政府信息公開制度，是現(xiàn)代民主法治體系中的基礎性制度安排，是全面依法治國的基本內(nèi)容之一，是更好滿足人民日益增長的美好生活需要的重要制度保障?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》自2008年施行以來，至今已有十年。十年間，我國民主法治進程不斷深化，全面依法治國日益深入，人民美好生活需要逐步得到滿足，這些都離不開政府信息公開制度積極作用的發(fā)揮。與此同時，十年政府信息公開實踐歷程并非一帆風順，也存在一些曲折，暴露出不少問題，有些問題還較為突出。當前，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，中央對修改完善政府信息公開條例提出了明確要求，國務院年度立法工作計劃對此做了具體安排。國務院辦公廳作為法定的全國政府信息公開工作主管部門，依法提出了《政府信息公開條例》修改建議方案，相關(guān)立法工作正在穩(wěn)步推進。我們要按照新時代的新要求，以新思想為指引，全面回顧總結(jié)條例十年來的實踐經(jīng)驗，直面實踐中存在的問題，進一步明確政府信息公開的目標和方向，構(gòu)建起適應新時代新要求的具有中國特色的政府信息公開制度。
一、政府信息公開制度發(fā)展的時代背景
任何制度的發(fā)展，都離不開其所處的時代背景。制度的發(fā)展，是在特定時代條件下的發(fā)展，是特定時代的產(chǎn)物。與此同時，在具體推進法律制度發(fā)展時，必須全面把握時代背景，使制度發(fā)展順應時代要求，契合時代脈動。我國政府信息公開制度發(fā)展過程中所著重把握的現(xiàn)實時代背景，主要有三個方面。
第一，習近平新時代中國特色社會主義思想的指導
習近平新時代中國特色社會主義思想，是馬克思主義中國化的最新成果，是運用科學的世界觀、方法論改造當下客觀世界過程中所形成的科學理論，具有重要指導意義。政府信息公開制度發(fā)展，必須自覺地以這個科學理論為指導，用科學的世界觀、方法論觀察問題、分析問題從而尋求解決問題的辦法。政府信息公開條例修訂過程中，自始至終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，具體體現(xiàn)在對整體修訂思路、修訂框架的考量，對若干重大問題怎么看、怎么辦的抉擇，對每一個條文具體改不改、如何改的把握。
例如，政府信息公開條例修訂總基調(diào)是“放”還是“收”、公開范圍是擴大還是縮小、申請門檻是提高還是降低，等等。對于這些問題，有關(guān)方面認識分歧較大甚至是尖銳對立，如何“在矛盾中間砍一刀”，是一個兩難問題。面對這種復雜狀況，如果沒有科學理論的指導，很難有效駕馭。經(jīng)過深入調(diào)查研究，確定了當前政府信息公開制度發(fā)展面臨的主要矛盾是，正當需求沒有保障好的問題與不正當行為沒有限制住的問題并存。據(jù)此，此次修訂的基本方針是有放有收，該放的要放，該收的也要收，在此基礎上進一步提出，必要的收，是為了規(guī)范政府信息公開工作秩序，有利于政府信息公開工作的長遠發(fā)展，有利于保障多數(shù)人的知情權(quán)，因此，收也是放，放和收是內(nèi)在統(tǒng)一的。這就避免了兩種片面的傾向，或者簡單迎合一些輿論，將公開范圍的無原則擴大視為進步，或者簡單回應部分行政機關(guān)的訴求，將申請門檻不適當?shù)剡^度提高。
再如，各方反映強烈的濫用政府信息公開權(quán)利現(xiàn)象，是此次修訂必須做出回應的問題。對這個問題怎么看，直接決定著怎么辦。不同的看法，決定著截然不同的做法。對此，必須堅持辯證地分析研判、實事求是地調(diào)查研究并據(jù)以尋找辦法。通過對各地各部門大范圍的摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，涉嫌濫用信息公開權(quán)利的申請數(shù)量累計不過數(shù)千。與每年幾十萬件政府信息公開申請總量相比，濫用政府信息公開權(quán)利的問題，具有階段性特征，是“一個指頭”的問題而不是“九個指頭”的問題，是個別問題而不是普遍問題，是局部問題而不是整體問題，不能“少數(shù)人生病多數(shù)人吃藥”。同時也要看到，雖然是“一個指頭”的問題，但對于行政機關(guān)正常工作秩序乃至司法工作秩序，造成了不可忽視的干擾，應采取有效措施加以規(guī)制。只不過，相關(guān)規(guī)制手段應當有度，不能有所不及，也不能過猶不及。
第二，基于客觀實踐的認識深化
政府信息公開條例施行十年來，我國政府信息公開實踐不斷深化，人們對于政府信息公開制度的認識也隨之不斷深化。十年的實踐，無論是取得的寶貴經(jīng)驗還是需要汲取的教訓，都異常豐富。此次政府信息公開制度發(fā)展，與實踐的發(fā)展同步，充分吸收了基于客觀實踐的認識深化成果。
認識的深化，既體現(xiàn)在事關(guān)整體性的重大問題上。例如，在政府信息公開制度基本功能方面，人們曾一度對政府信息公開制度寄予了非常高的期望，希望這個制度發(fā)揮出多種多樣的功能，初步考證，寄托在政府信息公開制度上的基本功能，各方面提出了不少20項的主張，如促進民主政治、提高公眾參與、保護公民利益、促進經(jīng)濟增長、促進依法行政、提升政府公信力、實現(xiàn)社會公正等。這在一定程度上確實存在泛化認知的問題，容易使政府信息公開制度背上過重的包袱。這其中，有關(guān)政府信息公開制度在推進依法行政方面的功能認知最為典型，存在的問題也最為突出。人們一度普遍將政府信息公開制度視為促進甚至倒逼依法行政的有效途徑，基于這種認知，公眾往往傾向于將政府信息公開制度用于質(zhì)疑具體行政行為的合法性，政府信息公開制度由此被視為一種新的權(quán)利救濟渠道，甚至成為所謂的“二信訪”。由此暴露出的種種問題，或多或少都與對政府信息公開制度功能的這一認知有關(guān)。經(jīng)過實踐探索，現(xiàn)在人們已經(jīng)認識到，政府信息公開制度是依法行政、建設法治政府的內(nèi)在要求，而不是外在的促進甚至倒逼因素，黨的十八屆四中全會有關(guān)全面依法治國的決議中對此已經(jīng)正式予以明確。澄清這一認識，見之于制度上的相應調(diào)整以及通過制度解讀的適當引導，才能夠讓政府信息公開制度回歸本源。
認識的深化，也體現(xiàn)在一些具體制度設計問題上。比如，關(guān)于政府信息概念界定問題，這是實踐中引發(fā)糾紛最多的問題。過去人們總是希望通過對政府信息概念的進一步明確界定來解決這一問題。但隨著實踐的深化人們發(fā)現(xiàn)，對政府信息的概念，無法在立法上精確界定，世界各國都是如此。因此，應當跳出這一思路，將特定信息是否屬于政府信息的問題轉(zhuǎn)化為豁免范圍劃定的問題，從根本上消除由此引發(fā)的大量糾紛。再如，關(guān)于申請人資格條件問題，人們曾經(jīng)認為對申請人設定資格條件是必要且可行的，但通過多年的實踐人們認識到，在包括政府信息公開在內(nèi)的具體行政法律關(guān)系中，不應當也難以對申請人資格條件做出限制性規(guī)定?；诳陀^實踐的這些認識深化，直接影響著甚至決定著我國政府信息公開制度的發(fā)展。
第三，基于世界經(jīng)驗的中國特色
與其他領域法律制度相比，政府信息公開制度有一個非常突出的特征，就是世界各國的高度趨同化。翻看世界各國信息公開法，除了語言文字、國家機構(gòu)名稱等不可避免的差異之外，主體框架、基本規(guī)則、程序環(huán)節(jié)等內(nèi)在方面是趨于一致的。造成這一現(xiàn)象的原因主要有兩方面。一方面，政府信息公開制度很年輕，從上世紀中葉正式出現(xiàn)到逐漸普及，恰好與全球化這個大趨勢同步，成為全球化的一個制度樣本，在這個大趨勢中，作為世界首部信息公開法的美國《信息自由法》的巨大影響，以及一些學術(shù)性的國際非政府組織在全球范圍內(nèi)開展的政府信息公開深度交流，促成了各國信息公開法的趨同。另一方面，各國寄望政府信息公開制度發(fā)揮的功能高度一致，主要是加強權(quán)力監(jiān)督制約、增進民主制度實效等，這從根本上決定著各國信息公開法的趨同化趨勢。在政府信息公開領域，存在著較為確定的、通行的世界經(jīng)驗。這對于我國政府信息公開制度的發(fā)展，無疑是重要參考借鑒素材。在政府信息公開制度發(fā)展過程中深入把握世界經(jīng)驗，有助于深化規(guī)律性認識，提高制度的科學性。
共性的另一面是個性。世界經(jīng)驗的另一面就是中國特色。政府信息公開制度發(fā)展，既要重視世界經(jīng)驗，更要立足中國實際，突出中國特色。比如，在主動公開制度的設計和運用方面，主管部門及工作機構(gòu)體系設置方面，豁免條件設定方面，兼顧地區(qū)差異即制度彈性方面，與我國法治體系特別是司法體系銜接方面，適應現(xiàn)實國情特別是社會轉(zhuǎn)型期糾紛易發(fā)的階段性現(xiàn)實國情方面，等等，都必須突出中國特色。實際上，對于這些方面涉及到的現(xiàn)實問題，國際經(jīng)驗并不能提供有效的解決方案，必須立足中國實際、著眼中國具體問題，形成中國特色制度方案。
二、政府信息公開制度發(fā)展的總體考慮
政府信息公開條例修訂的總體考慮有四個方面。一是對基本定位和框架結(jié)構(gòu)作必要調(diào)整，二是對主動公開制度重新設計，三是對依申請公開制度作必要優(yōu)化調(diào)整，四是加強責任約束。
(一)調(diào)整基本定位和框架結(jié)構(gòu)
政府信息公開條例的基本定位問題，核心是立法目的設定和理解問題，主要體現(xiàn)在政府信息公開與依法行政的關(guān)系方面。此次修訂在立法目的的具體措辭上或可以考慮延續(xù)性不做調(diào)整，但是在宣傳解讀方面要有所調(diào)整，特別是根據(jù)中央十八屆四中全會精神，將政府信息公開制度功能定位為依法行政的內(nèi)在要求，而不是外在的促進甚至倒逼因素，努力改變社會的認知和預期。
政府信息公開條例的基本定位問題，重點是適用主體范圍問題。原條例有關(guān)政府信息公開義務主體的規(guī)定，在實踐中暴露出兩方面的不足。一是對“行政機關(guān)”這一主要的義務主體，沒有做相應定義或描述。實踐中，內(nèi)設機構(gòu)、不具有外部行政職責的機關(guān)等是否應當作為政府信息公開義務主體，存在認識分歧。比如，國務院有數(shù)十個所屬單位，這些單位中究竟哪些是義務主體哪些不是，不夠明確。二是作為參照適用的“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位”，究竟承擔何種程度的政府信息公開義務，如何對這類主體進行監(jiān)督和約束，實踐中也存在認識分歧和操作性難題。因此，需要針對這兩方面的問題有針對性地調(diào)整條例適用主體范圍。一是進一步明確作為政府信息公開義務主體的“行政機關(guān)”的含義，核心是強調(diào)行政性、獨立性和外部性。二是將教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共企事業(yè)單位的信息公開，作為主管部門的行政監(jiān)管事項，交由其他相關(guān)法律法規(guī)和主管部門的文件進行調(diào)整，不再參照適用政府信息公開條例。
框架結(jié)構(gòu)調(diào)整方面。原條例的框架結(jié)構(gòu)，基本是以主動公開為核心構(gòu)建起來的。這是由當時的一些具體情況所決定的。經(jīng)過多年的實踐，這種框架結(jié)構(gòu)日漸暴露出一些問題。一是依申請公開程序規(guī)定較為簡略，致使整個政府信息公開申請?zhí)幚砹鞒檀嬖诓簧俪绦蛎c，如期限的起算點、征求第三方意見程序、補正的具體操作辦法等。程序盲點的存在，一方面導致把握尺度不一致，具體工作不規(guī)范，另一方面也引發(fā)了大量不必要的程序性行政爭議。二是依申請公開法律關(guān)系中權(quán)利義務邊界較為模糊。對于什么情況下可以不公開信息，原條例并沒有相對明確的規(guī)定，實踐中廣大行政機關(guān)普遍把“總則”中原則性的“三安全一穩(wěn)定”條款作為是否公開的判斷依據(jù)，這必然導致具體的申請?zhí)幚磉^程中發(fā)生嚴重分歧。三是邏輯不夠嚴密，比如，在公開的方式和程序上，沒有明確區(qū)分主動公開和依申請公開兩種不同類型作有針對性的規(guī)定;一些共性的、總則性的要求分散在其他章節(jié)中;等等。邏輯上的不嚴密，致使原條例在具體執(zhí)行過程中，一些條文難以落實成為“具文”，一些條文被誤讀誤用，造成一定混亂。結(jié)合實際問題，立足于政府信息公開法律制度的內(nèi)在規(guī)律，此次修訂對政府信息公開條例的框架結(jié)構(gòu)做了必要調(diào)整。主要是區(qū)分出“主動公開”和“依申請公開”專章，對主動公開行為和依申請公開行為分別適用相應的規(guī)定。
(二)重新設計主動公開制度
原條例確立的主動公開制度，以對公開內(nèi)容的例舉式羅列為主，除第九條確立了4條原則性的公開要求外，第十條至第十二條共羅列了23項公開內(nèi)容。
從立法技術(shù)角度看，這種主動公開制度設計存在一些缺陷。一是缺乏貫徹落實的硬約束和保障機制。以第十條第(四)項要求的“財政預算、決算報告”公開為例，原條例實施的頭幾年，各行政機關(guān)基本上沒有很好地執(zhí)行這一要求。從2012年開始，主要是由國辦有關(guān)文件推動，財政預算、決算公開要求逐步落實，慢慢從“收入、支出、結(jié)余”3個數(shù)字，逐步深化細化為若干張表格。二是所羅列的23項公開內(nèi)容，多數(shù)都不是行政機關(guān)的共性信息，往往是一項公開內(nèi)容僅對應一個行政系統(tǒng)，比如土地、環(huán)保等。這種做法，與法律法規(guī)應當具有普遍適用性的基本要求不盡相符。三是所羅列的23項公開內(nèi)容，與其他法律法規(guī)存在一定程度的重合問題。不少內(nèi)容都在其他法律法規(guī)中有規(guī)定。作為一部行政法規(guī)，過多地重申其他法律法規(guī)的規(guī)定并無必要。
從其他國家情況看。一般而言，依申請公開制度是絕大多數(shù)國家信息公開法的主體內(nèi)容，但是，主動公開制度正在受到越來越多的重視。目前，超過60個國家的信息公開法中不同程度地確立了主動公開制度。這些國家的主動公開制度所反映出的世界經(jīng)驗，核心有兩條。第一，主動公開的內(nèi)容，限于共性的、基礎性的信息。如行政機關(guān)機構(gòu)設置、負責人情況、財政預算信息、所執(zhí)行的法律法規(guī)規(guī)范性文件、行政許可等具體決定信息，等等，都是各行政機關(guān)共有的、基礎性的內(nèi)容。第二，主動公開要求明確、具體，且有相應的機制保障其貫徹落實。這方面一般通過兩種方式實現(xiàn)，一是賦予信息公開主管部門相應的職責和權(quán)力，二是由信息公開主管部門發(fā)布具體的操作模板，以統(tǒng)一把握主動公開的尺度、進度、格式等，最大限度規(guī)范各行政機關(guān)的主動公開行為。
著眼于原條例主動公開制度存在的突出問題，以及世界多數(shù)國家在主動公開制度方面的共性做法，有必要對主動公開制度進行重新設計。主要思路有兩個方面：一是確定若干統(tǒng)一適用的共性主動公開內(nèi)容，同時增加必要的兜底內(nèi)容以容納各行政機關(guān)的個性信息，二是將落實主動公開要求的權(quán)力和責任賦予各級政府信息公開工作主管部門。
(三)調(diào)整優(yōu)化依申請公開制度
盡管原條例在制度構(gòu)建時以主動公開為重點，但是，在實際執(zhí)行過程中，依申請公開成為了重點，也成為了爭議焦點和工作難點。
原條例依申請公開相關(guān)規(guī)定較為簡略，執(zhí)行過程中遇到了一些問題。主要有：一是何種情況下信息可不予公開這一核心事項缺失。實際上，原條例對于信息公開豁免事項幾乎沒有作規(guī)定，僅有的有關(guān)國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的規(guī)定，由于對商業(yè)秘密和個人隱私缺乏認定標準，也很難執(zhí)行。實踐中，廣大行政機關(guān)不得不援引俗稱“三安全一穩(wěn)定”這一“總則”中的條款，作為不公開的依據(jù)，或者將所申請信息認定為“非政府信息”，或者以申請人對特定信息沒有“三需要”這種主觀推論的方式拒絕公開，以努力保護無法公開的政府信息。二是程序不夠完備，程序盲點不少，一些程序性規(guī)定較為原則因而缺乏操作性。比如，如何認定為“收到”申請、如何計算期限、征求第三方意見如何操作等，現(xiàn)行規(guī)定不夠明確;涉及多個行政機關(guān)時，所謂的“誰制作誰公開”等規(guī)定究竟如何執(zhí)行不夠明確;等等。三是政府信息公開申請?zhí)幚泶饛头绞讲粔蛲陚?，也不夠?guī)范?；谶@些突出問題，社會各界有關(guān)修訂政府信息公開條例的意見，集中在對依申請公開制度的修改完善。
從實踐中暴露出的問題出發(fā)，對依申請公開制度的修訂，主要思路有四個方面。
第一，“依申請公開”獨立成章，把依申請公開制度相關(guān)內(nèi)容集中規(guī)定。這種體例結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，使政府信息公開條例的邏輯更清晰，層次結(jié)構(gòu)更加分明。
第二，確立了若干豁免公開的情形。
通過豁免條款，明確何種情形下可拒絕申請人的要求，在保障公眾知情權(quán)與維護社會公共利益之間取得恰當?shù)钠胶?，是政府信息公開法律制度的基本屬性，也是世界各國信息公開法的通行做法以及政府信息公開法律制度需要處理好的核心問題。此次修訂確立的若干豁免公開情形，主要考慮了三方面因素。
一是我國政府信息公開實踐。修訂過程中，選取了25個國務院部門以及12個地方共517個行政機關(guān)進行不予公開事項專題調(diào)研，集中分析這517個行政機關(guān)近3年所有拒絕公開的處理決定，從中歸納總結(jié)廣大行政機關(guān)對于政府信息公開的實際承受度，以此作為確定豁免事項基本的實踐基礎，避免過度超前或過度保守。
二是世界各國豁免條款比較分析。將80余個國家地區(qū)信息公開法中上千條豁免條款加以歸類，從中梳理歸納出世界范圍的豁免最大公約數(shù)，以此作為重要的立法參考。
三是中國的特殊需要。任何國家都有自己的特殊國情，相應也會有特殊的政府信息需要加以保護，比如英國的皇室信息、挪威的薩米人議會信息、馴鹿養(yǎng)殖組織協(xié)議框架信息，南非的稅務局特定信息，韓國的不動產(chǎn)投機、囤積或壟斷信息，新西蘭的殖民地信息，等等。
第三，明確了政府信息公開申請?zhí)幚矸绞?，使信息公開處理方式法定化、規(guī)范化。主要有5種，即決定公開、決定不予公開、決定部分公開、無法處理、不予處理。根據(jù)新的規(guī)定，行政機關(guān)不得再以“非政府信息”、“不屬于政府信息公開范圍”等不規(guī)范、容易引發(fā)爭議的方式作出答復。經(jīng)深入分析評估，這5種處理方式，基本能夠涵蓋目前實踐中已經(jīng)存在的所有處理類型。
第四，細化完善了依申請公開處理程序。主要是：明確了“收到申請”的認定辦法，取消了引發(fā)大量爭議的“三需要”表述，完善了信息公開期限規(guī)定，完善了征求第三方意見程序，明確了涉及其他行政機關(guān)的辦理程序，等等。
(四)進一步加強監(jiān)督約束
原條例對政府信息公開的監(jiān)督約束做了一些規(guī)定，但是，從實踐情況看，還存在力度不夠、機制不完備等問題。從我國實踐和世界經(jīng)驗來看，政府信息公開法律義務的落實，越來越依賴行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督約束機制發(fā)揮作用，因此，這方面的規(guī)定需要進一步強化。
對監(jiān)督約束機制的修改完善思路，主要有兩個方面。
一是適當增加政府信息公開工作主管部門的法定職責，如監(jiān)督主動公開制度的落實、加強培訓和工作指導等。為保障政府信息公開工作主管部門履行好這些法定職責，也賦予其一些必要的權(quán)力和工作抓手。當然，在賦予其更多權(quán)力的同時，也施加了相應的責任和義務，政府信息公開工作主管部門未履行好法定職責的，要追究法律責任，從根本上解決“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”的問題，抓住政府信息公開工作主管部門這個“關(guān)鍵少數(shù)”。
二是改革年度報告制度。將行政機關(guān)分散、自發(fā)地對社會發(fā)布年度報告的機制，改為向本級政府提交年度報告，由各級政府信息公開工作主管部門匯總后統(tǒng)一對社會發(fā)布。全國政府信息公開工作主管部門應當發(fā)布年度報告格式模板，以進一步規(guī)范年度報告，同時也為主管部門管好年度報告增加一個工作抓手。
三、政府信息公開制度發(fā)展的目標方向
任何制度的發(fā)展，都必須有目標方向的引領，否則就可能陷入盲目，造成實踐的混亂。當然，人們對于制度發(fā)展目標方向的設定，屬于主觀層面的設定，能否真正達到預期的目標方向，既取決于目標方向設定的客觀合理性，也取決于制度建設的科學化水平。在政府信息公開制度發(fā)展過程中，預設的目標方向主要有三個方面。
第一，對行政機關(guān)的監(jiān)督約束更有力
政府信息公開制度的首要功能，就是通過行政行為所形成的記錄的公開，對行政機關(guān)起到一定監(jiān)督作用。守護政府信息公開制度“初心”，必須強化政府信息公開制度對行政機關(guān)的監(jiān)督約束力度，通過制度性安排，把“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則真正落到實處。
在研判現(xiàn)行政府信息公開條例存在的問題時，大家有一個基本的共識，種種問題歸結(jié)到一起，就是“正當需求沒有滿足好，不正當行為沒有限制住”，“正當需求沒有滿足好”，實質(zhì)就是現(xiàn)行的制度對于行政機關(guān)的監(jiān)督約束力度還不夠?，F(xiàn)實工作中，盡管每年都有幾十萬件申請量，有些還存在濫用政府信息公開權(quán)利的傾向，但總的來講，行政機關(guān)還只是“有點煩”，并未到“有點痛”的程度。有一種看法和做法很有典型性，在面對涉及特定問題的政府信息公開申請時，一些行政機關(guān)負責人的考慮和選擇是，寧愿在政府信息公開訴訟中敗訴，也不能公開相關(guān)信息。之所以存在這種考慮和選擇，就是因為現(xiàn)行政府信息公開制度對行政機關(guān)的監(jiān)督約束還不夠有力，還存在一定的推脫空間。
此次修訂，列出了若干具體的豁免條款，這就使得“以公開為常態(tài)、不公開為例外”有了一個堅實的基礎，此后，除非有具體的豁免條款作為依據(jù)，否則行政機關(guān)不得拒絕公開信息，司法機關(guān)可以直接判決行政機關(guān)公開信息，而不是只能程序性地責令重新答復。這在現(xiàn)行政府信息公開條例的制度環(huán)境下是難以做到的?；砻鈼l款的明確，表面上看似乎是對行政機關(guān)的保護，實質(zhì)上是對行政機關(guān)監(jiān)督約束力度的加大。這一點，將隨著新條例的實施而越來越多地為人們所認識到。
除豁免條款之外，賦予政府信息公開主管部門對于責任人的處分建議權(quán)，也將極大強化對行政機關(guān)的監(jiān)督約束。世界經(jīng)驗已經(jīng)充分表明，政府信息公開法定責任，只有指向具體的責任人而不是泛泛地指向行政機關(guān)，才能真正落到實處。我國政府信息公開實踐也從另一個方面表明了這一點，大家普遍認為，保密責任是紅線，是高壓線，因為保密責任直接指向具體的責任人，相比較而言，政府信息公開責任就要原則一些，以至于有人認為“不公開出不了大事，公開錯了就是大事”。此次政府信息公制度調(diào)整，要在一定程度上改變這種認知，讓政府信息公開成為與保密等法定責任同樣的硬約束。
第二，對政府信息公開法律關(guān)系的調(diào)整更有序
政府信息公開條例實施十年，在取得重大成效的同時，暴露出的最突出問題就是對公開法律關(guān)系調(diào)整不夠有序，實踐中各種濫用權(quán)利行為確實不同程度存在，出現(xiàn)了所謂的信息公開亂象，現(xiàn)行政府信息公開制度又確實難以應對。問題就是導向，對政府信息公開法律關(guān)系的調(diào)整更加有序，就是此次政府信息公開制度發(fā)展的目標方向。
要達到這個目標并不容易，不是通過幾個條文簡單地提倡或禁止就能夠?qū)崿F(xiàn)，必須綜合施策，歸結(jié)起來就是八個字：“虛實結(jié)合、軟硬結(jié)合”。虛的方面，就是通過對政府信息公開制度的基本功能定位的必要調(diào)整，特別是通過宣傳引導，讓社會各界客觀地看待這一制度的功能定位，避免寄予過高期望。實的方面，就是要在制度上確立一些必要的規(guī)制手段，避免再出現(xiàn)單個申請人向單個行政機關(guān)提起數(shù)萬件政府信息公開申請而現(xiàn)行制度卻無能為力的極端現(xiàn)象，避免政府信息公開制度成為低成本甚至無成本的對抗性手段，避免有限的行政資源甚至司法資源被少數(shù)不當行為人無謂耗費，使政府信息公開制度回歸本源。做到這些，就需要在制度設計上軟硬結(jié)合，軟的方面如增加程序彈性，硬的方面如明確對某些明顯不合理的申請行政機關(guān)可以不予處理。
第三，為世界信息公開制度發(fā)展貢獻中國智慧
我國政府信息公開制度所面對的具體國情，與其他任何國家都不相同，這就從根本上決定了，我國政府信息公開制度與其他國家信息公開法必然也有所不同。例如，在主動公開與依申請公開關(guān)系方面，我們在過去十年間走出了一條截然不同于多數(shù)國家的實踐道路，此次政府信息公開條例修訂又將這種特殊的實踐上升為特殊的制度設計;再如，沒有哪個國家信息公開法適用的主體、地域范圍等像我國政府信息公開制度這么廣闊，如何將統(tǒng)一的規(guī)則適應于數(shù)萬個政府信息公開義務主體，適用于發(fā)達程度差異較大的不同地域，是個很大的難題，對這個難題如果回答得好，就是重大制度創(chuàng)新;又如，非正常申請行為，是世界各國都不同程度面臨的問題，對于這類行為如何規(guī)制，是一個還有待解決的問題，當前，我國遇到的非正常申請行為問題相對更為突出，如果能夠探索出有效的規(guī)制途徑，對于其他國家也將是很有益的經(jīng)驗?？傊?，只要正視我國政府信息公開實踐中遇到的問題，深入研究、積極探索解決辦法，就能夠?qū)φ畔⒐_制度有所創(chuàng)新創(chuàng)造，也就將為世界信息公開法的發(fā)展貢獻出中國智慧。
作者：后向東，國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室副處長，北京?100017
