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2019年11月28-29日，由中國社會科學(xué)院信息化研究中心、北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司、清華大學(xué)國家治理研究院聯(lián)合主辦的"2019智慧中國年會"在北京隆重召開，以"數(shù)字化轉(zhuǎn)型--共識與策略"為主題，來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體等齊聚一堂。其中，28日主論壇有近800名嘉賓到場，更有近6000人同步收看直播。
本文系中國社會科學(xué)院信息化研究中心主任姜奇平先生于11月28日下午在"2019智慧中國年會"主論壇上的演講，內(nèi)容通過現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)本人審核。
「中國社會科學(xué)院信息化研究中心主任 姜奇平」
我想從營商環(huán)境評估的角度，談?wù)?quot;以人民為中心"和"優(yōu)化營商環(huán)境"，表面看起來這兩者是針對不同問題提出來的，但其實在邏輯上兩者是有內(nèi)在聯(lián)系的。
一、明確評估的指導(dǎo)思想
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想
首先我認為應(yīng)該明確評估的指導(dǎo)思想。"以人民為中心的發(fā)展思想"，是習(xí)近平總書記于2015年11月23日在中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時提出的治國方針理論，同時也是智慧城市建設(shè)和智慧政府優(yōu)化營商環(huán)境的根本指導(dǎo)思想。
?。ǘ﹥?yōu)化營商環(huán)境本質(zhì)是為民服務(wù)
2019年10月23日，李克強總理簽署了國務(wù)院令，公布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2020年1月1日起實施）。期間，總理就"優(yōu)化營商環(huán)境是為了什么"作出了說明，他提出"提供公平可及，優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，是讓人民過上好日子的必然要求，政府責(zé)無旁貸。要創(chuàng)新服務(wù)方式、提高服務(wù)效能，為企業(yè)發(fā)展和群眾辦事提供便利"。所以，優(yōu)化營商環(huán)境本質(zhì)是為民服務(wù)。
"為民服務(wù)"突出的重點是"為民辦實事"。在評價營商環(huán)境時，要有這條指標(biāo)。不能抽象地說為人民服務(wù)。人民是誰？是一個一個具體的群眾。檢驗優(yōu)化營商環(huán)境的成效或是否達標(biāo)，要看是否為群眾增加了便利。從以人民為中心的角度，人民沒有小事，過去說"外交無小事"，其實"人民也無小事"，人民的事都是大事。
（三）以市場主體期待和需求為導(dǎo)向
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號）特別提出"各地政府應(yīng)持續(xù)提升審批服務(wù)質(zhì)量…要以市場主體期待和需求為導(dǎo)向…加快打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境"。注意不是以供給為導(dǎo)向，而是以需求為導(dǎo)向。政府優(yōu)化營商環(huán)境的能力固然重要，但不是出發(fā)點。當(dāng)群眾需要和政府供給發(fā)生矛盾時，政府不能說因為沒有這方面的能力、不善于做，然后就不做或少做，而是應(yīng)該將自己的能力弱點變成強項。
過去我們做過一個內(nèi)部調(diào)查，將各省領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的問題拿去問對應(yīng)地區(qū)的群眾，結(jié)果群眾最為關(guān)心、認為最重要的問題與各省領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心和重視的有所出路，甚至存在重要性排序雙方正數(shù)前三與倒數(shù)三位正好反過來的情況。所以，以人民為中心的指導(dǎo)思想是首先需要明確的，要想營商環(huán)境優(yōu)化工作取得效果、真抓實干，要強調(diào)以市場主體的期待和需求為導(dǎo)向。
二、加強評估的針對性
?。ㄒ唬┮匀嗣駷橹行陌l(fā)展的要點
圍繞以人民為中心發(fā)展，營商環(huán)境評估有三個要點：第一，發(fā)展為了人民，要明確服務(wù)對象，檢查自己的服務(wù)對象是否已找準(zhǔn)；第二，發(fā)展依靠人民，要明確通過營商環(huán)境來做什么和通過優(yōu)化營商環(huán)境解決什么問題；第三，發(fā)展成果由人民共享，要明確政府公共服務(wù)的作用，是否可以讓群眾得到實惠。
?。ǘI商環(huán)境中的人民所指
營商環(huán)境中的"人民"首先指的是誰？"改革開放"其實提到了一個重要的概念，就是調(diào)動億萬人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，過去叫人民群眾的首創(chuàng)精神，這是改革開放成功的重要因素。在當(dāng)前經(jīng)濟低迷狀態(tài)下，迫切需要把近14億人口的巨大市場潛力挖掘出來。我們現(xiàn)在有一億一千多萬市場主體，其中7600萬是個體工商戶，按一家個體工商戶平均兩三個人就業(yè)算，加起來就容納了2億左右人口的就業(yè)；企業(yè)有3600多萬戶，其中90%是中小微企業(yè)。
互聯(lián)網(wǎng)時代存在法人和自然人同時經(jīng)商的現(xiàn)象，這會帶來新的問題。例如，工商局是管法人的，一個人在家辦公是自然人，是否把他納入工商登記？這是長期以來存在的一項爭議。隨著在家辦公日益普及，法人和自然人的關(guān)系如何處理，需要針對性地提供解決方案。今天上午我注意到，深圳南山區(qū)的發(fā)言人提到了將法人和自然人合在一起提供服務(wù)，我覺得很有意思。未來類似這樣的問題還會不斷出現(xiàn)。
?。ㄈI商環(huán)境與中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景
未來的營商環(huán)境和過去的營商環(huán)境在本質(zhì)上可能會有非常大的不同。哈佛大學(xué)陳志武教授曾認為，制造業(yè)是人與自然打交道，服務(wù)業(yè)是人與人打交道，中國人之間打交道的成本太高，所以中國不適合發(fā)展服務(wù)業(yè)。這其實是典型的營商環(huán)境問題，我們?yōu)槭裁床荒?strong>通過便民服務(wù)，把政府和人民群眾之間的摩擦力或者說交易費用下降為零？
事實上在新興領(lǐng)域，我們可以看到陳志武教授的說法并不符合現(xiàn)實。雖然中國曾經(jīng)有長達10年、20年的時間，服務(wù)業(yè)的比重始終沒有上升，似乎驗證了他的說法，但從前年開始，服務(wù)業(yè)開始迅猛增長，特別值得注意的是，現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)迅速增長的時期（以40%至80%的速度增長），也是過剩產(chǎn)能成為困擾經(jīng)濟主要問題的時期。
這就提出了制造業(yè)和服務(wù)業(yè)兩類營商環(huán)境的問題。對制造業(yè)而言，政府干預(yù)或產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)，如果把它理解為一種服務(wù)，那么這種服務(wù)會比較有效地導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，但服務(wù)業(yè)卻很困難；過去營商環(huán)境說招商引資、給企業(yè)簡化辦事手續(xù)，但服務(wù)業(yè)的營商環(huán)境可能面臨許多深層次的問題，競爭政策可能在里面會起很大的作用，服務(wù)業(yè)與市場需求結(jié)合得比較緊密。
按照政府定位，中國到2020年工業(yè)化任務(wù)基本完成。這個任務(wù)基本完成后的營商環(huán)境是怎樣？我認為它會有一個鮮明的特點，就是服務(wù)業(yè)占比大幅增長，以信息產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)為代表的數(shù)字經(jīng)濟比重迅速增長。現(xiàn)在數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)達到1/3左右，以后還會進一步增長。在這個領(lǐng)域如何營造營商環(huán)境？這里面會有一些特殊的問題。以人民為中心，其中一個重要的特點是以市場為中心。過去制造業(yè)差異化比較小，將來服務(wù)業(yè)和服務(wù)化差異會比較大，如何服務(wù)于一個差異化非常強的營商環(huán)境，這需要各方有創(chuàng)造力的智慧貢獻。比如一刀切的方式可能越來越不適合，應(yīng)對不同的人采取不同的服務(wù)方式會更加有針對性。這就提出了提高公共服務(wù)效能的問題。
?。ㄋ模┌l(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)作用
在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，應(yīng)發(fā)揮"互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)"的作用。李克強總理一直強調(diào)大力推行"互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)"。我認為這是在解決公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式問題，或者是提高公共產(chǎn)品的服務(wù)效能問題。因為政府和企業(yè)的主要區(qū)別在于企業(yè)提供私人物品，政府提供公共物品，而在生產(chǎn)方式上卻有很多類似之處。比如，在以職能為核心的層級體制之下，以及以流程為核心的扁平化體制之下，生產(chǎn)效能是不一樣的。
實際上，互聯(lián)網(wǎng)和公共服務(wù)的結(jié)合，是提高公共服務(wù)效率的一種方式。具體而言，在過去強調(diào)單一品種大規(guī)模生產(chǎn)時，公共服務(wù)強調(diào)為人民服務(wù)。這個"人民"是個抽象概念，是人民共同的需求，例如根本利益需求、長遠需求。這些需求可以通過無差別地提供公共產(chǎn)品就可以滿足。然而，在一個社會經(jīng)濟矛盾內(nèi)涵在發(fā)生變化和心理需求日益上升的情況下，這可能變成類似和小批量、多品種的私人產(chǎn)品供給對應(yīng)的方式。當(dāng)政府效率能夠承受時，公共服務(wù)怎么實現(xiàn)一對一個性化服務(wù)，實際上，我認為通過互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)主要是解決這個問題，即低成本差異化服務(wù)問題或者低成本辦實事的效率問題。過去提供沒有針對性的、大路貨的公共服務(wù)，其成本可以降下來，但是個性化的公共服務(wù)很難做到。
三、要面向以評促建的最終效果
?。ㄒ唬┮栽u促建
營商環(huán)境評估旨在"以評促建"，通過對各地區(qū)現(xiàn)有營商環(huán)境發(fā)展水平進行評估，并比對各項評估指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)存在的問題，進而通過簡化辦事環(huán)節(jié)和辦事流程等方式，全面提高辦事效率，激發(fā)內(nèi)生動力，從而提升辦事企業(yè)和辦事群眾的便利度及獲得感。
在評估過程中，應(yīng)注意三點：第一，明確評價的重心，評估和建設(shè)的目的是為了人民便利，而不是建設(shè)一些設(shè)施讓自己舒服，我們看到電子政務(wù)建設(shè)中存在很多嚴(yán)重的浪費，這種浪費的思想根源在某種意義上來說是以自我為中心，若真是為百姓辦事，政府就應(yīng)該考慮投入核算；第二，評估優(yōu)化效果要看是否調(diào)動了民眾的積極性，這要看三個是否，即簡政放權(quán)是否真正推動了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、更好地發(fā)揮了地方作用、釋放了改革紅利，是否激發(fā)了企業(yè)內(nèi)在活力、形成了企業(yè)新動力，是否活躍了市場主體的創(chuàng)造力和創(chuàng)新力，這些都是重要的標(biāo)準(zhǔn)；第三，評估人民是否享受到成果，明確優(yōu)化營商環(huán)境的好壞，要由被服務(wù)對象說了算，不能說誰投入多誰得分就高，或者誰工作努力誰得分就高，應(yīng)該把評價的主動權(quán)交給被服務(wù)對象，并且建立起機制，把被服務(wù)對象的評價嵌入到政府工作標(biāo)準(zhǔn)。
（二）要克服公共服務(wù)短板
最后，當(dāng)前的公共服務(wù)還存在不少短板，比如一些政府和部門服務(wù)意識不強、辦事效率不高、工作拖沓敷衍、推諉扯皮等，企業(yè)和群眾意見較多，希望大家共同努力，加以克服。
我的發(fā)言就到這里，謝謝大家！
附：國脈“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數(shù)字政府建設(shè)
數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)、政務(wù)數(shù)據(jù)體系2.0基礎(chǔ)標(biāo)配、政務(wù)服務(wù)一體化升級方案。又名“政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關(guān)政策要求、各地實踐經(jīng)驗、數(shù)據(jù)體系理論、微服務(wù)技術(shù)架構(gòu)，圍繞“大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺”融合一體思路，為各地數(shù)字政府升級而量身打造的一套作業(yè)平臺。運用數(shù)據(jù)體系、標(biāo)準(zhǔn)治理、業(yè)務(wù)再造、組織進化等工具和方式，可從結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、模塊架構(gòu)上對當(dāng)前政務(wù)服務(wù)平臺體系進行優(yōu)化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數(shù)據(jù)整合共享、政務(wù)流程再造和服務(wù)模式升級，全面提升政務(wù)服務(wù)能力，夯實數(shù)字政府基礎(chǔ)，為國家治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。
依托"產(chǎn)品+數(shù)據(jù)+標(biāo)準(zhǔn)"框架，構(gòu)建"標(biāo)準(zhǔn)支撐、數(shù)據(jù)體系、業(yè)務(wù)再造、數(shù)據(jù)治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有效驅(qū)動政務(wù)服務(wù)整體運作：①落腳在“辦成”，把政務(wù)數(shù)據(jù)歸集到一個功能性平臺，企業(yè)和群眾只進一扇門就能辦成不同領(lǐng)域事項；②綜合提升政府政務(wù)服務(wù)、數(shù)據(jù)整合與治理能力，并最終實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級與智慧組織進化。
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