3月13日上午9時(shí)，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第四次全體會(huì)議，聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察法草案的說(shuō)明、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是根據(jù)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的總體要求，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，推進(jìn)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置。

此次提請(qǐng)大會(huì)審議的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)，將于3月17日，人代會(huì)第五次全體會(huì)議時(shí)表決。

3月4日，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》公開(kāi)發(fā)布?！稕Q定》透視出來(lái)的精神和政策導(dǎo)向，使我們對(duì)這一引起社會(huì)廣泛關(guān)注的改革整體框架和思路，有了清晰的了解。按照筆者的理解，《決定》除了突出黨的全方位領(lǐng)導(dǎo)外，至少還有六大看點(diǎn)。

一是本輪機(jī)構(gòu)改革是改革開(kāi)放以來(lái)一次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的全方位優(yōu)化和重構(gòu)。與以往7次機(jī)構(gòu)的起點(diǎn)不同，本次機(jī)構(gòu)改革，不局限在國(guó)務(wù)院或者行政層面的機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化，而是涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法、軍隊(duì)、事業(yè)單位、群團(tuán)、社會(huì)組織等全方位的機(jī)構(gòu)改革。這種重構(gòu)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，為決勝全面建成小康社會(huì)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程提供有力制度保障。

二是本輪改革具有戰(zhàn)略性和前瞻性。按照《決定》要求，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的總目標(biāo)是：構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系；職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系；中國(guó)特色、世界一流的武裝力量體系；聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系。推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力，全面提高國(guó)家治理能力和治理水平。

三是本輪機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)出系統(tǒng)性改革、結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和整體性推進(jìn)三大特征。所謂系統(tǒng)性改革，就是從改革的頂層設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置的統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性，如黨、政、軍、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)等機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌，最大限度地避免孤軍深入、單打獨(dú)斗式的改革，“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，從而陷入機(jī)構(gòu)、人員越減越多的怪圈。所謂結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，就是要把黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)職能配置，作為一個(gè)整體進(jìn)行重新優(yōu)化配置，防止黨、政府、司法、人大、政協(xié)、群團(tuán)以及企事業(yè)單位之間的機(jī)構(gòu)職能重疊，從而提高黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的成本，增加人民群眾的負(fù)擔(dān)。因此，本輪改革，首先要將那些黨政機(jī)構(gòu)職能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的合并或者合署辦公；在黨政、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)乃至提供公共服務(wù)的事業(yè)單位等不同系統(tǒng)的內(nèi)部，用大部制的思維進(jìn)行機(jī)構(gòu)、職能的優(yōu)化組合。比如，將要設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)會(huì)與中紀(jì)委合署辦公等。

所謂整體性推進(jìn)，就是由于本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，具有全局性，因此，在實(shí)施過(guò)程中必須遵循分步實(shí)施、整體推進(jìn)的改革策略。按照《決定》的要求，部分改革方案將在兩會(huì)上通過(guò)后，首先會(huì)在中央和省級(jí)層面進(jìn)行實(shí)施，待上面的改革基本完成后，將在地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層面全面推開(kāi)。這樣的改革推進(jìn)策略也體現(xiàn)出《決定》中所確立的“穩(wěn)重求進(jìn)”的原則。

四是本輪改革突出轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，把改革機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能、提高效能作為著力點(diǎn)。以國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)為例，盡管?chē)?guó)務(wù)院組成部門(mén)的數(shù)量減少不多，但重組的力度是很大的，比如新組建的自然資源部，將原來(lái)的國(guó)土資源部、發(fā)改委、建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪局等8個(gè)部門(mén)有關(guān)自然資源管理的機(jī)構(gòu)和職能重組，強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)自然資源的管理。

還比如國(guó)務(wù)院本次新組建的生態(tài)環(huán)境部，緊緊圍繞環(huán)境保護(hù)這個(gè)短板，加大了機(jī)構(gòu)整合的力度，將分散在發(fā)改委、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局、以及國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室的相關(guān)職能加以整合，使其形成合力，克服長(zhǎng)期困擾我們的機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理的弊端。這對(duì)從根本上解決生態(tài)環(huán)境這老百姓最關(guān)注的問(wèn)題，提供了重要保障。

再比如，新設(shè)立的應(yīng)急管理部，整合了原來(lái)12個(gè)部門(mén)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和職能，包括國(guó)家安全局、國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家地震局、國(guó)家減災(zāi)委、國(guó)務(wù)院抗震指揮部以及國(guó)家森林防火指揮部等。這樣養(yǎng)大幅度的機(jī)構(gòu)職能整合，對(duì)加強(qiáng)應(yīng)急管理，形成合力，無(wú)疑具有重要意義。

五是給省級(jí)及以下地方機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力。處理好中央與地方關(guān)系是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。建國(guó)以后的歷次機(jī)構(gòu)改革，都程度不同地涉及到這個(gè)問(wèn)題。但時(shí)至今日，有關(guān)這方面的問(wèn)題依然突出，比如中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的處理，財(cái)力與事權(quán)的劃分等。《決定》強(qiáng)調(diào)要科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力。要把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等?！稕Q定》中的這些規(guī)定，對(duì)解決《上下一般粗》，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，更好地為民服務(wù)必將產(chǎn)生重要影響。

六是推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化將有實(shí)質(zhì)性突破。在過(guò)去的多次機(jī)構(gòu)改革中，有關(guān)機(jī)構(gòu)編制法定化的問(wèn)題早已提出，但實(shí)施過(guò)程中往往不夠順暢。因此常常會(huì)出現(xiàn)因人設(shè)事、機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性較大等現(xiàn)象。實(shí)際上一個(gè)國(guó)家能不能建立起一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)、有效的機(jī)構(gòu)和職能體系，逐步將之納入法治軌道，與機(jī)構(gòu)職能的法定化有直接關(guān)系。正像《決定》中指出的，機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障；要依法管理各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。而要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的法定化，首先要完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度，，如制定機(jī)構(gòu)編織法等；其次要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束。包括加強(qiáng)黨對(duì)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立編制資源管理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立相關(guān)的信息化平臺(tái)等。另外，還加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度。只有在這些方面不斷著力，我國(guó)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法定化的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。