近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)提出了一份目標(biāo)任務(wù)明確、操作管理可行性強(qiáng)、內(nèi)部邏輯關(guān)系清晰順暢的總體方案，不僅將使人民群眾盼望已久的網(wǎng)上跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的政府公共服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)，迅速產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的獲得感，而且為統(tǒng)一研究制定全國電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)打下重要基礎(chǔ)，使我國電子政務(wù)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中進(jìn)入新的重要階段。下面就如何理解和貫徹執(zhí)行《指導(dǎo)意見》有關(guān)問題談一些個(gè)人的設(shè)想和看法。
一、全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的基本概念
近年來各地區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門已陸續(xù)建設(shè)開通了60多個(gè)省部級(jí)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、便利企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了重要作用。《指導(dǎo)意見》提出建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)（以下簡稱一體化平臺(tái)），是為了進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、整體聯(lián)動(dòng)、規(guī)范管理，從國家層面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進(jìn)，形成全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的一體化服務(wù)。
《指導(dǎo)意見》明確，一體化平臺(tái)由國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和各地區(qū)各部門平臺(tái)共同組成。前者是總樞紐，為后者提供統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)門戶，進(jìn)行統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)管理，并統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子印章、電子證照以及數(shù)據(jù)共享等公共支撐服務(wù)。后者與前者對(duì)接并具體辦事，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)全國范圍全覆蓋。
全國政務(wù)服務(wù)最終將做到高度規(guī)范化、便利化、移動(dòng)化、高效化，有效保障平臺(tái)和數(shù)據(jù)安全，保護(hù)國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、及個(gè)人隱私。一體化平臺(tái)將全面加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化評(píng)估評(píng)價(jià)，并重點(diǎn)關(guān)注咨詢投訴體系。
《指導(dǎo)意見》提出了具體工作計(jì)劃，按五年四階段目標(biāo)，今年將基本完成國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的主體功能建設(shè)，并與部分地方部門開展第一批對(duì)接試點(diǎn)。其后到2019年底，各地區(qū)各部門平臺(tái)將逐步按成熟程度分批全部接入；2020年底前應(yīng)接盡接、應(yīng)上盡上；2022年底前一體化平臺(tái)應(yīng)更加完善，基本做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、整體聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)協(xié)同，一網(wǎng)通辦。
平臺(tái)建設(shè)和管理要和轉(zhuǎn)變政府職能、深化“放管服”改革緊密結(jié)合，并將平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)維所需經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌管理使用。《指導(dǎo)意見》明確由國務(wù)院辦公廳牽頭，成立一體化平臺(tái)建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組。工作小組的辦公室設(shè)在國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室。各地區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門均要建立健全相應(yīng)的建設(shè)和管理協(xié)調(diào)機(jī)制，以便對(duì)口協(xié)同推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)，保障政務(wù)服務(wù)優(yōu)化完善的實(shí)際效果。
二、地方與部門現(xiàn)有平臺(tái)的規(guī)范化整合改造問題
《指導(dǎo)意見》指出要充分利用各地區(qū)各部門已建的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。今后國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)將首先完成自身“總樞紐”建設(shè)，同時(shí)通過頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，監(jiān)督指導(dǎo)各地區(qū)各部委改造優(yōu)化各自現(xiàn)有的各地區(qū)各部門平臺(tái)，并向上對(duì)接互聯(lián)而成一體化的整體。即一體化平臺(tái)不是從頭另搞一套，重起爐灶。
這一方案首先是為了使已有的政務(wù)服務(wù)保持良好的可持續(xù)性，充分考慮企業(yè)和群眾的利益不受平臺(tái)開發(fā)改造的影響，體現(xiàn)以民為本，不給社會(huì)造成不必要的混亂和失衡。其次也是要盡可能保護(hù)已有的電子政務(wù)投資繼續(xù)發(fā)揮效用，避免產(chǎn)生可能的損失和浪費(fèi)。這就要求政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的優(yōu)化改造做到平滑過渡、無縫連接。對(duì)于超大型的信息系統(tǒng)架構(gòu)發(fā)展、轉(zhuǎn)換而言，開著汽車換輪子已是常態(tài)要求，“SOA”（面向服務(wù)的架構(gòu)）一定意義上也正是為此發(fā)展而來的。
今后國家和省、部兩級(jí)平臺(tái)之間有明確的職責(zé)分工，國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)主要是作為全網(wǎng)的總?cè)肟?、總樞紐所在。大量的行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)都是在各地區(qū)各部門平臺(tái)作為具體辦事服務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行。一體化平臺(tái)建設(shè)是一項(xiàng)超大型的系統(tǒng)工程，在工程建設(shè)期間有必要使“教練員、裁判員、運(yùn)動(dòng)員”明確職責(zé)，各司其職、揚(yáng)長避短、協(xié)同一致，才能把事情長久可持續(xù)地辦好。
一體化平臺(tái)在原來相互之間不統(tǒng)一、不規(guī)范、共享不足、協(xié)同困難的基礎(chǔ)上推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、一體化改造，將是一個(gè)逐步過渡的過程。由于工程難度和復(fù)雜度較高，還要爭取不斷快見成效，小步快跑，提振信心，因此需要十分重視系統(tǒng)工程的管理方法學(xué)。國辦成立一體化平臺(tái)建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組，其下設(shè)工作小組辦公室具體運(yùn)作，今后各地區(qū)各部門勢必需要形成上下對(duì)口的有效協(xié)調(diào)管理機(jī)制，對(duì)工程形成重要的組織保障。
三、統(tǒng)一門戶與多門戶入口歸一問題
《指導(dǎo)意見》提出國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)門戶，并以中國政府網(wǎng)為總門戶，具有獨(dú)立的服務(wù)界面和訪問入口。這就如同政府機(jī)關(guān)的大院，正門即為其總門戶，可通過它進(jìn)入院內(nèi)各建筑或樓層，直到所要到達(dá)的房間。但是如果院子面積很大，就會(huì)同時(shí)需要有若干邊門，方便對(duì)情況熟悉的人從不同方向來訪時(shí)，就近進(jìn)入到達(dá)某個(gè)房間。因此，現(xiàn)有的各個(gè)層級(jí)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的各個(gè)門戶或入口可以繼續(xù)作為分門戶、分入口存在，以避免通過總門戶按導(dǎo)向說明經(jīng)過的路徑層次過多而帶來操作麻煩。
如同進(jìn)門時(shí)要驗(yàn)核進(jìn)入者的身份證或進(jìn)門條，各級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)都涉及登錄者的身份認(rèn)證與授權(quán)控制。特殊情況可能還需要進(jìn)行平臺(tái)與登錄者的雙向認(rèn)證。一體化平臺(tái)總門戶應(yīng)具備最完整的身份認(rèn)證和授權(quán)控制功能，可安全地對(duì)全國用戶實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）全覆蓋，并只需記住總門戶一個(gè)名字，就能進(jìn)入平臺(tái)后在批準(zhǔn)的授權(quán)范圍內(nèi)，全網(wǎng)通行辦事。各分門戶則使熟悉情況者更快捷地到達(dá)目的地。實(shí)際上授權(quán)控制是比較精細(xì)和復(fù)雜的，分門戶可以對(duì)進(jìn)入者預(yù)設(shè)所需的服務(wù)導(dǎo)向與授權(quán)限制，成為某種意義上的定向門戶。因此一體化平臺(tái)將會(huì)根據(jù)方便與安全的綜合考慮對(duì)門戶進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)與調(diào)整。
四、跨地區(qū)跨部門跨層級(jí)的協(xié)同服務(wù)實(shí)現(xiàn)模式問題
跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的政務(wù)服務(wù)共享問題受兩服務(wù)點(diǎn)之間不同的耦合程度影響。對(duì)于松耦合需求，兩服務(wù)點(diǎn)的協(xié)同要求一般均采用數(shù)據(jù)交換共享實(shí)現(xiàn)，在一體化平臺(tái)概念下就是由國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建立邏輯集中、物理分布式的數(shù)據(jù)倉庫，任意一個(gè)各地區(qū)各部門平臺(tái)都可以存取到全國的數(shù)據(jù)，這也是當(dāng)前大多數(shù)“跨”式政務(wù)服務(wù)所需要的解決方案。
對(duì)于緊耦合的需求，就要求兩點(diǎn)間進(jìn)行業(yè)務(wù)功能交互，即雙方軟件要相互通話，任何一方的軟件在接到對(duì)方的請(qǐng)求后，要進(jìn)行本地的查詢、分析、處理后再回復(fù)對(duì)方。對(duì)于較復(fù)雜的問題，還可能要進(jìn)行多次交互。在這種情況下，由于有了國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)重要的全局性行政權(quán)力事項(xiàng)，可以發(fā)揮頂層服務(wù)點(diǎn)的優(yōu)勢，從頂層提供面向“全國”的政務(wù)服務(wù)，也就沒有“跨”的概念了。
由于政務(wù)服務(wù)涉及面廣，尤其是為人民群眾的公共服務(wù)幾乎無所不包，需要共享的數(shù)據(jù)庫、文件庫太多，不僅是主數(shù)據(jù)，還有大量有關(guān)的交易數(shù)據(jù)或過程數(shù)據(jù)，都會(huì)產(chǎn)生共享交換的強(qiáng)烈需求。因此為了國家級(jí)共享數(shù)據(jù)庫的數(shù)量不至失控，可改為通過雙方軟件對(duì)話實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，具體的方案設(shè)計(jì)要進(jìn)行各方面因素的綜合平衡后決定。
五、統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一印章及數(shù)字簽名問題
《指導(dǎo)意見》提出國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一電子印章，為各地區(qū)各部門平臺(tái)及移動(dòng)端提供所需的用戶身份認(rèn)證，及政務(wù)印章制發(fā)管理服務(wù)。
用戶到一體化平臺(tái)上網(wǎng)時(shí)，必須進(jìn)行身份識(shí)別。估計(jì)一般會(huì)使用“口令字”方案，即讓每個(gè)用戶在系統(tǒng)中預(yù)留自己的“姓名+口令字”并且不告訴別人，這樣凡是能知道這個(gè)口令字的就只能是其本人。“統(tǒng)一身份認(rèn)證”表示全系統(tǒng)使用同一個(gè)口令字?jǐn)?shù)據(jù)庫，無論一個(gè)人從哪個(gè)入口登錄，都會(huì)立即被驗(yàn)核他是否是自稱的那個(gè)人。一體化平臺(tái)中每個(gè)人登錄后退出前將始終隨行綁定經(jīng)系統(tǒng)驗(yàn)核的個(gè)人姓名信息，不需要在進(jìn)行多項(xiàng)功能操作時(shí)反復(fù)登錄，稱為“單點(diǎn)登錄”和“一次認(rèn)證，全網(wǎng)通辦”。
對(duì)于一些涉及企業(yè)或群眾較重大經(jīng)濟(jì)利益、人身安全、法律責(zé)任的應(yīng)用，口令字的方法簡單易用但容易被攻破，顯得安全的強(qiáng)度不夠。對(duì)此還要采用“數(shù)字簽名”，這是一種既可對(duì)所簽內(nèi)容負(fù)責(zé)，防篡改、防抵賴，又可用于身份認(rèn)證的方法。具體做法是讓用戶在自己專用的智能芯片中安全存放一對(duì)公鑰和私鑰，公鑰可告知系統(tǒng)或他人，私鑰只有自己知道。進(jìn)行身份認(rèn)證時(shí)，用戶芯片和系統(tǒng)協(xié)同進(jìn)行復(fù)雜的加密解密運(yùn)算，如計(jì)算結(jié)果正確，則證明該用戶確是自稱的某個(gè)人。由于其中的加密解密算法難度很大，芯片和私鑰又只有用戶自己掌握，數(shù)字簽名的安全強(qiáng)度高于口令字。
用戶身份認(rèn)證后就可以對(duì)用戶進(jìn)行經(jīng)事先審定的操作授權(quán)，不同的身份給予不同等級(jí)的權(quán)限。系統(tǒng)精確地控制每個(gè)具體應(yīng)用功能可以被哪些用戶使用。在用戶是法人的情況下，系統(tǒng)還要進(jìn)一步區(qū)分具體登錄操作的人能代表整個(gè)單位，還是只擁有局限的操作權(quán)力。因此身份認(rèn)證最主要的目的就是進(jìn)行操作授權(quán)控制，使每個(gè)登錄者能且僅能進(jìn)行經(jīng)事先批準(zhǔn)的操作。
在某些情況下系統(tǒng)也需要證實(shí)自己的名稱身份，以顯示所給出的證照、批復(fù)或結(jié)論的法律效力。一體化平臺(tái)在系統(tǒng)內(nèi)部將采用數(shù)字簽名或雙向認(rèn)證方法，對(duì)顯示、打印的場合則加蓋電子印章。平臺(tái)將建設(shè)權(quán)威、規(guī)范、可信的國家統(tǒng)一電子印章系統(tǒng)，制定相應(yīng)印章使用管理制度。
六、統(tǒng)一電子證照問題
《指導(dǎo)意見》指出要建成國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的電子證照共享服務(wù)系統(tǒng)，制定國家電子證照業(yè)務(wù)技術(shù)規(guī)范，支持電子證照跨地區(qū)跨部門共享，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)證照的互信互認(rèn)。
一體化平臺(tái)要統(tǒng)一電子證照，即要在全平臺(tái)統(tǒng)一建立各種證照和批文的底帳數(shù)據(jù)庫。其中所有的證照數(shù)據(jù)由頒發(fā)者或管理者直接用作證照的制作，因此能保證發(fā)放的證照與底帳保持完全一致，供證照驗(yàn)核方查詢使用。政務(wù)服務(wù)中常見的問題就是需要對(duì)用戶提供的證照數(shù)據(jù)信息真?zhèn)渭坝行赃M(jìn)行確認(rèn)，并對(duì)持有者進(jìn)行身份認(rèn)證。在手工方式管理時(shí)，為防范假冒偽造的紙質(zhì)證照，往往采用激光標(biāo)簽、特種印油、及各種高精度、高難度防偽印刷技巧。但是各種防偽措施只能增加了造假成本和難度，更好的辦法是采用底帳管理，徹底消除作案造假機(jī)會(huì)。
同時(shí)，通過建立證照庫，不僅提供政務(wù)服務(wù)各環(huán)節(jié)防范假證照的手段，降低發(fā)證、驗(yàn)證成本和難度，而且更重要的是避免企業(yè)和群眾為驗(yàn)核證照真?zhèn)味坏貌欢啻蝸砘乇济Γ虼诉@一措施直接涉及各級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)讓數(shù)據(jù)多跑路、讓百姓少跑腿的實(shí)際效果。
除了要驗(yàn)核證照自身真假外，還要驗(yàn)核持證人的身份真?zhèn)?，即要證實(shí)實(shí)際申辦人符合證照中指定的領(lǐng)受人。平時(shí)常形容這種要求是要證明“我媽是我媽”，造成申辦人很大麻煩和多方奔忙。在一體化平臺(tái)提供跨地區(qū)、跨部門服務(wù)支持下，加之利用互聯(lián)網(wǎng)開展遠(yuǎn)程視頻等證偽技術(shù)，已有不少有效的解決辦法。
七、數(shù)據(jù)交換共享與數(shù)據(jù)安全授權(quán)管理問題
《指導(dǎo)意見》明確要求一體化平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享。首先要堅(jiān)持需求導(dǎo)向和熱點(diǎn)問題導(dǎo)向，從平臺(tái)提供跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)政務(wù)服務(wù)的需求出發(fā)，按實(shí)際業(yè)務(wù)改革和發(fā)展進(jìn)程，急用先上，逐個(gè)分析研究提出數(shù)據(jù)共享的具體需求和操作模式，制定交換共享技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確保護(hù)國家機(jī)密、企業(yè)商業(yè)秘密、用戶隱私的安全保障機(jī)制，設(shè)計(jì)具體的簡化操作流程，通過試點(diǎn)快速推廣普及，務(wù)求見到實(shí)實(shí)在在的在線政務(wù)服務(wù)便利化實(shí)效。
其次是數(shù)據(jù)交換共享要管理組織機(jī)構(gòu)先行，國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)從一開始有人用就有人管。必須按《指導(dǎo)意見》，明確一體化平臺(tái)建設(shè)要與轉(zhuǎn)變政府職能、深化“放管服”改革緊密結(jié)合，要盡快成立國辦牽頭的全國一體化平臺(tái)建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組。各地區(qū)、各部門都要充分發(fā)揮其辦公廳系統(tǒng)的優(yōu)勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量，加強(qiáng)督查督辦，確保業(yè)務(wù)改革和工程建設(shè)雙見成效，使人民群眾切實(shí)體會(huì)到獲得感。
國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)掌握的數(shù)據(jù)不僅要與各地區(qū)各部門平臺(tái)交換共享，而且最終可能經(jīng)過各地區(qū)平臺(tái)流向社會(huì)。因此，有必要從一開始就制定全國一體化平臺(tái)數(shù)據(jù)安全管理辦法，加強(qiáng)對(duì)涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的有效保護(hù)。數(shù)據(jù)共享交換中的安全保護(hù)需要建立專門的管理監(jiān)督機(jī)制，工程期間由平臺(tái)建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作小組統(tǒng)一負(fù)責(zé)，平臺(tái)完成后更需設(shè)置常規(guī)的政府?dāng)?shù)據(jù)管理、監(jiān)控、評(píng)估及應(yīng)急處理的體制機(jī)制。
八、線上線下融合問題
《指導(dǎo)意見》指出，建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)必須堅(jiān)持線上線下深度融合，今后實(shí)體辦事大廳還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）延伸，形成各種規(guī)模適宜的便民服務(wù)站點(diǎn)。在這些服務(wù)點(diǎn)內(nèi)部，則會(huì)依托在線平臺(tái)逐漸減少直至取消手工作業(yè)，將逐步全由專業(yè)工作人員幫助人們或代為登錄到一體化平臺(tái)的相關(guān)入口辦事。企業(yè)和群眾可以根據(jù)實(shí)際情況，選擇最為方便和適用的方式取得政府服務(wù)。對(duì)于弱勢群體的照顧幫助，消除數(shù)字鴻溝的舉措勢必要在今后很長時(shí)間里一直在路上。
國家信息化專家咨詢委員會(huì)副主任 楊國勛
