2019年11月28-29日，由中國社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心、北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司、清華大學(xué)國家治理研究院聯(lián)合主辦的“2019智慧中國年會(huì)”在北京隆重召開，以“數(shù)字化轉(zhuǎn)型——共識(shí)與策略”為主題，來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體等齊聚一堂。其中，28日主論壇有近800名嘉賓到場，更有近6000人同步收看直播。
本文系佛山市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局副局長盧海英女士于11月28日在“2019年智慧中國年”主論壇上的演講，內(nèi)容通過現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)本人審核。
【佛山市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局副局長 盧海英】
各位專家、同行、領(lǐng)導(dǎo)，下午好！非常感謝主辦單位給我這個(gè)機(jī)會(huì)來分享我們佛山的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。前面的演講多是從比較宏大的主題來講數(shù)字政府、數(shù)字城市、數(shù)字社會(huì)的建設(shè)，我將從“工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批制度改革”這一較小的主題來分享佛山對數(shù)字政府建設(shè)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐。其實(shí)前面也提到，數(shù)字政府并不是冷冰冰的政府，我們從行政服務(wù)的長期實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府背后的數(shù)字化和智能化服務(wù)需要更多的人工在后臺(tái)進(jìn)行支撐，同時(shí)政務(wù)服務(wù)也亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)，所以我們提出“一網(wǎng)通辦”和“一支隊(duì)伍”。
一、佛山市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革歷程
佛山的工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革啟動(dòng)較早，2003年至今已經(jīng)歷三輪改革：
（一）第一階段（2003-2007年）
2003年7月實(shí)施工程報(bào)建并聯(lián)審批改革；簡政放權(quán)，投資建設(shè)領(lǐng)域市向區(qū)下放95%以上的管理權(quán)限；實(shí)行“一家牽頭、抄告相關(guān)、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)”并聯(lián)審批機(jī)制；從立項(xiàng)審批到施工許可分四個(gè)階段從200多天壓減到45個(gè)工作日。
（二）第二階段（2008-2015年）
在大部制改革、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革和投資管理體制改革背景下，深化實(shí)施工程報(bào)建并聯(lián)審批改革；區(qū)向鎮(zhèn)街下放管理權(quán)限60%；2012年，將工程報(bào)建改革延伸到驗(yàn)收階段，實(shí)施聯(lián)合驗(yàn)收改革，驗(yàn)收時(shí)間從平均180天左右統(tǒng)一壓縮至13個(gè)工作日以內(nèi)。
之前改革更多是講流程再造，比如怎么并聯(lián)起來、壓減時(shí)間，但我們覺得沒有抓到根本點(diǎn)。工程領(lǐng)域政府的治理能力其實(shí)體現(xiàn)了幾個(gè)矛盾：一是人的發(fā)展跟城市發(fā)展的矛盾，二是政府與政府之間對城市發(fā)展的決策機(jī)制存在矛盾，三是政府部門與部門之間的管制水平、能力、理念也有矛盾和不一樣的地方，四是企業(yè)和群眾“辦事難”的背后也存在很多矛盾。
（三）第三階段（2018年至今）
2018年10月，在全國16個(gè)試點(diǎn)城市試行工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的背景下，探索非試點(diǎn)城市復(fù)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施了27項(xiàng)改革舉措；2019年3月國務(wù)院開始在全國范圍內(nèi)全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，我們在全市試運(yùn)行，7月1日正式實(shí)施。
二、新一輪改革主要目標(biāo)
佛山市工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批制度改革的主要目標(biāo)：（1）壓縮審批時(shí)限，這是從需求側(cè)來說，企業(yè)和群眾需要辦事簡單方便，所以我們提出政府投資類項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)從立項(xiàng)用地、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段，全流程控制在43個(gè)工作日內(nèi)完成；社會(huì)投資類項(xiàng)目從立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段，全流程控制在38個(gè)工作日內(nèi)完成；整體上比全國規(guī)定時(shí)間壓減60%以上。（2）建立管理體系，這是從政府供給側(cè)來說，只有建立完善科學(xué)的管理體系，需求側(cè)的服務(wù)才有可能實(shí)現(xiàn)簡便和時(shí)間上的壓縮。
三、主要做法及成效
我們主要圍繞“八個(gè)一”來開展工作：一張藍(lán)圖強(qiáng)統(tǒng)籌、一套流程強(qiáng)并聯(lián)、一家牽頭強(qiáng)協(xié)同、一個(gè)平臺(tái)強(qiáng)監(jiān)管、一套機(jī)制強(qiáng)保障、一支隊(duì)伍強(qiáng)服務(wù)、一個(gè)窗口少跑腿、一張表單少材料。
跟之前比較，我個(gè)人感覺新一輪改革重點(diǎn)落在“一張藍(lán)圖”和“一個(gè)平臺(tái)”，因?yàn)檫@次的“一張藍(lán)圖”是全流程全覆蓋，而不只是針對核心的審批環(huán)節(jié)。政府職能有兩點(diǎn)要轉(zhuǎn)變，一是政府決策機(jī)制要轉(zhuǎn)變，二是部門監(jiān)管方式要轉(zhuǎn)變。“審批”也是一種監(jiān)管方式，是一種事前監(jiān)管，監(jiān)管方式怎么轉(zhuǎn)變？事中監(jiān)管可以事先決策時(shí)，先用規(guī)劃來進(jìn)行剛性引領(lǐng)，事后通過信用等進(jìn)行監(jiān)管，所以這次的改革鏈條拉長了。此外，改革對象除政府部門外，還包括社會(huì)中介組織、公共資源交易平臺(tái)等。還有一點(diǎn)是之前改革沒有著重于制度化，就是說改就改、一份方案一貫到底，但里面很多具體操作規(guī)則沒有制度化，這次我們注重做一套機(jī)制來保障這個(gè)改革。
（一）“一張藍(lán)圖”強(qiáng)統(tǒng)籌
“一張藍(lán)圖”是這次改革的基礎(chǔ)，如果沒有“一張藍(lán)圖”，則無法解決審批時(shí)間加速的問題。因?yàn)樗鉀Q的是城市發(fā)展跟人發(fā)展的矛盾問題，以及政府部門與部門之間的決策機(jī)制問題。
過去規(guī)劃城市的發(fā)展，部門是以自己的管理管控要素去設(shè)定自己的范圍和要求，反映給社會(huì)的就是必須達(dá)到某些建設(shè)條件才能建設(shè)。如果我們部門之間的規(guī)劃出現(xiàn)問題或沖突怎么辦？我們在做“一張藍(lán)圖”時(shí)就發(fā)現(xiàn)部門間有800個(gè)矛盾沖突點(diǎn)，這就需要協(xié)調(diào)（協(xié)調(diào)后，后續(xù)的審批才能順暢），所以“一張藍(lán)圖”的建設(shè)首先要解決的是規(guī)劃沖突的問題。
然后需要解決規(guī)劃統(tǒng)籌的問題，這張“藍(lán)圖”不能只著重于自然資源部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃，還要考慮各行業(yè)的城市管控要素，比如水利部門要求在灘涂地之外多少米不能建房子，交通部門的省道國道多少米之內(nèi)不能建房子等。所以這次我們把空間管控等各部門管控要素全部統(tǒng)起來做“一張藍(lán)圖”，這張“藍(lán)圖”匯聚了13個(gè)部門，26類核心管控要素和165個(gè)空間數(shù)據(jù)圖層，包括核心管控層、基礎(chǔ)管控層、技術(shù)要素層、部門專項(xiàng)層。
此外，還需要解決政府項(xiàng)目決策的問題，以前的項(xiàng)目決策更多是一個(gè)簡單的可行性報(bào)告，然后由政府來決策。要做到項(xiàng)目科學(xué)選址首先要進(jìn)行預(yù)選址，而這個(gè)預(yù)選址就需要借助于我們的“一張藍(lán)圖”。政府決策里面最核心的就是合規(guī)性審查，任何項(xiàng)目首先要進(jìn)到我們“藍(lán)圖”里面做合規(guī)性審查，主要是兩件事情：一是項(xiàng)目儲(chǔ)備，要進(jìn)行三年一儲(chǔ)備，儲(chǔ)備好了列入計(jì)劃的項(xiàng)目就進(jìn)行合規(guī)性審查；二是建立比較具體的決策機(jī)制和流程，項(xiàng)目計(jì)劃好了我們會(huì)給予一定資金做可行性研究，再做空間認(rèn)證和方案認(rèn)證，最后上政府決策，這樣就減少了規(guī)劃沖突和決策隨意性、多次性。借助信息化手段，通過“一張藍(lán)圖”來減少?zèng)Q策時(shí)間，實(shí)現(xiàn)政府決策機(jī)制重構(gòu)。
（二）“一套流程”強(qiáng)并聯(lián)
審批流程分兩大類九小類，審批時(shí)間最短9個(gè)工作日，最長43個(gè)工作日。在簡化辦事方面，佛山2002年開始推簡政放權(quán)。在并聯(lián)審批方面做了比較大的變化：一是推行聯(lián)合評(píng)審，從多家分頭去做轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)部門牽頭實(shí)施（如發(fā)改部門）；二是一次征詢，從申請人去外部征詢各個(gè)部門的意見轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T自己內(nèi)部征詢，即由一個(gè)部門牽頭統(tǒng)一征詢相關(guān)部門意見；三是聯(lián)合審圖推行社會(huì)化，從政府自己審轉(zhuǎn)變?yōu)槿拷唤o社會(huì)；四是全面的聯(lián)合測繪和聯(lián)合驗(yàn)收，把我們15個(gè)測繪點(diǎn)合起來，實(shí)行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”，聯(lián)合驗(yàn)收指驗(yàn)收申請后，約定時(shí)間聯(lián)合勘察、出具勘察意見書。
（三）“一家牽頭”強(qiáng)協(xié)同
工程建設(shè)項(xiàng)目分為立項(xiàng)用地規(guī)劃、工程建設(shè)許可、施工許可和竣工驗(yàn)收四個(gè)階段，每個(gè)階段由一個(gè)部門牽頭，比如立項(xiàng)用地規(guī)劃階段和工程建設(shè)許階段由自然資源局牽頭，施工許可階段和竣工驗(yàn)收階段由住建局牽頭，每一塊都進(jìn)行塊狀的時(shí)間壓減。
（四）“一個(gè)平臺(tái)”強(qiáng)監(jiān)管
整合建設(shè)“1+3+X”審批管理平臺(tái)，“1”即佛山市工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)，“3”即多規(guī)合一業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)、施工圖聯(lián)合審圖系統(tǒng)、工程建設(shè)效能監(jiān)督系統(tǒng)，“X”即電子證照庫、電子簽章、統(tǒng)一身份認(rèn)證等。項(xiàng)目受理、審批、建設(shè)、監(jiān)管、招投標(biāo)、后評(píng)價(jià)、行政處罰都依據(jù)項(xiàng)目統(tǒng)一代碼綁定，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目全生命周期全過程留痕管理。監(jiān)督方面，我們設(shè)計(jì)了26個(gè)監(jiān)督點(diǎn)來進(jìn)行檢測，并納入我們的績效考核。
（五）“一套機(jī)制”強(qiáng)保障
我們做了32份制度來保障這個(gè)改革，包括實(shí)施細(xì)則、辦事指南、“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同、項(xiàng)目策劃生成、代辦服務(wù)、告知承諾制、聯(lián)合測繪、容缺服務(wù)、一網(wǎng)通辦等等。
（六）“一支隊(duì)伍”強(qiáng)服務(wù)
組建綜合性服務(wù)團(tuán)隊(duì)，以前是由部門自己直接提供服務(wù)，現(xiàn)在把服務(wù)全部剝離出來，由一個(gè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)來提供服務(wù)（行政服務(wù)中心自己組建團(tuán)隊(duì)，體現(xiàn)整體政府形象），包括在線咨詢、申報(bào)輔導(dǎo)、專線服務(wù)、項(xiàng)目代辦、綜合窗口共計(jì)100多名工作人員，建立起分工協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)、機(jī)制健全的審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“一次告知、一口入件、一口出件”。如在輔導(dǎo)區(qū)，通過現(xiàn)場體驗(yàn)、專人代辦、跟蹤輔導(dǎo)等方式，為各類項(xiàng)目免費(fèi)提供咨詢、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、代辦等全程服務(wù)，提高項(xiàng)目申請的精準(zhǔn)度和成功率。此外，建設(shè)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“智能咨詢平臺(tái)”，依托12345熱線，通過線上智能問答、在線專員咨詢等方式，為建設(shè)單位提供工程建設(shè)項(xiàng)目涉及的政策咨詢、事項(xiàng)申報(bào)等輔導(dǎo)。
（七）“一個(gè)窗口”少跑腿
這里的“一窗”是指互聯(lián)網(wǎng)上的“一窗”，通過統(tǒng)一門戶，打造一個(gè)整體政府，實(shí)現(xiàn)去部門化、去區(qū)域化、去層級(jí)化。且這次工程改革實(shí)現(xiàn)了全程無紙化流轉(zhuǎn)，包括電子身份認(rèn)證、電子證照、電子簽章、電子材料等，都是電子化的。涉及31個(gè)部門、123個(gè)事項(xiàng)、20多個(gè)環(huán)節(jié)都是零跑腿。還有工程建設(shè)網(wǎng)上主題式服務(wù)有別于之前供給側(cè)提出來的辦事流程，我們是反過來，站在需求側(cè)的角度提供個(gè)性、精準(zhǔn)、智能的場景式服務(wù)，比如通過場景問答方式提供個(gè)性化流程表單等。
（八）“一張表單”少材料
通過部門數(shù)據(jù)共享，我們把40多份表單全部整合成一份，涉及1710個(gè)字段，每個(gè)字段都進(jìn)行數(shù)據(jù)化，數(shù)據(jù)化以后可以進(jìn)行全面共享，可以自動(dòng)填充表格，不需要人工填寫，材料可以通過上下游材料共享、證照共享等多種方式進(jìn)行共享。改革后，減少表單錄入量達(dá)48%，減少材料提交率60%。
四、下一步改革
下一步還是要從強(qiáng)統(tǒng)籌、減流程、優(yōu)服務(wù)上下功夫?！皬?qiáng)統(tǒng)籌”核心還是根據(jù)“一張藍(lán)圖”干到底、“一個(gè)平臺(tái)”管全程、“一套機(jī)制”統(tǒng)實(shí)施的概念去推進(jìn)我們整個(gè)改革；“簡流程”方面繼續(xù)探索“拿地即開工”“帶方案出讓”審批流程和告知承諾制；堅(jiān)持服務(wù)優(yōu)先、抓服務(wù)，繼續(xù)優(yōu)化申報(bào)輔導(dǎo)、代辦服務(wù)、項(xiàng)目前期策劃等服務(wù)，因?yàn)槲艺J(rèn)為任何的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是單純的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，更多的是服務(wù)型政府的重構(gòu)。謝謝大家！
附：國脈“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數(shù)字政府建設(shè)
數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)、政務(wù)數(shù)據(jù)體系2.0基礎(chǔ)標(biāo)配、政務(wù)服務(wù)一體化升級(jí)方案。又名“政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關(guān)政策要求、各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)體系理論、微服務(wù)技術(shù)架構(gòu)，圍繞“大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺(tái)”融合一體思路，為各地?cái)?shù)字政府升級(jí)而量身打造的一套作業(yè)平臺(tái)。運(yùn)用數(shù)據(jù)體系、標(biāo)準(zhǔn)治理、業(yè)務(wù)再造、組織進(jìn)化等工具和方式，可從結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、模塊架構(gòu)上對當(dāng)前政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系進(jìn)行優(yōu)化、重組和升級(jí)。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數(shù)據(jù)整合共享、政務(wù)流程再造和服務(wù)模式升級(jí)，全面提升政務(wù)服務(wù)能力，夯實(shí)數(shù)字政府基礎(chǔ)，為國家治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。
依托"產(chǎn)品+數(shù)據(jù)+標(biāo)準(zhǔn)"框架，構(gòu)建"標(biāo)準(zhǔn)支撐、數(shù)據(jù)體系、業(yè)務(wù)再造、數(shù)據(jù)治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有效驅(qū)動(dòng)政務(wù)服務(wù)整體運(yùn)作：①落腳在“辦成”，把政務(wù)數(shù)據(jù)歸集到一個(gè)功能性平臺(tái)，企業(yè)和群眾只進(jìn)一扇門就能辦成不同領(lǐng)域事項(xiàng)；②綜合提升政府政務(wù)服務(wù)、數(shù)據(jù)整合與治理能力，并最終實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)與智慧組織進(jìn)化。
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