11月28日，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心和北京國(guó)脈互聯(lián)信息顧問(wèn)有限公司聯(lián)合舉辦的“2018智慧中國(guó)年會(huì)”在北京隆重召開(kāi)，以“數(shù)據(jù)賦能 智慧中國(guó)”為主題，共有來(lái)自全國(guó)部委、省、市、區(qū)縣電子政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體千余人參會(huì)。
本文系佛山市南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長(zhǎng)林莉女士于11月28日下午在“2018智慧中國(guó)年會(huì)”分論壇一上的演講，內(nèi)容通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)錄音整理，未經(jīng)本人審核。
【南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長(zhǎng) 林莉】
大家好，我是廣東省佛山市南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局的林莉，今天為大家分享的主題是《基層數(shù)字政府的探索與實(shí)踐》。
一、南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局成立背景與目標(biāo)
1.中央推動(dòng)深化改革亟需基層治理創(chuàng)新
國(guó)家“放、改、服”與“商事制度”改革在面向高度發(fā)達(dá)的南海區(qū)時(shí)，原有基層政府中的工作模式是我們面臨的極大挑戰(zhàn)。在工作中，我們逐漸發(fā)現(xiàn)大部分問(wèn)題可以歸集為部門(mén)數(shù)據(jù)共享難，業(yè)務(wù)協(xié)同不暢順兩方面。2014年，為了解決以上問(wèn)題，佛山市南海區(qū)結(jié)合20余年信息化良好基礎(chǔ)，成立了數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局。
2.南海區(qū)電子政務(wù)統(tǒng)籌進(jìn)程
回顧一下南海區(qū)的電子政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌工作歷程。早在2003年，南海區(qū)就已自建了光纖網(wǎng)絡(luò)，還有四大基礎(chǔ)庫(kù)也已建完了，數(shù)據(jù)共享也開(kāi)始發(fā)展了。當(dāng)時(shí)有一個(gè)案例：從醫(yī)院共享來(lái)的新生兒的數(shù)據(jù)與公安的戶籍?dāng)?shù)據(jù)“打架”了，當(dāng)時(shí)我們信息辦處理這個(gè)事情，把相關(guān)的打架數(shù)據(jù)傳送給相關(guān)部門(mén)后續(xù)跟進(jìn)，開(kāi)始了數(shù)據(jù)治理的過(guò)程。數(shù)據(jù)治理，南海區(qū)已經(jīng)做了近二十年，到2014年我們持續(xù)通過(guò)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，解決數(shù)字政府的相關(guān)問(wèn)題。
3．基層“數(shù)字政府”建設(shè)目標(biāo)
基層數(shù)字政府的三大目標(biāo)：①信息感知力：獲取匯聚數(shù)字政府所需要的數(shù)據(jù)，并且有序的共享給黨政部門(mén)。②業(yè)務(wù)執(zhí)行力：構(gòu)建跨部門(mén)協(xié)作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)虛擬大布置，優(yōu)化政府的資源配置與運(yùn)作機(jī)制。③決策研判力：運(yùn)用數(shù)據(jù)持續(xù)監(jiān)控、評(píng)估政府工作和社會(huì)運(yùn)行情況，及時(shí)調(diào)整與優(yōu)化現(xiàn)行政策和措施。
4.基層“數(shù)字政府”建設(shè)總體思路
大家看到，業(yè)務(wù)域是我們物理的實(shí)體政府，數(shù)據(jù)域是虛擬政府。
第一步：將政府權(quán)責(zé)清單電子化、數(shù)據(jù)化、建立業(yè)務(wù)域與數(shù)據(jù)域的映射。要把政府的權(quán)責(zé)清單，如果數(shù)據(jù)要共享，依據(jù)就是權(quán)責(zé)清單，因?yàn)檎荒茉轿慌c缺位，部門(mén)之間也不能打架。因此，第一步要將權(quán)責(zé)清單電子化、數(shù)據(jù)化、建立業(yè)務(wù)域與數(shù)據(jù)域的映射。
第二步：研究權(quán)責(zé)事項(xiàng)內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，構(gòu)建跨部門(mén)業(yè)務(wù)模型和對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)模型，推動(dòng)業(yè)務(wù)流程再造（聯(lián)合審批、聯(lián)合監(jiān)管和執(zhí)法），使政府資源融通成為有機(jī)整體，提高數(shù)字政府運(yùn)作效能。
第三步：運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府向智慧政府跨越。
數(shù)據(jù)應(yīng)用層面，南海區(qū)是按照社會(huì)治理、民生服務(wù)、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、隊(duì)伍建設(shè)，來(lái)構(gòu)建數(shù)字政府推動(dòng)數(shù)字政府跨部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)同。
數(shù)據(jù)服務(wù)層面，建設(shè)一站式數(shù)據(jù)“淘寶平臺(tái)”，將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、流程、規(guī)則封裝好，提供模塊化、版本化的業(yè)務(wù)。
在實(shí)際應(yīng)用中，我們發(fā)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)年鑒是有版本的，但是如果問(wèn)起20年前我們的工商登記有哪些？行業(yè)分布百分比是多少？工商局是拿不出來(lái)數(shù)據(jù)的，但是數(shù)統(tǒng)局有。通過(guò)平臺(tái)，公職人員可以像百度一樣，簡(jiǎn)單、便捷的在線查詢獲取。同樣可以分析獲取結(jié)果，以及地圖服務(wù)。
數(shù)據(jù)流通的層面，要建立一個(gè)安全有序的數(shù)據(jù)流通平臺(tái)和一套完善的管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的共享開(kāi)放。
二．探索與實(shí)踐
去年，為解決小微企業(yè)融資難，南海區(qū)啟動(dòng)了與300所當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)跨界共享和融合創(chuàng)新的工作。在數(shù)據(jù)治理層面，要從整體出發(fā)，規(guī)劃構(gòu)建數(shù)字政府一體化有機(jī)關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)模型。南海區(qū)近年來(lái)在數(shù)據(jù)治理方面主要是從以下幾方面進(jìn)行：
1.梳理數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題
數(shù)據(jù)是與部門(mén)的權(quán)責(zé)清單掛鉤關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)流對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)流。因此要明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬跟數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)規(guī)范，哪些數(shù)據(jù)要由哪個(gè)部門(mén)產(chǎn)生。數(shù)據(jù)表必須具備哪些數(shù)據(jù)字段，數(shù)據(jù)產(chǎn)生、修改、注銷(xiāo)使用的全生命周期都要制度化的管控起來(lái)。數(shù)據(jù)治理是數(shù)字政府最大的挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)質(zhì)量的問(wèn)題制約了我們數(shù)據(jù)共享跟決策的效能。通過(guò)梳理總結(jié)，我們把它分為兩類(lèi)，一類(lèi)是數(shù)據(jù)質(zhì)量不規(guī)范，錄入人的問(wèn)題，缺乏關(guān)鍵字段，甚至整字段缺乏、多個(gè)字段合一、格式不規(guī)范等，比如我叫林莉，如果沒(méi)有身份證號(hào)碼，南海區(qū)有30個(gè)叫林莉的，所以數(shù)據(jù)無(wú)法進(jìn)行關(guān)聯(lián)。另一類(lèi)就是業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)擔(dān)待的數(shù)據(jù)的權(quán)屬問(wèn)題不清。如果一個(gè)部門(mén)權(quán)責(zé)是越位或者缺位，就會(huì)導(dǎo)致部門(mén)的數(shù)據(jù)不一致，這是典型的權(quán)責(zé)問(wèn)題。如婚姻狀況的權(quán)責(zé)部門(mén)是民政的結(jié)婚、離婚、復(fù)婚、再婚還有法院的判離，其他部門(mén)應(yīng)該引用這些婚姻數(shù)據(jù)。但我們發(fā)現(xiàn)有婚姻數(shù)據(jù)的部門(mén)達(dá)20多個(gè)，他們也提供了此類(lèi)數(shù)據(jù)，他們的數(shù)據(jù)跟權(quán)責(zé)數(shù)據(jù)是不一致的。還有更復(fù)雜的是死亡情形。死亡情形是公安、民政、衛(wèi)生都有數(shù)據(jù)，但“死亡狀態(tài)”與“死亡時(shí)間”不一致。
2.發(fā)現(xiàn)原有數(shù)據(jù)管理方式存在缺陷
通過(guò)跨界對(duì)比，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的數(shù)據(jù)管理模式是存在缺陷。部門(mén)的信息化是以本部門(mén)為中心，部門(mén)的權(quán)責(zé)清單業(yè)務(wù)邏輯是自成一派的，政府的數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)籌、規(guī)劃，所以數(shù)據(jù)不一致會(huì)導(dǎo)致難以關(guān)聯(lián)、共享。
銀行跟金融機(jī)構(gòu)及電信BAT組織，他們架構(gòu)很龐大，因?yàn)樗麄冇泻诵牡腎T部門(mén)做規(guī)劃，所以他們的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)有機(jī)統(tǒng)一，數(shù)據(jù)質(zhì)量很好，可以有效的進(jìn)行利用。另外信息化主管部門(mén)自身也存在問(wèn)題，他們不清楚業(yè)務(wù)部門(mén)有怎樣的數(shù)據(jù)，所以部門(mén)提供什么，他們就收集、共享什么數(shù)據(jù)，會(huì)使數(shù)據(jù)局就更像一個(gè)貿(mào)易商或者叫交換機(jī)，使得他們的工作吃力不討好，成效不佳。所以是時(shí)候要改變這種被動(dòng)的狀態(tài)了。
3.建立數(shù)據(jù)與權(quán)責(zé)的邏輯關(guān)系
前幾年，根據(jù)南海區(qū)權(quán)責(zé)清單的業(yè)務(wù)邏輯，我們定制了規(guī)范的數(shù)據(jù)表，制定了全區(qū)權(quán)責(zé)事項(xiàng)政務(wù)數(shù)據(jù)的目錄。目錄就要求部門(mén)必須提交數(shù)據(jù)，必須按照表的結(jié)構(gòu)提交，所以數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)局是要做集成商。
這是幾年前的表格，當(dāng)時(shí)是梳理了幾年前的權(quán)責(zé)清單共40個(gè)部門(mén)8000余事項(xiàng)，900多張業(yè)務(wù)域表單，編制了1000多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)表單?？梢钥吹叫姓S可欄部分，國(guó)家在2002年就啟動(dòng)了許可信息化、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。所以這些數(shù)據(jù)是沒(méi)問(wèn)題的。大家再看行政處罰、檢查強(qiáng)制，由于在執(zhí)行過(guò)程中，上級(jí)部門(mén)都是紙質(zhì)材料，所以數(shù)據(jù)沒(méi)有真正業(yè)務(wù)表單，導(dǎo)致此塊業(yè)務(wù)缺失嚴(yán)重。于是，我們也按照上位法那些關(guān)鍵字段對(duì)其做了標(biāo)準(zhǔn)化表單制定，要求他們提交。
但是做好了權(quán)責(zé)清單業(yè)務(wù)域和數(shù)據(jù)域的映射對(duì)比后，我們發(fā)現(xiàn)依然沒(méi)能解決問(wèn)題，原因是部門(mén)各自為政的梳理本職部門(mén)的業(yè)務(wù)清單，沒(méi)有相互交互?？绮块T(mén)的權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)之間的邏輯關(guān)聯(lián)是沒(méi)有梳理優(yōu)化，只有靠專項(xiàng)行動(dòng)，如專項(xiàng)執(zhí)法涉及三個(gè)部門(mén)，臨時(shí)去做，沒(méi)有法制規(guī)制的去做。部門(mén)協(xié)作是依然不暢順、數(shù)據(jù)依然不一致。
4.基于分級(jí)權(quán)責(zé)清單的數(shù)據(jù)規(guī)范化體系
南海區(qū)設(shè)計(jì)了一套分級(jí)權(quán)責(zé)清單，基于分級(jí)權(quán)責(zé)清單來(lái)完善數(shù)據(jù)規(guī)范化的體系。列表式的部門(mén)，如經(jīng)貿(mào)有500個(gè)權(quán)責(zé)清單，科協(xié)有若干個(gè)權(quán)責(zé)清單，但其相互之間沒(méi)做關(guān)聯(lián)工作，所以會(huì)形成一個(gè)維度的列表式權(quán)責(zé)清單，從而導(dǎo)致各部門(mén)業(yè)務(wù)更加割據(jù)。事實(shí)上權(quán)責(zé)清單是有層次關(guān)聯(lián)的，如銀行對(duì)公、對(duì)私業(yè)務(wù)，首先是建立管理對(duì)象的客服號(hào)，有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)級(jí)。其存款、貸款、理財(cái)、信用卡等，其余部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)要對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)級(jí)，主動(dòng)引用此數(shù)據(jù)級(jí)。在此情況下，客戶零散業(yè)務(wù)才可歸檔成為一個(gè)業(yè)務(wù)的客戶清單。但是政府沒(méi)有這樣做，所以銀行很容易建立客戶業(yè)務(wù)檔案來(lái)綜合管理和分析。我們要借鑒這種方法論，把政府工商登記的戶籍遷入、遷出、建筑物的報(bào)建都列為一級(jí)基準(zhǔn)的權(quán)責(zé)清單，以此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)就是政府的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)。然后其他部門(mén)，如衛(wèi)生、健康、教育、民政、發(fā)改、科技就不能隨意另起名，只能從基準(zhǔn)清單共享數(shù)據(jù)、引用數(shù)據(jù)。只有這樣才能構(gòu)建一體化、有機(jī)關(guān)聯(lián)的清單體系和數(shù)據(jù)體系。同時(shí)還要強(qiáng)化基準(zhǔn)清單的共享，因?yàn)橐蟊仨氁?guī)范化、共享化、可引用化。
5．建設(shè)一圖一標(biāo)四庫(kù)
通過(guò)對(duì)比我們發(fā)現(xiàn)，其中數(shù)據(jù)過(guò)于紊亂，而建立“一圖一標(biāo)四庫(kù)”就是梳理數(shù)據(jù)。比如人口中，外國(guó)人戶籍流動(dòng)人口、所有單位機(jī)構(gòu)這種設(shè)施管理的權(quán)責(zé)清單，左邊就是權(quán)責(zé)清單的管理部門(mén)，右邊就不能去對(duì)其權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容二次錄入，只能去共享。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)政務(wù)全要素，動(dòng)態(tài)沙盤(pán)式的管理。
6.建設(shè)數(shù)據(jù)資源管控規(guī)范
這個(gè)是南海區(qū)自己做的數(shù)據(jù)管控規(guī)范，在數(shù)據(jù)流通第二板塊，此資源目錄已是第四版，2002年-2003年做出了第一版。在資源目錄中，共86個(gè)數(shù)源單位，其中API的調(diào)用已有上千萬(wàn)次。這是界面管理辦法，也實(shí)現(xiàn)了跨界共享。開(kāi)放平臺(tái)在2014年全國(guó)第一個(gè)縣區(qū)做的平臺(tái)，在數(shù)據(jù)服務(wù)層面，一站式的數(shù)據(jù)“淘寶平臺(tái)”，如輸入“志高”，相關(guān)人名會(huì)出現(xiàn)在結(jié)果欄，企業(yè)相關(guān)資料、數(shù)據(jù)或地理信息同樣都會(huì)出現(xiàn)，就類(lèi)似于百度、淘寶。
7．以數(shù)據(jù)推動(dòng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍改革
2014年南海區(qū)實(shí)操了檢察院機(jī)構(gòu)改革，其目的是要把超編的20個(gè)委辦局縮減到12個(gè)。當(dāng)時(shí)，我們就參考業(yè)務(wù)流的匹配，把8個(gè)相關(guān)度不大的都淘汰掉。再把100多個(gè)人員分配到新的12個(gè)架構(gòu)中，按照10年的辦案記錄去分。其中，有些是審核、有些是辦案，最終再乘以人力成本的系數(shù)，最終去分配人員。當(dāng)時(shí)中央編辦也看過(guò)這套改革方案，并給予很高評(píng)價(jià)。
我的分享今天就到此為止，謝謝大家。
附：國(guó)脈，是領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺(tái)+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務(wù)”五位一體服務(wù)模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項(xiàng)軟件產(chǎn)品，長(zhǎng)期為中國(guó)智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務(wù)，廣泛服務(wù)于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務(wù)中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。自2004年成立以來(lái)，已在全國(guó)七大區(qū)域設(shè)立20余家分支機(jī)構(gòu)、5大技術(shù)研發(fā)基地，服務(wù)客戶2000余家，執(zhí)行項(xiàng)目5000余個(gè)，連續(xù)多年開(kāi)展中國(guó)政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)、營(yíng)商環(huán)境等公益評(píng)估評(píng)選活動(dòng)。被業(yè)界譽(yù)為中國(guó)信息化民間智庫(kù)知名品牌、電子政務(wù)優(yōu)選咨詢機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)評(píng)價(jià)體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)源確認(rèn)與供需對(duì)接、最多跑一次事項(xiàng)梳理、營(yíng)商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務(wù)全國(guó)占有率和影響力名居榜首。
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