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本文系國家信息資源管理北京研究基地主任、北京大學(xué)教授賴茂生先生于11月29日下午在“2019智慧中國年會”分論壇——“數(shù)據(jù)體系與數(shù)據(jù)資產(chǎn)研討會”上的演講，內(nèi)容通過現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)本人審核。
「國家信息資源管理北京研究基地主任 賴茂生」
很高興有這樣的機(jī)會和大家交流，談?wù)勎覀€(gè)人對國家治理體系下的數(shù)據(jù)治理問題，特別是數(shù)據(jù)資產(chǎn)及保護(hù)的思考與體會。主要包括三方面：國家治理體系、數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化管理、個(gè)人隱私保護(hù)。
一、國家治理體系
?。ㄒ唬﹪抑卫眢w系現(xiàn)代化
國家治理體系，是近幾年黨中央提出的一個(gè)大目標(biāo)，習(xí)近平總書記在十八屆三中全會指出“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)的安排”。十九大報(bào)告提出，到2035年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
什么是國家治理體系現(xiàn)代化？中央文件有權(quán)威表述。十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》給出了定義：與國家現(xiàn)代化總進(jìn)程相協(xié)調(diào)，與堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度相匹配，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事物治理制度化、規(guī)范化、程序化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。其中“制度化、規(guī)范化、程序化”，分別指要全面依法治國、強(qiáng)調(diào)治理科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化、依照程序?qū)崿F(xiàn)治理。
（二）治理
“治理”與“管理”有密切關(guān)系，但又有所不同?！爸卫怼惫哦兄?，西方國家和學(xué)界對“治理”這個(gè)詞也更感興趣，賦予其各種解釋，一般指公共管理（包括治國理政）的方式、方法、途徑、能力，用制度和規(guī)則來約束或重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以達(dá)到某種社會發(fā)展目標(biāo)；有作者從對“治理”的不同理解中梳理出五個(gè)共同點(diǎn)，即多中心、網(wǎng)絡(luò)、關(guān)注過程、推動合作、規(guī)范性概念；福山在其2013年《何為治理？》一文中建議將“治理”定義為“政府制定和執(zhí)行規(guī)則的能力以及提供服務(wù)的能力，與政府是否民主無關(guān)”。
人們一般將“治理”理解為一種制度安排和實(shí)施，即建立一種國家或組織層面的規(guī)劃和組織、方案與實(shí)施、監(jiān)控與評價(jià)的基本框架，使之目標(biāo)可達(dá)、績效可見、風(fēng)險(xiǎn)可控。而我們認(rèn)為，還應(yīng)注意“治理”這個(gè)概念背后隱含了些什么：①治理需要確定目標(biāo)，為什么治理、要達(dá)到什么樣的目標(biāo)；②需要有正確的理論和理念來指導(dǎo)，比如“無為而治”等；③需要有一套制度和規(guī)則；④需要有實(shí)施方案和相應(yīng)的資源配備，否則，制度和規(guī)則設(shè)計(jì)得再好也是使不了的，會落空；⑤需要有相應(yīng)的監(jiān)督、評價(jià)、問責(zé)機(jī)制。
（三）大數(shù)據(jù)治理
“數(shù)據(jù)治理”與數(shù)據(jù)的管理、數(shù)據(jù)問題的出現(xiàn)幾乎是“同日而生”?！癉ata Governance”有不同中文譯法，除“數(shù)據(jù)治理”，還有數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)管控、數(shù)據(jù)管制等。我們認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是我們要達(dá)到數(shù)據(jù)的預(yù)期價(jià)值的一個(gè)最重要的基礎(chǔ)。具體來說，數(shù)據(jù)治理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)采集、處理、管理和應(yīng)用各種規(guī)劃和行為，包括基于數(shù)據(jù)的各種商業(yè)模式、應(yīng)用、技術(shù)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理等的內(nèi)容。且數(shù)據(jù)治理要識別、處理和解決大數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用過程中產(chǎn)生的各種矛盾和問題。
在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們面臨的主要矛盾：①數(shù)據(jù)擁有者與數(shù)據(jù)主體之間的矛盾，“數(shù)據(jù)主體”即數(shù)據(jù)所描述的實(shí)體對象，如個(gè)人數(shù)據(jù)的主體就是相關(guān)的個(gè)人，機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的主體就是相關(guān)的機(jī)構(gòu)；②數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全之間的矛盾；③個(gè)人隱私與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的矛盾，主要是數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用相關(guān)的產(chǎn)業(yè)；④國家管理與數(shù)據(jù)跨境流通之間的矛盾；⑤大數(shù)據(jù)體量增長迅猛與處理手段落后之間的矛盾；⑥大數(shù)據(jù)應(yīng)用野蠻生長與管理手段落后之間的矛盾；⑦大數(shù)據(jù)全處理成本巨大與分析挖掘獲益小之間的矛盾；⑧數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)的名義價(jià)值大與會計(jì)體現(xiàn)難之間的矛盾。這些矛盾都比較尖銳，但相較而言，前四個(gè)更為主要。
當(dāng)前，大數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用面臨的主要問題，包括相關(guān)法律法規(guī)不完善、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、安全風(fēng)險(xiǎn)大、數(shù)據(jù)權(quán)屬不明確、會計(jì)確認(rèn)困難、指導(dǎo)數(shù)據(jù)處理分析的理論基礎(chǔ)薄弱和前提假設(shè)合理性較差（進(jìn)而影響結(jié)論可靠性、可信度）、處理分析技術(shù)手段還不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要等。
最近DAMA提出了一個(gè)數(shù)據(jù)管理框架，把數(shù)據(jù)管理分成十個(gè)領(lǐng)域：數(shù)據(jù)架構(gòu)的管理、數(shù)據(jù)的開發(fā)、數(shù)據(jù)的操作、元數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)的描述和含義）、數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)據(jù)的安全、文檔和內(nèi)容管理（非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的管理）、數(shù)據(jù)倉庫的管理、主數(shù)據(jù)的管理、數(shù)據(jù)的治理。其中，“數(shù)據(jù)治理”是作為一個(gè)領(lǐng)域，相較而言，我認(rèn)為把數(shù)據(jù)治理分成技術(shù)（Technology）、政策與流程（Policies & processes）、標(biāo)準(zhǔn)與定義(Standards & definitions)、組織/機(jī)構(gòu)（Organization）四個(gè)維度或方面的“大數(shù)據(jù)的治理框架”，更符合大數(shù)據(jù)治理的實(shí)際情況和需要，所謂實(shí)際情況就是剛提到的我們面臨的問題與挑戰(zhàn)、各種矛盾。
二、數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化管理
近年來，數(shù)據(jù)在企業(yè)經(jīng)營管理中發(fā)揮的有益作用，得到了人們普遍認(rèn)同，認(rèn)為數(shù)據(jù)確實(shí)可以帶來營業(yè)收入增長，對公司/企業(yè)業(yè)績增長和業(yè)務(wù)發(fā)展帶來好處。比如Pushpak Sarkar調(diào)查發(fā)現(xiàn)，Google憑借其企業(yè)特有優(yōu)勢，收集了大量用戶的信息，并合法利用這些信息促進(jìn)了營業(yè)收入增長，所獲收入占營業(yè)收入之比高達(dá)90%；但也有人發(fā)現(xiàn)，在會計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域，要使數(shù)據(jù)資產(chǎn)的處理更為合理，就是使數(shù)據(jù)資產(chǎn)在企業(yè)的會計(jì)帳目、資產(chǎn)帳目中得到更為合理的反映，光靠實(shí)踐推動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要理論創(chuàng)新，就是說要建立更好、更先進(jìn)的理論，使數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理更適合企業(yè)的需要。
在數(shù)據(jù)資產(chǎn)的會計(jì)核算研究中，主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為數(shù)據(jù)資產(chǎn)的特性符合無形資產(chǎn)的特點(diǎn)，可按無形資產(chǎn)進(jìn)行會計(jì)核算; 二是認(rèn)為數(shù)據(jù)資產(chǎn)和其他資產(chǎn)類別相比均有明顯差異，不能歸于其中任一類別，應(yīng)該單獨(dú)設(shè)立“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”科目進(jìn)行會計(jì)核算。目前，贊成數(shù)據(jù)資產(chǎn)單獨(dú)核算的還是少數(shù)，大多數(shù)人認(rèn)為數(shù)據(jù)資產(chǎn)可歸為無形資產(chǎn)核算。
對大數(shù)據(jù)進(jìn)行資產(chǎn)確認(rèn)時(shí)，需滿足以下三個(gè)條件：①由過去或未來較短時(shí)期內(nèi)很有可能發(fā)生的交易或事項(xiàng)形成；②大數(shù)據(jù)由機(jī)構(gòu)（或企業(yè)）擁有或控制；③已能或經(jīng)過進(jìn)一步處理之后能為機(jī)構(gòu)（或企業(yè)）帶來經(jīng)濟(jì)利益。
大數(shù)據(jù)資產(chǎn)的計(jì)量可分為初始計(jì)量和后續(xù)計(jì)量：（1）初始計(jì)量，指在（大）數(shù)據(jù)資產(chǎn)購入或創(chuàng)建時(shí)，在積累、獲取過程中進(jìn)行計(jì)量，主要包括入賬價(jià)值的確定及賬務(wù)處理兩個(gè)部分，大數(shù)據(jù)資產(chǎn)的初始成本可按其外購、自行開發(fā)等獲取途徑分類確定。（2）后續(xù)計(jì)量，由于（大）數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值變動性較大，一方面其更新?lián)Q代速度較快，許多價(jià)值不菲的大數(shù)據(jù)資產(chǎn)很可能在較短時(shí)期內(nèi)便被市場淘汰，不具有效用；另一方面也會由于市場需求等方面改變，企業(yè)原本一文不值的大數(shù)據(jù)資源立刻成為企業(yè)強(qiáng)有力的競爭手段并為企業(yè)盈利，所以要對數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)計(jì)量，就是根據(jù)數(shù)據(jù)價(jià)值變化對數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行重新評估，看到底是減值還是增值。
在計(jì)量過程中，無形資產(chǎn)的評估方法主要有四種，并各有優(yōu)缺點(diǎn)：
1、成本法，是基于最小價(jià)值（數(shù)據(jù)最低價(jià)值），就是創(chuàng)建或購買時(shí)花了多少錢。主要缺點(diǎn)是沒有反映未來可能產(chǎn)生的收益，也不考慮過去投資的效益，所以其隱含的理論假設(shè)是不合理的。
2、市價(jià)法，適用于所有無形資產(chǎn)，直接按市場價(jià)值來算，但（大）數(shù)據(jù)資產(chǎn)在市場上的交易量通常較小，不是頻繁交易，所以很難找到相類似或同類交易進(jìn)行比較，想“貨比三家”很難，且交易往往發(fā)生在企業(yè)、機(jī)構(gòu)內(nèi)部，很難和企業(yè)本身分離，交易細(xì)節(jié)也很難了解。
3、收益法，彌補(bǔ)了成本法的不足，考慮到未來收益，但又很難預(yù)測未來的現(xiàn)金流量，收益的實(shí)現(xiàn)率也很難估計(jì)，所以有局限性。
4、實(shí)物期權(quán)法，從理論上講比較完備，考慮了種種不確定因素和變化，但期權(quán)計(jì)算公式比較復(fù)雜，難以估算出資產(chǎn)價(jià)值的不確定性。
5、平衡計(jì)分卡。由各種指標(biāo)構(gòu)成，計(jì)算方法是按若干個(gè)指標(biāo)進(jìn)行求和。關(guān)鍵指標(biāo)是準(zhǔn)備度（全稱“戰(zhàn)略準(zhǔn)備度”），就是無形資產(chǎn)滿足戰(zhàn)略需要和要求的程度。不管是信息資源還是數(shù)據(jù)，這種方法強(qiáng)調(diào)必須和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致，這樣才能產(chǎn)生價(jià)值（非常關(guān)鍵的一點(diǎn)），價(jià)值需要通過評估，根據(jù)創(chuàng)造競爭優(yōu)勢過程中做出的貢獻(xiàn)去衡量。
雖然可以按無形資產(chǎn)的評估方法評估數(shù)據(jù)資產(chǎn)，但在實(shí)行過程中，困難和障礙還是比較多，不同方法需要的數(shù)據(jù)量、信息類型、資源量等隨著復(fù)雜度增加而增加。
總之，數(shù)據(jù)資源基本符合無形資產(chǎn)的特征和條件，但也擁有不同于其他無形資產(chǎn)的特殊之處，將數(shù)據(jù)資源作為無形資產(chǎn)進(jìn)行評估，有助于從根本上解決數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化管理和市場交易問題。人們一直在探索利用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和現(xiàn)有無形資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行估價(jià)，并取得了一定成功，但這種評估工作情況復(fù)雜、難度大、探索性強(qiáng)，現(xiàn)成可借鑒經(jīng)驗(yàn)很少。今后還需要進(jìn)行更多更深入地探索、更多實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐，在此基礎(chǔ)上逐漸建立一套適用于數(shù)據(jù)資源價(jià)值評估的理論、原則、方法和管理體制。
三、個(gè)人隱私保護(hù)
當(dāng)今信息社會人或公民三大權(quán)利，包括隱私權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)。隱私權(quán)是指個(gè)人、團(tuán)隊(duì)或機(jī)構(gòu)決定自己的信息可于何時(shí)、以何種方式、在多大范圍內(nèi)傳播給他人的權(quán)利。隱私權(quán)的確立主要基于人們的兩點(diǎn)共識：一是承認(rèn)對個(gè)人信息的控制是很重要的；二是承認(rèn)個(gè)人信息有可能被他人不恰當(dāng)、不公平或以計(jì)劃外的目的所使用，計(jì)劃指收集計(jì)劃（信息或數(shù)據(jù)收集）。
隱私權(quán)的類型，包含個(gè)人私事的公開權(quán)、免遭非法創(chuàng)入（對個(gè)人隱私的物理或技術(shù)性侵犯）的權(quán)利、免遭“虛假曝光”（即用歪曲或小說方式去公開描寫個(gè)人）的權(quán)利、禁止擅用個(gè)人信息的權(quán)利（即擅自對某人的身份標(biāo)志進(jìn)行未經(jīng)授權(quán)的商業(yè)性開發(fā)）。
隱私權(quán)中還包含有四種權(quán)利：①個(gè)人信息的隱瞞權(quán)，就是公民對自己的隱私有權(quán)隱瞞，使其不為人所知，還包括被遺忘權(quán)。②利用權(quán)，權(quán)利人可利用自己的隱私，滿足自己精神和物質(zhì)上的需要；③支配權(quán)，支配自己的隱私，準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許他人知悉或利用自己的隱私；④維護(hù)權(quán)，當(dāng)自己的隱私被泄漏或被侵害時(shí)，有權(quán)尋求司法保護(hù)。
在個(gè)人隱私保護(hù)或侵犯公民隱私方面，目前的形勢是什么樣的？我們引用公安部網(wǎng)絡(luò)安全局吳小羽副處長提供的數(shù)據(jù)和說法：從2016年以來，公安機(jī)關(guān)對侵犯公民個(gè)人信息犯罪一直保持著高壓嚴(yán)打態(tài)勢，累計(jì)偵破侵犯公民個(gè)人信息案件1.4萬起，抓獲犯罪嫌疑人37000多人，但這種犯罪一直保持高發(fā)態(tài)勢，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)化、鏈條化、隱蔽化的發(fā)展趨勢。主要原因：①缺乏統(tǒng)一完整的法律體系，個(gè)人信息保護(hù)專法尚未出臺；②社會綜合治理體系尚未形成，“打防并舉、防范先行”的理念和共識并未形成；③大數(shù)據(jù)交易監(jiān)管體系滯后，存在監(jiān)管盲點(diǎn)，極易滋生黑產(chǎn)犯罪；④企業(yè)違規(guī)濫采問題突出，缺乏對公民個(gè)人信息數(shù)據(jù)采集、存儲、管理、交換、使用及數(shù)據(jù)全生命周期保護(hù)的強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
我國在這方面，從政府層面來說已非常重視，特別是今年5月28號國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《數(shù)據(jù)安全管理辦法》（征求意見稿），對公眾非常關(guān)切的個(gè)人敏感信息收集方式、廣告精準(zhǔn)推送、APP過度索權(quán)、賬戶注銷難等問題做了直接回應(yīng)。這樣的規(guī)定有助于從源頭保護(hù)個(gè)人信息安全。
此外，關(guān)于個(gè)人能否拿自己的信息去做交易，這里舉幾個(gè)案例：
案例1：《紐約時(shí)報(bào)》在一次實(shí)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，82%的網(wǎng)上購物者愿意與某個(gè)新的購物中心分享個(gè)人信息，以獲得100美元。
案例2：A. Poszewiecki通過在一所購物中心進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，確定每個(gè)人對隱私都有一定估值，其受償意愿與支付意愿存在11.25倍的比例關(guān)系。也就是說，披露個(gè)人隱私信息要求的補(bǔ)償額還是較高的。
案例3：Kim J. E.等直接利用條件價(jià)值評估法確定韓國司法體系內(nèi)個(gè)人信息受到侵犯或?yàn)E用后應(yīng)得的補(bǔ)償額度是500美元，且不同應(yīng)用場景下的個(gè)人信息顯然具有不容忽視的價(jià)值差異，也就是不同應(yīng)用場景，個(gè)人信息價(jià)值也是不一樣的。
案例4：北京郵電大學(xué)黃逸君等人2017年采用雙邊界二分式條件價(jià)值評估法（DBDC-CVM），通過問卷調(diào)查對在線電影購票平臺中的消費(fèi)者個(gè)人信息價(jià)值進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者年齡信息估值為6.99元，即消費(fèi)者有意愿以6.99 元的受償額度向在線電影購票平臺提供自己的年齡信息。
從這些案例可以看出，一部分公民是愿意以自己的個(gè)人信息來進(jìn)行交換、交易的，這為我們個(gè)人數(shù)據(jù)的管理、隱私權(quán)保護(hù)提供了參照案例，即這種行為實(shí)際上是客觀存在的，我們在立法過程中，如何看待和處理這樣的問題值得研究。
關(guān)于（大）數(shù)據(jù)治理，最后我提供的建議是，要統(tǒng)籌發(fā)展、開放共享、安全第一（或安全優(yōu)先）、明確權(quán)屬、促進(jìn)應(yīng)用、技術(shù)創(chuàng)新，以及要很好地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化管理。
附：國脈“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數(shù)字政府建設(shè)
數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)、政務(wù)數(shù)據(jù)體系2.0基礎(chǔ)標(biāo)配、政務(wù)服務(wù)一體化升級方案。又名“政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關(guān)政策要求、各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)體系理論、微服務(wù)技術(shù)架構(gòu)，圍繞“大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺”融合一體思路，為各地?cái)?shù)字政府升級而量身打造的一套作業(yè)平臺。運(yùn)用數(shù)據(jù)體系、標(biāo)準(zhǔn)治理、業(yè)務(wù)再造、組織進(jìn)化等工具和方式，可從結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、模塊架構(gòu)上對當(dāng)前政務(wù)服務(wù)平臺體系進(jìn)行優(yōu)化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數(shù)據(jù)整合共享、政務(wù)流程再造和服務(wù)模式升級，全面提升政務(wù)服務(wù)能力，夯實(shí)數(shù)字政府基礎(chǔ)，為國家治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。
依托"產(chǎn)品+數(shù)據(jù)+標(biāo)準(zhǔn)"框架，構(gòu)建"標(biāo)準(zhǔn)支撐、數(shù)據(jù)體系、業(yè)務(wù)再造、數(shù)據(jù)治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有效驅(qū)動政務(wù)服務(wù)整體運(yùn)作：①落腳在“辦成”，把政務(wù)數(shù)據(jù)歸集到一個(gè)功能性平臺，企業(yè)和群眾只進(jìn)一扇門就能辦成不同領(lǐng)域事項(xiàng)；②綜合提升政府政務(wù)服務(wù)、數(shù)據(jù)整合與治理能力，并最終實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級與智慧組織進(jìn)化。
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