眾辦事，方便社會監(jiān)督。審批實際上是一種服務，要為民便民，把審批過程變成為地方和企業(yè)服務的過程。

　　“管”，切實履行好對已保留審批事項的事中事后監(jiān)管

　　行政審批項目“減”和“放”以后，國務院部門的任務不是輕了而是重了，責任不是小了而是大了，要把用于行政審批的精力轉到對審批事項的事中事后監(jiān)管上來?！皽p”(包括“放”)和“管”如同一個車子的兩個輪子，要同時轉?！皽p”了“放”了，不等于不管了，國務院部門仍然要把“管”的文章做好做強。管什么，怎么管，這是文章的主要內(nèi)容。

　　管什么?首先管好規(guī)制。根據(jù)《行政許可法》，對行政審批進行規(guī)范，規(guī)范內(nèi)容和程序，規(guī)范方式和流程，規(guī)范時限和結果，還要規(guī)范審批者應負的責任。特別要堅持“誰審批誰負責”，對審批不規(guī)范、審批后對國家、社會和企業(yè)造成損失的，應追究責任并賠償。為了遏制一些部門熱衷于審批而不負責任的做法，可盡快制定規(guī)范行政審批的行政法規(guī)，不僅使設立行政審批有《行政許可法》這樣的法可依，而且使行政審批過程也有法可循，從而使行政審批標準明確、程序嚴密、運作透明、制約有效、權責分明。對下放給地方和社會組織的審批事項，有關部門要加強指導引導，保證這些審批嚴格按法律法規(guī)行使。

　　其次是監(jiān)管，就是事中事后監(jiān)管。用李克強總理的話說，就是不當“司機”，而當“警察”，管好“路燈”和“紅綠燈”。事中監(jiān)管主要看是否按規(guī)定進行行政審批，是否方便了群眾和社會;事后監(jiān)管主要看審批后的執(zhí)行是否符合審批要求，在執(zhí)行中出現(xiàn)的新問題是否得到及時妥善地解決和調整。對下放地方的審批事項和放給社會組織的事項，不能撒手不管，多指導、多檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。建立快捷通暢的信息渠道，及時掌握各級審批情況及審批結果。建立違規(guī)審批舉報中心，接受社會和群眾對審批違規(guī)的舉報，及時處理違規(guī)審批行為。

　　除了對保留的行政審批事項進行事中事后監(jiān)管外，對已經(jīng)取消的行政審批事項也要進行監(jiān)管。某此事項不再以審批形式管理，其他管理手段特別是后續(xù)監(jiān)管要跟上來。審批減少，監(jiān)管增強，這是國務院部門轉變政府職能的重要方面。事中事后監(jiān)管中，要根據(jù)情況的變化和形勢的發(fā)展，不斷地提出指導性意見，不斷地進行協(xié)調和服務，把部門精力切實轉到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來。