11月28-29日，由中國社會科學(xué)院信息化研究中心和北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司聯(lián)合舉辦的“2018智慧中國年會”在北京隆重召開，以“數(shù)據(jù)賦能 智慧中國”為主題，共有來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體千余人參會。
本文系清華大學(xué)國家治理研究院執(zhí)行院長、清華大學(xué)電子政務(wù)實驗室主任孟慶國先生于11月28日下午在“人工智能賦能智慧政府研討會”分論壇上的演講，內(nèi)容通過現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)本人審核。
【清華大學(xué)國家治理研究院執(zhí)行院長、清華大學(xué)電子政務(wù)實驗室主任 孟慶國】
我今天跟大家交流的是關(guān)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯。人工智能，智能到底是什么含義？從“技術(shù)采納”到“價值賦能”，不管是強調(diào)智慧政府、電子政務(wù)還是數(shù)字政府，最核心性的是以技術(shù)為驅(qū)動，從而演變出來的概念。技術(shù)驅(qū)動不單是涉及工具層面、技術(shù)采納層面，可能帶來的是價值、理念、文化上的全新性的東西。今天我想從這幾個方面談?wù)勎业挠^點。
一、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演進歷程
政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型要經(jīng)歷幾個階段，從技術(shù)采納角度來看至少要經(jīng)歷電子化階段，在互聯(lián)網(wǎng)普及之前，很多的政務(wù)活動靠技術(shù)手段。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)化階段，進一步改變政府和社會、政府和企業(yè)、政府對外部經(jīng)濟社會的管理和服務(wù)。在目前、未來我們談數(shù)據(jù)，是不是進入數(shù)據(jù)化階段，強調(diào)數(shù)據(jù)驅(qū)動政務(wù)服務(wù)模式。數(shù)據(jù)足夠發(fā)達之后，我們可以引入人工智能的手段和方法，將來政務(wù)活動是不是進入更加智能化階段。從技術(shù)層面來看，數(shù)字政府可能會出現(xiàn)這么幾個階段。
二、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的維度
從政府轉(zhuǎn)型背后的邏輯來看，單從技術(shù)層面上看可能不夠，如果想更好地理解和引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)型，可以從3個維度展開。1個維度是數(shù)據(jù)，作為數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)劃分，或者數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字化政府，實際上單從數(shù)據(jù)上看還不夠，因為政府核心性的工作是通過政府的職能履行，通過政府對各種各樣政府承擔事項、承擔活動、對業(yè)務(wù)的開展來達到目的，所以還要從業(yè)務(wù)來看。各級政府搭建了很多平臺，做了很多事情，但是實際上老百姓的獲得感很弱。從外部來看，任何政務(wù)信息化工作最終是滿足社會的需要，要落實到服務(wù)上來。所以說數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)是核心，服務(wù)是目標。
三、數(shù)據(jù)邏輯：數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)
數(shù)據(jù)邏輯的三個基礎(chǔ)問題：一是數(shù)據(jù)從哪來？二是如何整合起來？三是整合起來如何用？
1.職能結(jié)構(gòu)對政府數(shù)據(jù)整合共享的影響
數(shù)據(jù)怎么整合起來是老大難問題，也是長久制約電子政務(wù)發(fā)展的問題，這里不是說技術(shù)層面解決不了這個問題，更多的是政府組織架構(gòu)的問題。在政府職責、業(yè)務(wù)條塊分割這種大的架構(gòu)中再遇到我們這種不連的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)時就會產(chǎn)生沖突和矛盾，出現(xiàn)“該聚聚不了”、“該通通不了”、“該上上不去”、“該下下不來”等問題，從而導(dǎo)致孤島問題、數(shù)據(jù)不能有效共享的問題，這是一個最根本性問題。
2.數(shù)據(jù)如何整合起來？
如果我們從微觀視角來看，一般的部門在業(yè)務(wù)開展過程中會不斷產(chǎn)生數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不是籠統(tǒng)地講要整合、共享、開放，還要分類，至少分兩塊。一塊是指產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，這塊數(shù)據(jù)對別的政府部門來講是非常有價值的，別的部門在業(yè)務(wù)開展過程中需要這樣的數(shù)據(jù)，這就涉及到信息共享。需要共享就要思考怎么樣搭建共享平臺、怎么樣梳理交換目錄、交換體系等等。這個部門產(chǎn)生的數(shù)據(jù)對于外部的企業(yè)、外部的開發(fā)者也有很大的價值，那么這些數(shù)據(jù)可能不是共享的概念，而是開放的概念。怎么樣讓業(yè)務(wù)部門把產(chǎn)生的數(shù)據(jù)開放出來，很多地方在搭建數(shù)據(jù)開放平臺，那么要對數(shù)據(jù)進行清理，要對數(shù)據(jù)制定規(guī)則來促進數(shù)據(jù)開放，如果不是無償?shù)脑挘赡苓€要進行數(shù)據(jù)交易。所以單從一個微觀部門來看，如何讓部門把數(shù)據(jù)拿出來，符合大數(shù)據(jù)發(fā)展思路，有很多的工作必須要做，這些工作又牽涉政府架構(gòu)的問題，因為政府的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)構(gòu)建原來是以部門為中心，現(xiàn)在把2個或更多部門放在一起就會發(fā)現(xiàn)很多問題，很難符合現(xiàn)在的需求。
3.政務(wù)數(shù)據(jù)的整合利用
?。?）政務(wù)數(shù)據(jù)共享的“一對一”模式
政務(wù)數(shù)據(jù)共享沒有得到根本性解決有復(fù)雜的原因。涉及到統(tǒng)一的共享不好搞，我們就采用“一對一”模式，靠感情、靠關(guān)系去實現(xiàn)“一對一”共享，目前很多部門數(shù)據(jù)靠這種方式解決，但這種方式是非制度性的，可持續(xù)不強。一條數(shù)據(jù)可以、一個數(shù)據(jù)可以，但動態(tài)的、實時的數(shù)據(jù)共享很難，所以“一對一”共享的模式不是我們想要的。
（2）政務(wù)數(shù)據(jù)共享的“集中式”模式
那集中式共享是不是我們想要的？現(xiàn)在都在成立大數(shù)據(jù)局，都在搞數(shù)據(jù)這塊，實際上集中有集中的優(yōu)勢，也有集中的不足。首先為什么集中這個問題沒搞清楚?，F(xiàn)在很多地方搞平臺，系統(tǒng)都上云了，數(shù)據(jù)都拿出來了，但數(shù)據(jù)拿出來干什么這個沒有想清楚。這種情況下就會發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)不好利用，“集中式”模式改變不了我們政府對數(shù)據(jù)的使用。因為沒有應(yīng)用場景、沒有應(yīng)用需求，數(shù)據(jù)雖然都在一起了，但數(shù)據(jù)的規(guī)范性、統(tǒng)一性、標準等問題依然存在，數(shù)據(jù)沒有產(chǎn)生價值。
?。?）通過“三權(quán)”分置的集中式共享
數(shù)據(jù)的共享該怎么弄？由于權(quán)職關(guān)系沒理清楚，靠政府自上而下的“一把手工程”也很難，這里面就牽涉數(shù)據(jù)權(quán)責問題。基于“三權(quán)”分置的共享模式，基于應(yīng)用場景出發(fā)，部門會應(yīng)用到哪些數(shù)據(jù)，會用到哪些部門的哪些數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)要界定權(quán)責關(guān)系。這些數(shù)據(jù)是我們部門采集的，采集權(quán)歸我，歸屬權(quán)在這，那么對數(shù)據(jù)的安全、使用要負責任，數(shù)據(jù)共享出來有收益在里面。作為采集方、擁有方鑒定他的權(quán)責之后，別的部門在使用的時候，使用方要不要進行權(quán)責的界定，在什么場景，用來干什么，拿到的數(shù)據(jù)能不能再給第三方等都要進行界定?；跀?shù)據(jù)的歸屬方、使用方，我們通過第三方的機制，搭建一個共享交換平臺，對共享交換平臺有什么權(quán)責，這種權(quán)責一定是針對具體數(shù)據(jù)事項的。對于數(shù)據(jù)項有什么權(quán)責，對于使用方是可見還是可用，還是可用不可見，還是既可用又可見，這種方式我們都要進行清晰地界定，然后來實現(xiàn)歸屬的問題。在數(shù)據(jù)交換中一定會用到智能合約，這種交換不是線下一條條數(shù)據(jù)去談，而是事先約定好，通過智能合約的方式來實現(xiàn)數(shù)據(jù)的交換。底層是用數(shù)據(jù)加密還是數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈，還是借助區(qū)塊鏈的理念來重新構(gòu)造基于權(quán)責關(guān)系的數(shù)據(jù)共享交換平臺，這些都要考慮清楚。
四、服務(wù)邏輯：數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標
1.政務(wù)服務(wù)范式介紹
政府搭建數(shù)據(jù)平臺提供服務(wù)無非三類，一類是行政大廳式的服務(wù)，一類是企業(yè)平臺化的服務(wù)，一類是社會參與型的服務(wù)。行政大廳式的服務(wù)線下是服務(wù)大廳，線上是政府網(wǎng)站、手機APP、智能終端等，這類平臺的基本架構(gòu)包括平臺、服務(wù)、內(nèi)容等。平臺上技術(shù)部門在主導(dǎo)，服務(wù)內(nèi)容通過技術(shù)可以放在平臺上來，這種方式非常多，如一體化政務(wù)服務(wù)平臺、網(wǎng)站、手機APP等，并不是說信息化平臺就是最先進的，因為從價值、理念的角度他還是一個產(chǎn)品制作的過程。行政大廳式服務(wù)有3個特征：一是政府為主導(dǎo)、獨占性強；二是內(nèi)容上有什么給什么，愿意上什么就上什么；三是主動權(quán)在政府業(yè)務(wù)部門?；诰W(wǎng)站的服務(wù)和線下的服務(wù)整個服務(wù)理念還是傳統(tǒng)服務(wù)理念，只不過是通過網(wǎng)絡(luò)平臺給予支撐。
隨著互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展，很多新的服務(wù)模式出現(xiàn)，比如說微信、支付寶平臺，很多地方政府把服務(wù)通過微信小程序、支付寶平臺來實現(xiàn)服務(wù)。這樣的模式在前端就不需要搭建平臺，用現(xiàn)成的企業(yè)化平臺。企業(yè)化平臺優(yōu)勢非常多，很多企業(yè)平臺已經(jīng)安裝在用戶手機，政府只需要跟企業(yè)合作把政府服務(wù)嵌入進來，這種模式跟行政大廳式不一樣，需要跟企業(yè)合作，用戶體驗更好，不需要政府再做宣傳推廣，直接利用企業(yè)的便捷性來提高優(yōu)勢和體驗性。
社會參與型的服務(wù)比較典型的是“隨手拍”，不管在交通領(lǐng)域、環(huán)境保護領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域還是城市管理領(lǐng)域，例子很小很簡單，但理念非常深刻。原來我們認為政府服務(wù)就是政府部門的事，但是現(xiàn)在來講，通過目前環(huán)境的開放，比如治理信息的采集和開放，我們每一個人都變成服務(wù)的提供者，或者服務(wù)提供的參與者。如日本琦玉縣的政府部門和企業(yè)合作，利用企業(yè)平臺、技術(shù)手段來感知原來政府在工作中很難發(fā)現(xiàn)的東西。比如通過剎車痕跡信息的采集，就能夠知道城市目前區(qū)域、道路標識、道路規(guī)劃建設(shè)是不是合理，通過這些方面來改善城市交通運行的安全性，降低事故發(fā)生率。對用戶來講，在很多環(huán)節(jié)里面是打開的，讓社會各界能夠參與進來，平臺能夠變成社會化的平臺；還有政府搭建的如開放平臺，社會各界都可以來參與，整個服務(wù)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)就變成多元的。
2.政務(wù)服務(wù)范式的比較
這三類簡單的劃分為1.0、2.0、3.0。行政式的服務(wù)是現(xiàn)在的主流，側(cè)重于“以政府部門為主導(dǎo)，用戶訪問接受服務(wù)”，政府服務(wù)部門在服務(wù)提供中扮演較為主導(dǎo)性、獨占性、宿主式的角色。但不要以為搭建了平臺政務(wù)理念就前進了，因為政務(wù)的理念、過程，從服務(wù)的提供到服務(wù)的接觸者，這種關(guān)系永遠不會改變；范式2.0即企業(yè)化的政務(wù)服務(wù)側(cè)重于“以第三方平臺為依托，方便用戶獲得服務(wù)”，政府服務(wù)部門更加注重有用戶粘性的第三方平臺的使用，服務(wù)的內(nèi)容嵌入化、服務(wù)的過程便利化；范式3.0即社會型的政務(wù)服務(wù)側(cè)重于“用戶參與服務(wù)提供，服務(wù)更加匹配用戶需求”，政府服務(wù)部門通過開放式機制，更加注重吸納和分享，通過公眾參與和多方合作，實現(xiàn)眾包眾籌式的服務(wù)模式。這種方式讓我們用戶從使用者變成服務(wù)的提供者，通過政府數(shù)據(jù)包來體現(xiàn)服務(wù)?，F(xiàn)在大家都用百度或者高德地圖，他們這種非常精準的、及時的路況數(shù)據(jù)恰恰來源于每一個使用者，手機上可以傳感你的位置、你的狀態(tài)等數(shù)據(jù)，所以構(gòu)成了新的服務(wù)理念模式?；诩夹g(shù)手段來實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)需要在原有的以行政式為主導(dǎo)的服務(wù)基礎(chǔ)上進行思維、模式等創(chuàng)新，更多的促進用戶參與，提高用戶體驗，這些是非常重要的。
當然這三類不是說誰比誰高，誰比誰好，他們相輔相成、相互集中。所以，大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的進一步發(fā)展，政府需要轉(zhuǎn)型，需要進一步發(fā)展和改革，把原來政府承擔的現(xiàn)在能夠利用信息化平臺智能化、自動化的東西都要放出去，真正實現(xiàn)社會型的政務(wù)服務(wù)。所以從這3個范式來講，對政府的開放力度要求越來越高，對社會的參與性越來越高，政府服務(wù)的模式、效果、價值越來越好，如最多跑一次就是政府服務(wù)效果的提升；從企業(yè)化的政務(wù)服務(wù)來講，企業(yè)要好，企業(yè)的效果、滿意度、參與度要高，用戶要有知情權(quán)和和監(jiān)督權(quán)，所以這種模式是不是政府未來從服務(wù)角度來考慮的一種運維。
五、業(yè)務(wù)邏輯：數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心
數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心是政府自身的轉(zhuǎn)型，政府自身體系在業(yè)務(wù)上需要從事項、流程、組織、制度上進行轉(zhuǎn)型。首先，政府該做的事情一定要精簡和規(guī)范，該做的事情怎么樣適應(yīng)數(shù)據(jù)的驅(qū)動、智能，來使得流程更能夠與技術(shù)相融合，所以要實現(xiàn)流程的優(yōu)化和重組。凡是組織架構(gòu)和技術(shù)架構(gòu)不相適應(yīng)的情況下還要實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變革，就像網(wǎng)上報稅一樣，就像無人駕駛技術(shù)出現(xiàn)之后對交通的管理方式帶來的變革是一樣的，所以我們還要有制度層面的一些調(diào)整。這些調(diào)整要對應(yīng)技術(shù)采納帶來的新情況，只有這樣數(shù)字化的轉(zhuǎn)型才能夠得到根本性的實現(xiàn)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型我認為是數(shù)據(jù)為要素的，是政府全面的轉(zhuǎn)型，是事項、流程、組織到制度的轉(zhuǎn)型。
事項大家好理解，政府該做什么不該做什么，尤其在人工智能和大數(shù)據(jù)時代，政府該做的和傳統(tǒng)的政府一定是不一樣，有些東西信息化做了很清晰和規(guī)范的處理，權(quán)責界定清楚。就像很多地方可以在網(wǎng)上實現(xiàn)全流程辦理，不需要人工干預(yù)，如果政府的事項到那一步的話，政府就可以把這些事項拿出來，不應(yīng)該讓政府來做這個事情，就像一件事情參與社會一樣，社會完全可以有序、規(guī)范去履行，政府就不需要再介入了。這是政府轉(zhuǎn)型一個新的視角和來源。
流程，大家講的比較多，將以前傳統(tǒng)的政務(wù)流程用信息化流程來取代，未來是一個基于數(shù)據(jù)的過程，原有政府的行動過程可能完全被顛覆。
還有組織結(jié)構(gòu)和制度，制度方面我多講一點，就像今年三月份，無人駕駛技術(shù)在加州發(fā)生交通事故，這個過程完全是機器行為，那怎么給機器定責？無人駕駛系統(tǒng)該不該付法律責任？我們的法律主體是自然人、法人，但無人駕駛系統(tǒng)不是法律主體，那么該追究誰的責任，是該追究無人駕駛背后法律主體的責任嗎？我們現(xiàn)在可以這樣做。在無人駕駛系統(tǒng)的安全不可避免的情況下，駕駛系統(tǒng)是傾向于保護無人駕駛系統(tǒng)背后的主人，還是傾向于保護迎面而來的校車（校車上有很多學(xué)生）。我們必須對這些方面進行研究，而且政府要有非常清晰的規(guī)制，不然無人駕駛汽車在普及時就會遇到法律問題、倫理上的傷害。我們要對算法進行規(guī)制，還要進行制度的建構(gòu)。還有一個例子是日本多摩市出現(xiàn)市長的候選人是機器人，機器人該不該有選舉權(quán)和被選舉權(quán)？將來城市領(lǐng)導(dǎo)人面對眾多候選人的時候，有一個候選人（機器人）對城市運行等各個方面無所不知，做出的分析最完美、最公平、最客觀，對每個人都平等相待，那選舉的時候會不會選它（機器人）？這些在未來都可能出現(xiàn)。對未來我們的制度要怎么去建設(shè)來適應(yīng)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不然每走一步都是非常艱難的。
六、總結(jié)：未來政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑
數(shù)據(jù)、服務(wù)、業(yè)務(wù)，數(shù)據(jù)邏輯、服務(wù)邏輯、業(yè)務(wù)邏輯和傳統(tǒng)的技術(shù)轉(zhuǎn)型邏輯不一樣，他既體現(xiàn)技術(shù)的特殊性，又有很多價值層面的東西需要了解，而且在整個過程中推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主體一定不是政府，而是政府、市場和社會組成的生態(tài)，這種合作是一種新型關(guān)系的碰撞，并不斷迭代，不斷促進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
謝謝大家！
附：國脈，是領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務(wù)”五位一體服務(wù)模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產(chǎn)品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務(wù)，廣泛服務(wù)于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務(wù)中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機構(gòu)。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設(shè)立20余家分支機構(gòu)、5大技術(shù)研發(fā)基地，服務(wù)客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務(wù)優(yōu)選咨詢機構(gòu)，國內(nèi)首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)評價體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標準化、數(shù)源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務(wù)全國占有率和影響力名居榜首。
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