“頂層設(shè)計”源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計理念。它是針對某一具體的設(shè)計對象或領(lǐng)域，運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，自高端開始的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計，注重整體規(guī)劃設(shè)計與實際需求的緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)設(shè)計理論先進(jìn)、理念一致、對象定位準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、功能協(xié)調(diào)、部件標(biāo)準(zhǔn)化、資源共享與開放，是一種將復(fù)雜對象簡單化、具體化、程式化的設(shè)計方法。

　　電子政務(wù)頂層設(shè)計的意義與作用

　　電子政務(wù)同樣需要頂層設(shè)計，其主要意義在于：其一，開展電子政務(wù)頂層設(shè)計，可以確保利用電子政務(wù)有效支撐政府執(zhí)政的高效化，并深刻把握社會利益形成的關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性和利益形式轉(zhuǎn)化的多變性，全面提高利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略的務(wù)實有效性與靈活適應(yīng)性；其二，開展電子政務(wù)頂層設(shè)計，可以確保利用電子政務(wù)有效支撐政府的利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略，實現(xiàn)多部門的目標(biāo)協(xié)同，支持政府實現(xiàn)其使命目標(biāo)；其三，開展電子政務(wù)頂層設(shè)計，可以確保利用電子政務(wù)有效避免政府在同一個公共管理對象之上，有重復(fù)冗余、交叉沖突的利益監(jiān)測和調(diào)節(jié)措施，從而更好地設(shè)計出高效的利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略。

　　由此，電子政務(wù)的頂層設(shè)計發(fā)揮著重要的作用：首先是頂層決定性。跳出局部環(huán)境的約束和影響，站在政務(wù)服務(wù)的整體高度，統(tǒng)籌分析事務(wù)的各層次和各要素，決定執(zhí)政的核心理念與目標(biāo)，“自上而下”的設(shè)計，形成戰(zhàn)略的整體性和全局性。在最高層次上尋求問題的解決之道，核心在頂層，宏觀指導(dǎo)微觀、頂層決定底層。其次是整體關(guān)聯(lián)性。從政務(wù)服務(wù)全局的高度對對象的結(jié)構(gòu)、功能、標(biāo)準(zhǔn)、邊界等進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計。強(qiáng)調(diào)設(shè)計對象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配與有機(jī)銜接；強(qiáng)調(diào)從理想到現(xiàn)實的技術(shù)化、功能化的構(gòu)架；強(qiáng)調(diào)集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標(biāo)；再次是可操作性。設(shè)計簡潔明確，成果具備可實踐、可操作和可考核性?；诳冃Ч芾砝砟詈湍繕?biāo)的頂層設(shè)計，使決策取得良好的效益。

　　電子政務(wù)頂層設(shè)計的主要難題

　　電子政務(wù)頂層設(shè)計十分重要，但也面臨著諸多難題。

　　第一，要破解公共事務(wù)難題。所做的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)頂層設(shè)計，能否在解決社會公共事務(wù)難題中發(fā)揮關(guān)鍵作用，已經(jīng)成為判斷項目立項必要性和緊迫性的主要判據(jù)。在政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)頂層設(shè)計指導(dǎo)下所做的政務(wù)信息化工程建設(shè)，都是為破解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展難題的電子政務(wù)項目。各政務(wù)部門擬建、在建的電子政務(wù)信息系統(tǒng)，要沿著解決公共事務(wù)難題深化應(yīng)用的方向發(fā)展。公共事務(wù)難題的本質(zhì)是，社會利益調(diào)節(jié)機(jī)制失衡、公共利益保障機(jī)制失穩(wěn)、公民利益保護(hù)機(jī)制失策的問題。因此，我們所做的政務(wù)信息化工程建設(shè)，需要深入研究電子政務(wù)內(nèi)置的利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略。

　　第二，需要多部門政務(wù)目標(biāo)協(xié)同。利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略的務(wù)實有效性和靈活適應(yīng)性，是靠多部門政務(wù)目標(biāo)協(xié)同來實現(xiàn)的。多部門政務(wù)目標(biāo)協(xié)同，需要多個部門為了同一個利益目標(biāo)，在同一個利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略下，設(shè)定本部門的政務(wù)目標(biāo)，完成本部門的工作任務(wù)。

　　第三，需要多部門業(yè)務(wù)目標(biāo)協(xié)同。公共管理對象通常會具有多種社會利益屬性，針對同一個公共管理對象的多種利益監(jiān)測和調(diào)節(jié)措施，可能存在重復(fù)冗余和交叉沖突，如果不加以規(guī)制，就有可能直接損害公共管理對象的切身利益。對利益監(jiān)測和調(diào)節(jié)措施的規(guī)制，也是對利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略設(shè)計的限制。這種限制的核心是要求在多部門業(yè)務(wù)工作協(xié)同的模式下，作用于同一個公共管理對象之上，避免有重復(fù)冗余、交叉沖突的利益監(jiān)測和調(diào)節(jié)措施。

　　電子政務(wù)頂層設(shè)計的主要任務(wù)

　　電子政務(wù)頂層設(shè)計的主要任務(wù)如下：

　　第一，領(lǐng)域分析。即要在電子政務(wù)所涉及的社會管理、經(jīng)濟(jì)管理、工程管理等諸多確定要進(jìn)行頂層設(shè)計的領(lǐng)域，對頂層設(shè)計劃定有效邊界。頂層設(shè)計最大的關(guān)注點(diǎn)是條件約束的策略設(shè)計。策略的效能邊界是條件約束，即：作用于相同管理對象之上的利益監(jiān)測和調(diào)節(jié)措施，避免出現(xiàn)重復(fù)冗余和交叉沖突。所設(shè)計的影響領(lǐng)域表現(xiàn)的操作策略，實際上是對政務(wù)業(yè)務(wù)的重構(gòu)。

　　第二，社會問題分析。提出本領(lǐng)域發(fā)展過程中與國家的戰(zhàn)略、人民的要求、社會的關(guān)注亟待解決的社會問題。在破解“社會利益調(diào)節(jié)機(jī)制失衡、公共利益保障機(jī)制失穩(wěn)、公民利益保護(hù)機(jī)制失策”的社會公共事務(wù)難題時，也要給出破解“公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益合法化”的解決方案。社會問題確定的基本因素主要有：確定解決當(dāng)前問題是否是政府機(jī)構(gòu)職能范圍內(nèi)的事情；確定基于本部門職能是否能抓住當(dāng)前問題的主要癥結(jié)；針對問題癥結(jié)的政務(wù)措施需要哪些部門的哪些政務(wù)職能相互協(xié)同。

　　第三，社會問題根源分析。除在不可抗力(如重大自然災(zāi)害)下突然發(fā)生的問題外，社會問題通常是由經(jīng)濟(jì)和社會活動機(jī)制存在的弊端導(dǎo)致的。經(jīng)濟(jì)和社會活動機(jī)制主要包括要素成長、行為規(guī)范和屬性維護(hù)等機(jī)制。通過分析機(jī)制弊端與問題間的內(nèi)在關(guān)系，以及問題突出表現(xiàn)隨機(jī)制調(diào)整的變化規(guī)律，闡述問題的根源及其演化規(guī)律。

　　第四，目標(biāo)分析。強(qiáng)調(diào)目標(biāo)協(xié)同的策略設(shè)計，必須從系統(tǒng)戰(zhàn)略全面和總體的高度，綜合分析當(dāng)前和未來的能力要求，綜合考慮現(xiàn)實和未來的發(fā)展要素，兼顧業(yè)務(wù)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等因素對本領(lǐng)域建設(shè)與發(fā)展的約束，明確發(fā)展的政務(wù)目標(biāo)、業(yè)務(wù)目標(biāo)、行動計劃與績效考核體系，以及確定主要目標(biāo)和實施的先后順序。為便于對所設(shè)計的政務(wù)目標(biāo)和業(yè)務(wù)目標(biāo)進(jìn)行把控和效能考核，對提出的目標(biāo)要進(jìn)行量化。

　　第五，需求分析。其一是業(yè)務(wù)需求分析。對政務(wù)事務(wù)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理中的全部業(yè)務(wù)進(jìn)行分類，抽出公共業(yè)務(wù)模塊，找出業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性，重新塑造和整合業(yè)務(wù)的流程，自頂向下地進(jìn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)籌設(shè)計。提出縱向業(yè)務(wù)體系與橫向業(yè)務(wù)體系在本領(lǐng)域的融合，量化與社會問題解決相適應(yīng)的政務(wù)目標(biāo)和業(yè)務(wù)目標(biāo)；其二是能力需求分析。審視、分析并準(zhǔn)確刻畫業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)和應(yīng)用系統(tǒng)間的相互作用關(guān)系，構(gòu)建多層面、信息共享、目標(biāo)協(xié)同的總體框架。綜合分析當(dāng)前和未來的能力要求和該領(lǐng)域系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展的要求；其三是業(yè)務(wù)功能分析。主要是為支撐項目目標(biāo)的實現(xiàn)而涉及的業(yè)務(wù)。分析業(yè)務(wù)的完整性、重點(diǎn)內(nèi)容、輔助內(nèi)容及其流程圖等。

　　第六，作業(yè)流程分析。主要包括“監(jiān)測分析”、“行政執(zhí)法”、“內(nèi)部管理”、“宏觀決策”、“社會應(yīng)急”和“政務(wù)公開”等6大類作業(yè)進(jìn)行分析。

　　第七，業(yè)務(wù)量、信息量分析。區(qū)分并分析離線服務(wù)量、在線服務(wù)量、本地部署服務(wù)量、利用外部服務(wù)量、外部利用服務(wù)量、利用公共服務(wù)量、公共利用服務(wù)量，事務(wù)處理服務(wù)量、計算處理服務(wù)量、靜態(tài)信息量、動態(tài)信息量、本地存儲信息量、利用外部信息量、外部利用信息量、利用公共信息量、公共利用信息量，標(biāo)準(zhǔn)化信息量、未標(biāo)準(zhǔn)化信息量、信息增量和存量、機(jī)器作業(yè)量和人工作業(yè)量等。

　　第八，業(yè)務(wù)應(yīng)用發(fā)展能力分析。通過分析信息規(guī)范程度，反映業(yè)務(wù)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)化水平；通過分析知識結(jié)構(gòu)化程度，反映業(yè)務(wù)應(yīng)用的自動化水平；通過分析作業(yè)離散等級，反映業(yè)務(wù)應(yīng)用的集約化水平；通過分析信息資源開放程度，反映業(yè)務(wù)應(yīng)用與外部資源共享的水平；通過分析業(yè)務(wù)架構(gòu)開放程度，反映業(yè)務(wù)應(yīng)用與外部協(xié)同互動的水平。

　　第九，系統(tǒng)能力需求分析。分析業(yè)務(wù)應(yīng)用對系統(tǒng)支撐能力的需求，關(guān)鍵是要把業(yè)務(wù)應(yīng)用模型的邏輯復(fù)雜度與指標(biāo)測試模型的邏輯復(fù)雜度進(jìn)行換算。專家估值法：根據(jù)專家經(jīng)驗給出兩種模型的換算系數(shù)。原型測試法：開發(fā)出業(yè)務(wù)應(yīng)用的原型系統(tǒng)，通過原型系統(tǒng)實例化運(yùn)行的壓力測試，找出原型系統(tǒng)與指標(biāo)測試模型間的基本換算系數(shù)，進(jìn)而把基本換算系數(shù)根據(jù)原型系統(tǒng)的成熟度擴(kuò)張形成實用換算系數(shù)。模型映射法：在相同的業(yè)務(wù)應(yīng)用建模平臺上，先建立業(yè)務(wù)應(yīng)用邏輯模型和業(yè)務(wù)發(fā)生規(guī)律模型，并生成模擬業(yè)務(wù)應(yīng)用實例化運(yùn)行的系統(tǒng)負(fù)載數(shù)據(jù)等。系統(tǒng)能力主要表現(xiàn)在請求響應(yīng)、會話處理、實體交易、計算執(zhí)行、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)存儲、通信傳輸?shù)?個能力方面。

　　第十，技術(shù)需求分析。就是如何實現(xiàn)“信息技術(shù)與現(xiàn)實需求的融合”，依據(jù)總體框架對信息系統(tǒng)的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、計劃、安全，以及新技術(shù)的應(yīng)用等進(jìn)行設(shè)計。

　　電子政務(wù)頂層設(shè)計的總體思路與方法

　　從總體思路來看，電子政務(wù)的頂層設(shè)計，既不是在信息系統(tǒng)的頂層做設(shè)計，也不是在政府業(yè)務(wù)的頂層做設(shè)計，而是在公共事務(wù)領(lǐng)域的頂層做設(shè)計。基本思路就是“研究領(lǐng)域、尋找頂層、發(fā)現(xiàn)本體、識別偏好、制定戰(zhàn)略、做出規(guī)劃”。在頂層做設(shè)計而不是設(shè)計完整的頂層。

　　至于電子政務(wù)頂層設(shè)計的基本任務(wù)，電子政務(wù)頂層設(shè)計的核心是研究公共事務(wù)領(lǐng)域、尋找公共事務(wù)頂層、發(fā)現(xiàn)公共事務(wù)本體、識別公共事務(wù)偏好。也就是研究政府業(yè)務(wù)的對象系統(tǒng)，而不是研究政府現(xiàn)行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。除了相關(guān)的研究報告外，最終還要形成“中、遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃”、“近期行動計劃”、“工程總體設(shè)計”和“保障體系”等可執(zhí)行的有型方略。

　　電子政務(wù)頂層設(shè)計的基本方法，主要包括：1、調(diào)查與研究。建立一支以業(yè)務(wù)專家為主，技術(shù)專家參加的領(lǐng)域社會問題研究隊伍。主要對“公共事務(wù)難題”的成因及其在社會管理的“社會利益調(diào)節(jié)機(jī)制失衡、公共利益保障機(jī)制失穩(wěn)、公民利益保護(hù)機(jī)制失策”等方面的突出表現(xiàn)及其形式進(jìn)行刻畫，清晰地表達(dá)公共事務(wù)難題的存在、成因，及其演化規(guī)律；2、會商與決策。建立跨行業(yè)、跨部門、跨層級的領(lǐng)導(dǎo)會商與決策機(jī)制。主要是面向使命系統(tǒng)對領(lǐng)域行政、管理與實施的策略設(shè)計。立足于復(fù)雜多變的利益形成和轉(zhuǎn)化的使命環(huán)境，將高效靈活的利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略，植入電子政務(wù)系統(tǒng)的模式設(shè)計之 中。按照適應(yīng)社會利益環(huán)境復(fù)雜多變性的要求構(gòu)造系統(tǒng)，按照靈活高效完成利益調(diào)節(jié)和保護(hù)使命的要求建立機(jī)制；3、業(yè)務(wù)重構(gòu)。電子政務(wù)頂層設(shè)計的主要成果和貢獻(xiàn)，就是對政務(wù)業(yè)務(wù)與機(jī)制的重構(gòu)。頂層設(shè)計是強(qiáng)調(diào)目標(biāo)協(xié)同的策略設(shè)計，策略的組織模式是目標(biāo)協(xié)同，各部門在同一個利益調(diào)節(jié)和保護(hù)策略下，形成新的社會管理和新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；4、技術(shù)支持。電子政務(wù)的核心是政務(wù)。政務(wù)工作進(jìn)行了有效的整合與改革，政務(wù)信息化才會設(shè)計出適合社會發(fā)展和民眾訴求的高效便民的功能。忽視政務(wù)的改革和制度建設(shè)，所形成的電子政務(wù)是對落后生產(chǎn)力和落后行政體制的固化。不利于國家管理和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，不利于改善民生。堅持以數(shù)據(jù)設(shè)計為中心，采用先進(jìn)、合理的體系架構(gòu)，以資源集約化為基礎(chǔ)，信息安全為保障，實現(xiàn)信息共享，促進(jìn)國家信息開放與信息公開。

　　此外，要關(guān)注頂層設(shè)計和信息系統(tǒng)的總體設(shè)計之間的區(qū)別。首先，頂層設(shè)計關(guān)注使命環(huán)境的設(shè)計，總體設(shè)計更關(guān)注信息系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性設(shè)計；其次，頂層設(shè)計關(guān)注政務(wù)目標(biāo)的協(xié)同，總體設(shè)計更關(guān)注系統(tǒng)單元功能的實現(xiàn)；第三，頂層設(shè)計關(guān)注解決社會問題的條件約束，總體設(shè)計更關(guān)注系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性約束。

　　而且，要尊重頂層設(shè)計的主要貢獻(xiàn)。這主要體現(xiàn)在三方面：符合利益調(diào)節(jié)策略的業(yè)務(wù)重構(gòu)以及適應(yīng)條件約束的機(jī)制重構(gòu)；面向使命的工程布局以及信息共享的應(yīng)用體系；設(shè)施復(fù)用的工程結(jié)構(gòu)以及使命、任務(wù)、能力三位一體的設(shè)計。