在中國40年的改革開放歷程中，行政體制改革一直處于重要地位。而政府治理創(chuàng)新則是行政體制改革的核心要義。總體上看，政府治理創(chuàng)新大體沿著兩條路徑展開：一是通過行政體制改革的體制和機制創(chuàng)新；一是借助互聯(lián)網和信息技術，推進政府管理手段和管理方式創(chuàng)新。當然，不管是行政體制機制創(chuàng)新還是管理方式和管理手段創(chuàng)新，都需要以政府管理理念、價值方面的變革和創(chuàng)新為前提，上述三者交相呼應，構筑起改革開放以來中國政府治理創(chuàng)新的新篇章。
一、行政體制改革與互聯(lián)網的普及加速中國政府的數(shù)字化轉型
從1982年開始，中國行政體制前后共經歷了八次比較大的改革，這些改革大體可劃分為四個階段：1982-1992年是政府管理沖破計劃經濟體制的階段；1993-2002是建立適應社會主義市場經濟體制的政府管理階段； 2003-2012是進一步深化行政體制改革，用大部制優(yōu)化政府結構的階段；2013至今，是深化“放管服”改革以及推進黨和國家機構職能重組的階段。如果說前兩個階段的行政體制改革，使中國的政府管理總體上實現(xiàn)了由計劃經濟的政府向市場經濟的政府轉型，那么，后兩個階段的行政體制改革、包括目前正在進行的黨和國家機構改革，則使中國政府正在加速實現(xiàn)數(shù)字化轉型。這種數(shù)字化轉型，集中體現(xiàn)在以下三個方面：
首先，從1999年推出政府上網年以來，中國縣級以上政府加速了政務信息化的進程，擺脫了以往只在政府內部推進辦公自動化的信息化模式，通過政府門戶網站，把政府與普通民眾直接連接起來，為老百姓獲取政府信息、參與、在網上辦事，提供了直觀的窗口和通道。從這個意義上說，政府門戶網站的普遍建立、整合、直至一體化，成為政府數(shù)字化轉型重要的歷史轉折點。
其次，政府數(shù)字化轉型的目標逐漸明確，那就是要構建一個以人民為中心、人民滿意，并體現(xiàn)公平正義廉潔有為的服務型政府。這個政府如果按照互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術對政府結構、運行機制等的影響來看，可以歸納為四種基本形態(tài)：即基于系統(tǒng)整合的整體政府，這個政府在虛擬空間中是可以實現(xiàn)無縫隙對接的；基于信息公開和數(shù)據(jù)被激活的開放政府。這種開放既要按照國家的法令及時公開政務信息，還要在政府部門之間實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)的共享，同時還要定期將公共數(shù)據(jù)向社會公開，讓其產生新的價值；基于數(shù)據(jù)共享的協(xié)同政府，這是政府可以借助互聯(lián)網為社會提供各類協(xié)同服務的必要條件；體現(xiàn)數(shù)字化、網絡化、智慧化的智慧政府，即我們平常所說的“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”，“智能化管理，智慧化服務”。很顯然，這樣的數(shù)字政府，盡管目前我們還有很大的差距，但其發(fā)展趨勢是非常明確的。
第三，從管理到治理的政府管理理念的變革，在整個政府數(shù)字化轉型中發(fā)揮著先導性作用。我們知道，自從1951年美國政府用計算機處理當年的人口普查數(shù)據(jù)開始，標志人類在政府管理中第一次將現(xiàn)代信息技術用于政府管理活動中來。伴隨技術的進步，互聯(lián)網的發(fā)明，人類從1990年互聯(lián)網被商用后經過短短30多年的時間，加速了數(shù)字化-網絡化-智能化的進程。這個進程不僅深刻地影響世界的政治、經濟、社會、文化的發(fā)展，也深刻地影響著政府管理。從管理到治理，就是價值層面一個顯著變化。
與傳統(tǒng)的政府管理不同，在數(shù)字時代的政府治理，從中國的創(chuàng)新實踐看，至少表現(xiàn)出四種明顯的差異：一是主體的差別。在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，政府管理的主體就是政府獨家生意，社會、公眾只有接受和執(zhí)行政府的政策，很難直接參與到管理過程中；但在數(shù)字時代，政府治理主體多元化了，政府只是其中主要的一方，市場、社會、公眾都可以參與到公共治理活動中來，借助互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云服務，實現(xiàn)政府治理的精準化、高效化。二是權力行使的向度發(fā)生了變化。在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，政府對社會管理的權力行使是單向的，即至上而下的；在數(shù)字時代，權力行使是雙向的，是上下互動的，政府在制定與公眾密切相關的公共政策時，要聽取公眾的意見，召開聽證會，使公共政策更加符合民意。三是公開性透明度的差別。在傳統(tǒng)管理下，政府的信息公開度透明度低，存在大量的暗箱操作等。但數(shù)字時代，政府治理必須堅持公開、透明的準則，讓權力運行在陽光之下。四是對待市場機制的差別。傳統(tǒng)政府管理主要管理手段是法律、經濟、行政等，一般都排斥市場機制。但在數(shù)字政府時代，除了傳統(tǒng)管理方式和手段外，還可以借助市場機制，向市場購買公共服務，在一些公共項目上，可以采取政府與社會合作的PPP模式來建設和運作等。這說明，在政府的數(shù)字化轉型中，管理理念的創(chuàng)新是十分重要的。
二、網格化管理：社會治理創(chuàng)新
中國改革開放以來的一個顯著特征，就是社會自身發(fā)展、轉型的步伐加快。伴隨著大面積的人口流動、數(shù)以億計的農村人口流向城市，再加上社會不同群體的階層分化愈來愈明顯，收入差距拉開，貧富懸殊加大，都可能使社會矛盾和沖突增加，也加大了社會治理的難度。如何提高政府社會治理能力，滿足社會的訴求，維護正常的社會秩序，就成為一個十分重要的問題。在此過程中，中國各級政府除了注重社會建設，加大有關社會改革的力度外，更加注重用現(xiàn)代信息化技術，特別是移動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、云計算等，打造新的社會治理體制和機制，創(chuàng)新社會治理手段，從而順應社會的需求。在這個方面各地有很多創(chuàng)新探索，其中最為突出的就是全國普遍推廣的網格化社會管理系統(tǒng)。
所謂網格化管理，是指依托統(tǒng)一的數(shù)字化平臺，將城市或農村所轄范圍內按照一定的標準劃分成為單元網格，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的治理模式。早在2004年，北京東城區(qū)首創(chuàng)網格化管理新模式，運用數(shù)字技術，實行城市部件管理和萬米單元網格管理相結合的方法，建立信息交換平臺和指揮中心、監(jiān)督中心，對網格內發(fā)生的事情實現(xiàn)精準、高效，全時段、全地段覆蓋的精細化管理。這種管理方式的最大創(chuàng)新之處在于：一是將管理對象、管理過程和評價機制建立在數(shù)字化的基礎之上，把過去的分散多頭管理，變?yōu)榫C合管理，從而為精準化治理奠定基礎；二是在一定網格內，實行封閉管理，建立起一套規(guī)范統(tǒng)一的管理標準和流程，把發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、結案四個步驟形成一個閉環(huán)，從而提升管理的能力和水平。三是將過去被動應對問題的管理模式轉變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)問題和解決問題的模式，提升政府及其相關機構的應對和處置能力。
從全國各地近年來實施的情況看，收到的成效是比較明顯的，對方便群眾、維護社會基礎秩序發(fā)揮了重要作用。以廣東佛山南海區(qū)為例，該區(qū)在200多個社區(qū)實施網格化管理后，共劃分出近千個網格，實時收集數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)和處理問題，其涉及的內容、領域眾多，包括民政、衛(wèi)生、消防、安監(jiān)、流動人口管理、人社、城管、環(huán)保、國土等九個部門。
近幾年來，全國網格化治理在實踐中不斷有新的發(fā)展，如把大數(shù)據(jù)運用于網格化管理中，進一步增強了網格化的功能；有的地方網格管理已經不限于街區(qū)、社區(qū)治理，還被廣泛應用于天氣預報等諸多行業(yè)領域的管理，使這一創(chuàng)新的成果應用被進一步擴散。
三、智慧化服務：政務服務模式創(chuàng)新
在政府治理創(chuàng)新中，政務服務創(chuàng)新是最受社會關注的領域，也是與普通老百姓的切身利益最密切的領域。如何解決一些政府部門存在的門難進、臉難看、事難辦的問題，也是長期困擾各級政府的一件大事情。早在1999年，有的地方政府就創(chuàng)立了“政務超市”，就是把政府中為企業(yè)和民眾提供服務的不同部門集中在一個地方辦公，減少老百姓的奔波之苦，政務服務中心由此應運而生。目前全國縣級以上的政務服務中心已經超過3千多個，在數(shù)字化時代，許多政務服務中心已經辦成了一個服務民生、辦理各類審批事務的數(shù)字化、網絡化乃至智能化平臺。
黨的十八后，為了順應中國經濟社會轉型發(fā)展的需要，加快政務信息化的步伐，國務院作出了互聯(lián)網+政務服務的整體部署，并強調政務服務中要把大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、區(qū)塊鏈等新技術嵌入其中，從而進一步激活了政務服務的創(chuàng)新熱情?？偫ㄆ饋砜?，圍繞政務服務創(chuàng)新主要集中在以下三個方面：
第一，注重政務服務的體制機制創(chuàng)新。這中間包括全國大市場監(jiān)管體制框架的確立，即將工商、質檢、食品藥品監(jiān)管機構和職能整合，形成統(tǒng)一的大市場監(jiān)管體系；也包括市縣綜合執(zhí)法探索，減少執(zhí)法隊伍數(shù)量；還包括集中行使審批權的行政審批局的創(chuàng)新。如天津濱海新區(qū)、寧夏銀川、江蘇盱眙等都進行了這方面成功探索。以銀川為例，將原來分散在59個部門的審批事項，集中在行政審批局辦理，把59個章辦理審批變?yōu)橐粋€章辦理，為利用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)創(chuàng)新服務模式提供了體制機制保障。值得指出的是，政務服務體制機制的創(chuàng)新，與十八大后開展的放管服改革是息息相關的，如果沒有簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的改革，沒有國務院取消下放900多項審批許可和檢驗檢測事項，這些創(chuàng)新探索也是很難成功的。從這個意義上說，許多行政改革事項都與互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等新技術的運用、創(chuàng)新有關，從而形成倒逼政府改革的態(tài)勢。
第二，全面推行一號申請、一口受理和一網通辦的服務模式，運用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等新技術，提升政府的民生服務能力。為了打通政務服務中的行政壁壘，數(shù)據(jù)的部門所有，克服政務服務中的互聯(lián)互通難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務協(xié)同難等現(xiàn)象，國務院出臺了一系列相關文件予以指導，促三難變三通：即網絡通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務通。盡管實施中依然阻力不小，但進展還是很大的：一是在網絡通方面，國家外網縱向已基本實現(xiàn)全覆蓋：全國的省、市一級100%覆蓋，縣級覆蓋96.1%。橫向方面政務外網已連接了148個中央部門和機構，省級以下接入24.4萬個，接入終端280萬臺。各級政務大廳接入3263個，承載全國54項重要業(yè)務應用。二是全國信息系統(tǒng)清理整合基本完成，信息資源目錄體系初步建立，包括中央層面的1.3萬多條，地方44萬多條。三是建立政務數(shù)據(jù)交換平臺?；谡胀饩W建成的國家數(shù)據(jù)交換平臺，與71個中央部門和32個地方政府對接，建立起數(shù)據(jù)共享大通道。四是有序推進業(yè)務通。全國42個重點垂直系統(tǒng)如醫(yī)療、教育、投資等市縣企業(yè)和群眾最迫切的基礎信息共享。五是全國各地普遍推行的四張清單一張網，也為解決三難創(chuàng)造了條件，即權力清單、責任清單、負面清單以及公共服務目錄清單，構建至上而下的社會管理和公共服務一張網。這些重大舉措正在為構建全國的大數(shù)據(jù)中心和全國統(tǒng)一的跨區(qū)域、跨層級的政務平臺創(chuàng)造條件。
第三、智慧化服務在一些地方初步展現(xiàn)。由于全國的3千多家政務服務中心正在加快后臺的系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)的交換共享，因此體現(xiàn)在政務服務的窗口、在線方面，其服務能力大大增強，服務方式也更加人性化、智能化和智慧化。比如浙江的“最多跑一次”、湖北巴東的“村民辦事不出村”、廣東的網上服務大廳、上海、佛山的“一門式服務”、北京的“一站式服務”、深圳的“不見面審批”、陜西咸陽的包括農民看病住院的“一網式結算”、山東威海的包括職工社保網絡繳費、異地醫(yī)藥費網上報銷等，都展現(xiàn)出政服務方面極大的創(chuàng)新潛力和成果。（作者系中央黨校（國家行政學院）教授、國家信息化專家咨詢委員會委員，深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院資深研究員）
