中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議于2019年10月28日至31日在北京召開。全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。為加深對會議精神的理解，《中國訪談》特邀著名學者、國家行政學院教授汪玉凱對會議公報進行解讀。
中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱走進《中國訪談》演播室。（李佳 攝）
中國網(wǎng)：歡迎汪教授做客《中國訪談》演播室。
汪玉凱：您好，主持人！
中國網(wǎng)：中共十九屆四中全會將"堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"列為全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。為什么這個問題如此重要？它們之間又存在怎樣的關系呢？
汪玉凱：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不是這次全會新提出來的。2013年，中共十八屆三中全會做出全面深化改革決定時候提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，當時是把這個作為整個改革的總目標定下來的，當時就引起很大的關注。從2013年到現(xiàn)在已經(jīng)6年了，實施下來以后，中共十九大就把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上升到更高的位置。它不僅僅是改革的總目標，而且是整個國家現(xiàn)代化三步走大戰(zhàn)略，都和它掛鉤了。這次全會的《決定》里講得很清楚，就是到建黨100周年的2021年要完善有關治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度，要使它能夠定型。到了2035年，在逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化的時候，國家治理體系和治理能力也要現(xiàn)代化。到了2049年，建國（新中國成立）100周年，那時候要建成社會主義現(xiàn)代化強國，那時候治理體系和治理能力要完全現(xiàn)代化。這就是一個三步走大戰(zhàn)略。這個目標和整個國家現(xiàn)代化的目標完全掛鉤了，所以說它非常重要，是一個重大的戰(zhàn)略選擇。
中國網(wǎng)：前后二者的關系是怎樣的呢？
汪玉凱：這和2013年提出的內涵是一樣的，堅持完善中國特色社會主義制度，要推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化，這里面有三層含義：
第一層含義，我們所謂的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化肯定是中國特色社會主義制度的治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，而不是其它的；是在整個中國特色社會主義制度大框架下，我們如何有效推進治理體系、治理能力現(xiàn)代化。
第二層含義，它講了兩個，一個是國家治理體系現(xiàn)代化，一個是國家治理能力現(xiàn)代化。按照我的理解，國家治理體系現(xiàn)代化就是指各項制度要現(xiàn)代化，不管是經(jīng)濟方面的、政治方面的、社會方面、文化方面的，這些制度都要現(xiàn)代化。能力現(xiàn)代化是執(zhí)行制度的能力現(xiàn)代化，要使制度能夠變成現(xiàn)實，能夠落到實處，所以執(zhí)行制度的能力也要現(xiàn)代化。這就使三者構成一個關系，一個大的方面就是要堅持中國特色社會主義制度。我們的現(xiàn)代化也是中國特色社會主義制度本身的現(xiàn)代化，實現(xiàn)這個中國特色社會主義制度的能力要現(xiàn)代化，是這樣的內在邏輯關系。
中國網(wǎng)：我們在建立治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標準的時候要注意哪些問題？
汪玉凱：首先，我們的現(xiàn)代化是中國特色社會主義制度現(xiàn)代化，不是其它制度的現(xiàn)代化。這是一個大前提。在這個前提下，比如說我們的特點是共產(chǎn)黨領導的國家，這和西方國家不一樣。我們在現(xiàn)代化過程中如何進一步加強和改善黨的領導，黨的領導制度體系如何進一步完善，這是一個問題。
再比如說人民當家作主，以人民為中心，人民是我們國家的權力主體，如何保障老百姓的知情權、參與權、選舉權，讓老百姓能夠參加管理各種事務。這次公報中講得很清楚，要讓老百姓通過各種形式來參加國家事務，管理政治的、經(jīng)濟的、社會的事務。
再一個，要保障老百姓的利益——民生，要以人民為中心，這是我們的政策出發(fā)點，也是歸屬點，一切要以人民滿意作為衡量的標準。比如民生問題，醫(yī)療、教育、社會保障、就業(yè)，這些東西按照老百姓的訴求，就要從制度上做出安排。
再比如說，對權力進行有效監(jiān)督，構建一個監(jiān)督體系，讓官員不敢腐、不能腐，到不想腐，把公權力管控起來。
再比如說，推動經(jīng)濟發(fā)展過程中，要保護環(huán)境，不能造成大量的環(huán)境污染。
中國網(wǎng)：會議公報用了較大篇幅談"堅持和完善黨的領導制度體系"，把黨的領導制度體系建設排在了第一位，又把"堅持和完善黨的領導制度體系"跟"提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平"連在了一起。顯然，科學、民主、法治，是黨的領導制度體系建設和國家治理現(xiàn)代化的三個方向。您如何看待黨的領導制度體系建設呢？
汪玉凱：這也是我們中國特色社會主義制度一個非常顯著的特征，西方一些國家不像我們，我們是一黨執(zhí)政的國家，而且我們的《憲法》寫了共產(chǎn)黨處于領導地位，這是《憲法》規(guī)定的，這是我們國家和國外，特別是西方國家很不一樣的地方。
在這個框架下，這次公報里特別強調，要進一步堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的制度體系。這個制度是一個體系，它不是單項的，要形成一整套制度，既要堅持它，還要完善它。
所謂完善就是我們某些方面還有不足，還存在短板，我們如何使堅持、完善黨的領導能夠更好地落到實處，更好地為老百姓造福，保障老百姓的權益，這方面還是有一定的空間。
黨的領導最終落到三句話上：科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政?？茖W化、民主化、法治化是這次公報中特別強調的關健詞，黨的領導是寫到《憲法》中的，但是黨如何領導，最終就要走向科學化、民主化、法治化的軌道。黨應該在科學框架下實施領導，堅持科學。過去領導拍腦袋決策，動不動造成浪費了，就不是科學領導。要用科學思維和精神來實施領導。
民主化，不管決策也好，重大問題也好，要經(jīng)過協(xié)商、討論，要有民意的支持，要有民主程序來保障黨的領導是在老百姓中有基礎的，在黨員中有基礎的，堅持黨內民主、人民民主，在這個框架下堅持黨的領導。
法治化，就是黨的領導也要逐步納入法制軌道。這幾年我們建立了很多黨內法規(guī)，把黨的法規(guī)條例也納入到國家法制框架中了。過去講法制框架一般指的是人大頒布的法律，國務院頒布的條例，一般還不包括黨內條例。但是自從十八屆四中全會提出了依法治國、依法執(zhí)政，建設社會主義法制國家、法制政府、法制社會，這個決議出來以后，就把黨的條例、黨的一些規(guī)章制度整個納入到國家的法制框架中去了。黨的條例、規(guī)章也成為法制的一部分了。這個法治化既要符合國家的法律——因為黨的領導在《憲法》范圍內，《憲法》是大法，也要符合我們國家頒布的一些基本法律，而且也要符合黨內頒布的各種各樣的規(guī)章、條例、規(guī)定，這些都是可以理解為黨的領導法治化的大的方向。
中國網(wǎng)：您怎么看目前國家治理的科學化、民主化、法治化的水平呢？
汪玉凱：我認為目前還有一定差距，如果沒有差距就不需要完善了，正因為有差距，所以還需要進一步完善。比如民主化方面來講，不管黨內民主也好，人民民主也好，我認為我們還有一定的改革空間。如何更好地體現(xiàn)民意，在一些重大決策過程中、一些重大事項中能夠讓老百姓、黨員有更多的話語權和發(fā)言權，使黨的一些重大決策不至于因為脫離了實際，偏離了方向，而造成一種失誤，這就是民主化的內涵。
要科學化就是不能有拍腦瓜的決策。我們現(xiàn)在決策科學化更有條件了，比如大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算，大數(shù)據(jù)能夠給我們提供很多精準的決策支持。過去數(shù)據(jù)是統(tǒng)計不上來的，是模糊地帶，現(xiàn)在通過大數(shù)據(jù)，大量東西具體化了，都精準化了。這樣就為進一步科學決策提供了大量新的手段，就是信息化、數(shù)字化，這樣的手段能夠保證我們大的決策不至于失誤。
法治化也是，現(xiàn)在的情況不完全是法制沒有，法律條文不健全。我們多年以前就宣布中國市場經(jīng)濟法制框架已經(jīng)建起來了，意味著我們的法律條文相比較還是比較完善的，各種各樣的法律條文不是無法可依了，有依據(jù)了。最大問題是法制權威在執(zhí)法人員心目中、在普通老百姓心目中還沒有真正樹立起來。在執(zhí)法過程中還有執(zhí)法人員是知法違法，執(zhí)法過程中沒有按照法律精神實施，是他自己把好多東西夾雜進去了，有法不依，知法違法，甚至出現(xiàn)濫用法律，通過濫用法律侵害老百姓的權益、侵害普通人利益的現(xiàn)象。在現(xiàn)在的執(zhí)法過程中這種現(xiàn)象并不少見，甚至造成冤假錯案。這些東西在我們依法領導、依法執(zhí)政的過程中還是有非常大的改革空間的。什么時候我們的各級官員、普通老百姓都能夠敬畏法律，心中有法律。比如我遇到事兒首先想到的不是用什么權力去解決，我想到的是哪個法律能夠幫我解決。領導干部或者官員遇到事情能夠從法的思維角度思考問題，不是簡單地從權力的角度思考問題，這樣法制社會才能上臺階，我們依法執(zhí)政也好，依法施政也好，才能到達新的境界。
中國網(wǎng)：公報中也出現(xiàn)了一些新提法，比如提出要建立不忘初心、牢記使命的制度。這是"完善黨的領導制度體系"的一項內容。對這樣的新制度您怎么理解呢？
汪玉凱：中國共產(chǎn)黨從1921年建黨到現(xiàn)在（快）100年了，黨走過的道路是漫長的，也是非常曲折的。我們現(xiàn)在有9000多萬黨員。這么一個大黨，如果沒有一個主心骨，沒有一個清楚的奮斗目標，我認為這是不可想象的。從我的感覺來講，當下來講，說一千道一萬，共產(chǎn)黨的初心就是要為老百姓辦事，就是要把人民的利益放在最高位置。它自身沒有任何特殊利益，人民利益就是它的利益。就像我們說的執(zhí)政為民，立黨為公，要以人民為中心，這樣的施政理念，很大意義上講，我們的初心就是要為老百姓辦事，把人民利益放在最高位置上。我們堅持民主、法治，如果這些初心都被忘記了，那可能我們黨的使命就很難實現(xiàn)。如果能把這些東西，把人民利益放在至高無上的地位，以人民為中心，我們黨沒有自己的特殊利益，有這樣的理念和價值，我們的政黨才能真正獲得老百姓的支持，才能真正發(fā)揮它的作用。
中國網(wǎng)：全會對戰(zhàn)略任務做出了詳實部署，其中政府的治理體系是非常受關注的，這也涉及到行政體制改革。您如何評價近些年來我國行政體制改革的進展和不足？
汪玉凱：這次我注意到全會公報里對行政體制改革還有新的概括，就是要進一步堅持和完善有中國特色的行政制度，要構建一個職責明確、依法行政的政府治理體系。這是這次全會公報里對行政體制的描繪，這是非常關鍵的。
國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化，首先是政府治理體系、政府治理能力的現(xiàn)代化。為什么這么說呢？因為政府走在國家治理的前臺，國家靠什么治理？主要靠政府治理，那么它的能力、它的認知、它的手段方式是不是恰當，是不是具有公平正義，對整個治理的影響就非常大。所以從這點上講，我認為我們的行政制度也好，我們的治理體系也好，行政治理體系也好，確實過去取得了很大成就，但未來還有很大的改革空間。
從過去的成就來講，我們從1978年到現(xiàn)在，經(jīng)過8次行政體制改革，這8次行政體制改革造成兩個結果：一個是使政府治理整體上由計劃經(jīng)濟的政府轉向了市場經(jīng)濟的政府，這是一個大的轉變。第二個，從1978年到現(xiàn)在，中國經(jīng)濟取得這么大的成就，發(fā)生了天翻地覆的變化，很大程度上與政府有效的治理還是有關系的，如果沒有政府以經(jīng)濟建設為中心、咬住青山不放松，如果沒有這樣的恒心和決心，我們的經(jīng)濟很難保持40年的高增長，平均達到9.5的增長速度，這在全世界歷史上也是少有的。從這點上講，政府改革所造成的結果是功不可沒的。
比如說從1978年-1992年的這14年，我們進行了兩次改革——1982年的改革、1988年的改革。這兩次改革就解決了一個問題，就是沖破計劃經(jīng)濟的政府管理。從1993年到2002年，我們開始建市場經(jīng)濟了，通過1993年、1998年的改革，大體建起一個適應市場經(jīng)濟的政府管理體系。從2002年以后，用大概10年時間探索大部制改革，把政府機構重新組合，使它更符合市場經(jīng)濟的要求，更符合經(jīng)濟社會發(fā)展的內在邏輯。我們探索大部制改革，從2013年十八大以后，更多地推動“放管服”改革，就是簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務。這個改革應該說成效很明顯。從2013年十八大以后，國務院的行政審批許可事項由1700多項壓縮了44%，減少了將近700項，還包括200多項的檢驗檢測認證，一共超過900項。
再比如說，我們現(xiàn)在的營商環(huán)境排名在全世界大幅度上升。去年我給國務院領導講過一次課，我說前年的營商環(huán)境排名在全球排到第78位，中國是第二大經(jīng)濟體，我們營商環(huán)境、營商便利度在全球排名第78位，太不相適應了。結果當時國務院秘書長肖捷馬上插話說，要不了幾天世界銀行會公布新的營商環(huán)境排名，我們可能大幅度上升。結果去年11月初公布了，我們由78位一年上升了32位，提到46位。世行又公布了2020年營商環(huán)境變動排名，中國由46位上升到31位，又上升15位。
兩年內營商環(huán)境便利度排名由全球78位，現(xiàn)在排到第31位，兩年內我們跨越了47個臺階，什么原因？我認為就是：第一我們這幾年大幅度降低市場準入。中美貿易戰(zhàn)以后，我們5次宣布降低市場準入，比如原來很多外資不能進來，比如金融、保險、電信，過去壟斷性的行業(yè)不讓外資、民間資本進入，現(xiàn)在很多都讓進來了，宣布降低市場準入。第二是“放管服”改革，簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務，取得很大成就。第三是我們推進互聯(lián)網(wǎng)+政務服務，改善服務方式，“最多跑一次”——企業(yè)老百姓辦事最多跑一次，不見面審批、秒批、一門式、一站式，借助互聯(lián)網(wǎng)形式改善我們的服務手段，極大方便了企業(yè)和老百姓。
這三個因素使我們的營商環(huán)境排名大幅上升，客觀上也說明我們這幾年的行政體制改革、政府改革是取得了很大成效的。
第二個意思，為什么在這次公報中還要進一步寫上堅持和完善我們的行政制度，要按照職責清晰、依法行政來構建政府治理體系呢？盡管我們都認為成績不小，但是存在的問題依然還是很突出的。比如政府的行為得不到管控，就是有腐敗問題、有權力濫用問題。這大家看得很清楚，否則我們這幾年反腐力度不會這么大。即使我們經(jīng)過七八次機構調整，但是現(xiàn)在政府部門的設置和縱向的行政層級設置還有一定的調整空間。比如現(xiàn)在在發(fā)達國家橫向的部門設置，他們叫內閣部，我們叫組成部委，我們現(xiàn)在還有26個國務院組成部委，但是在現(xiàn)在世界上大的國家中沒有一個國家的內閣部超過20個的，俄羅斯比較多的也就18個，其它大部分是16個、17個，我們現(xiàn)在還有26個。這倒不是簡單用數(shù)字衡量，但我們在這方面還有改革的空間。
縱向來看，我們現(xiàn)在還是五級政府：中央政府、省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按道理來講，信息化越發(fā)達，數(shù)字化越發(fā)達以后，組織結構可以扁平化。因為信息傳遞手段改變了，過去可能一級一級往下傳遞，現(xiàn)在不需要那么多會議的傳遞，信息化了直接就下去了。信息手段變了，按道理組織結構可以扁平化，可以減少管理層次，這樣既節(jié)約了人力，也節(jié)約了物力。但是我們現(xiàn)在的縱向結構還沒有調整到位，主要想改變市管縣體制，縣由省直接來管，減少管理層次，但是實施過程中還有很多復雜因素制約。這方面我認為結構上還有很大的改革空間。
第三個意思是，盡管1988年就提出轉變政府職能，到現(xiàn)在轉了30多年了，這還是難題，還在很多地方困擾著我們。實行30年以后還不很明顯，這很發(fā)人深省，這說明轉變政府職能只能是難點問題。那為什么轉變政府職能這么難？表面看是轉變政府職能，但后面有它的邏輯，就是我們的權力部門化的問題，部門有利益化的問題，甚至利益可能有個人化的問題，甚至出現(xiàn)個人利益被法定化的問題。我們經(jīng)常會出現(xiàn)部門立法過程中相互打架的情況，部門在立法過程中把部門利益隱藏進去了。這就要改變立法的模式。這種轉變政府職能遲緩的情況，表面看是職能轉變緩慢，但是后面有很大的問題在里面。這些問題都需要我們進一步校正。
我們去年的黨政機構改革特別強調職責要清晰，職能減少沖突和交叉，一件事情盡量讓一個部門處理。我們的應急管理部整合了13個部門的職能，把公安部消防拿過來了，把林業(yè)局的森林防火拿過來了，把農業(yè)部的草原防火拿進來了，把水利部的防汛拿過來了，把地質災害（防治）也合并過來了，在職能配置上就要減少各個部門都插手的情況。我們現(xiàn)在組建自然資源部、環(huán)境保護部，過去非常難，每項只能都有七八個部門插手，現(xiàn)在整理了一下歸到一個部門管理。職能配置上要科學，減少職能交叉、重疊。從這方面講，我認為即使這次黨政機構改革完成以后，我們這方面的制度還不完全定型，還需要進一步調整，這是我們的重中之重。在我看來，公報里特別強調政府治理體系，要構建新的政府治理體系，這也是我們國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。
中國網(wǎng)：黨的十八大、十九大都表示要擴大開放，深化改革。那改革開放對治理現(xiàn)代化能起到怎樣的作用？
汪玉凱：這是毫無疑問的。我認為我們從1978年走上改革開放道路，中國發(fā)生歷史性的巨變，就是我們選擇了正確的改革開放道路，這是重要的原因之一。當然，我們堅持以經(jīng)濟建設為中心，我們堅持走社會主義市場經(jīng)濟道路，這些都是我們成功的很重要的原因，但是第一位的就是改革開放。如果沒有改革開放，我們到不了今天。所以從這方面講，我認為未來我們的治理現(xiàn)代化，治理體系、治理能力現(xiàn)代化，都離不開進一步深化改革，離不開進一步擴大開放。
這次公報中寫了要建立開放型的現(xiàn)代經(jīng)濟體系，要進一步深化改革，創(chuàng)新發(fā)展，加大改革力度。我認為我們現(xiàn)在在治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化過程中遇到的各種各樣的問題，最終都要求助于改革，都要求助于開放。要通過進一步擴大開放，通過進一步深化改革，來化解我們在推進國家治理現(xiàn)代化過程中遇到的種種障礙和困難。盡管現(xiàn)在改革難度越來越大——現(xiàn)在改革不像三四十年前改革的時候大家都擁護，因為都是受益者?，F(xiàn)在不完全是了，這部分人受益了，另一部分人就受害了，沒有受益的這部分人可能就反對改革。這就是總書記講的改革進入深水區(qū)，改革要啃硬骨頭，改革要準確付出成本——即使這樣，我認為我們必須要改革，不改革就沒有其它的路可以選擇。所以說在推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的過程中，要解決種種難題，不管是民主化方面的問題也好，不管是民生問題也好，不管是社會安定治理方面也好，都會遇到種種困難和問題，只能通過進一步改革，進一步開放，來化解這些問題，這樣我們才能夠使治理體系、治理能力現(xiàn)代化真正落到實處，老百姓能夠感受得到。
中國網(wǎng)：改革開放是必行之路。
謝謝汪教授給我們帶來非常詳細的公報解讀，也感謝各位網(wǎng)友收看。再見！
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