當前，伴隨著新一代信息通信技術的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為新的生產(chǎn)要素，不僅豐富了國家治理的手段和工具，而且也成為國家治理的新的重要內(nèi)容。探索中國特色的數(shù)據(jù)治理模式必須按照黨的十九屆四中全會的總體要求和戰(zhàn)略部署，把我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。具體而言，我們必須準確把握經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的特征事實，厘清當前開展數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)，完善數(shù)據(jù)治理所需的制度設計，從而建立穩(wěn)健、包容、審慎和彈性的數(shù)據(jù)治理體系。

　　一、經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的特征事實

　　聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、經(jīng)濟合作和發(fā)展組織、國際貨幣基金組織等先后于近期發(fā)表研究報告，從整體上描述了經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的特征事實。概括起來，可以從六個方面認識。

　　（一）數(shù)字經(jīng)濟對GDP增長貢獻度逐年上升。一般而言，數(shù)字經(jīng)濟有核心數(shù)字經(jīng)濟、狹義數(shù)字經(jīng)濟和廣義數(shù)字經(jīng)濟之分。核心數(shù)字經(jīng)濟主要包括硬件制造、軟件和ICT咨詢；狹義數(shù)字經(jīng)濟主要包括核心數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字服務、分享經(jīng)濟和零工經(jīng)濟（Gig economy）；廣義數(shù)字經(jīng)濟包括狹義數(shù)字經(jīng)濟、電子商務、企業(yè)數(shù)字化、工業(yè)4.0、精準農(nóng)業(yè)、算法經(jīng)濟等。統(tǒng)計顯示，廣義口徑上，全球數(shù)字經(jīng)濟占全球GDP比重的15%；狹義口徑上，全球數(shù)字經(jīng)濟占全球GDP比重為4.5%。

　?。ǘ?shù)字化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)集聚與分化之勢。從全球范圍看，世界各國共同面臨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機遇和挑戰(zhàn)，但是不同國家的數(shù)字化轉(zhuǎn)型卻呈現(xiàn)高度集聚和分化的趨勢。聯(lián)合國《數(shù)字經(jīng)濟報告2019年》認為，包括區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)分析、人工智能、3D打印、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等在內(nèi)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的代表性技術主要集中在中美兩國。

　?。ㄈ?shù)據(jù)、場景和平臺不斷釋放數(shù)字經(jīng)濟的溢出效應。數(shù)據(jù)的生成速度以指數(shù)增加，人類正在全面走向數(shù)字化。一方面，數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)本身不一定具有內(nèi)在價值。它們的價值不僅取決于數(shù)據(jù)的總量、類型和速度，而且取決于數(shù)據(jù)的準確性、質(zhì)量或適用性以及數(shù)據(jù)固有的其他因素。數(shù)據(jù)的某些特征對特定用戶來說可能比其他用戶更有價值，例如，速度對于提供流量更新的應用程序來說至關重要，但對于在線譜系式服務（genealogy service）來說就微乎其微。

　　（四）數(shù)字貿(mào)易引導國際貿(mào)易和投資的走向。世界貿(mào)易組織發(fā)布的《2019年世界貿(mào)易報告：服務貿(mào)易的未來》認為，由于數(shù)字技術的影響，服務貿(mào)易正在逐漸取代商品貿(mào)易，在國際貿(mào)易中的地位與日俱增。目前，服務貿(mào)易約占全球GDP的50%，占發(fā)達經(jīng)濟體GDP的75%。同時，數(shù)字技術不斷改變國際貿(mào)易的內(nèi)容和方式，知識產(chǎn)權許可貿(mào)易迅速增長，內(nèi)容和形式越來越多樣化。

　　（五）“信任赤字”嚴重制約國際合作。進入數(shù)字時代，全球正遭受“信任赤字失調(diào)”（trust deficit disorder）的困擾。面對數(shù)據(jù)博弈，世界各國更傾向于關注自身的戰(zhàn)略競爭利益而非共同利益，行為更有攻擊性，各國之間和多邊合作中的信任正在減弱。同時，數(shù)字技術也為經(jīng)濟間諜活動、操縱公共輿論和滲透關鍵基礎設施等提供了新的可能，國家間的信任機制不斷受到侵蝕，一些國家擔心未來的技術突破可能會顛覆民族國家之間的主權平等，形成一邊倒式的數(shù)字不平等，產(chǎn)生數(shù)字殖民主義，對國際合作不止是徘徊，而是恐懼，從而導致了新的信任危機。

　　（六）網(wǎng)絡和信息安全風險挑戰(zhàn)日益嚴峻。數(shù)據(jù)的高速增長和跨國流動不斷引發(fā)新的安全風險和挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)的集聚和應用開發(fā)加大了信息泄露和隱私保護的風險。同時，平臺的穩(wěn)健性、可靠性和回應性等也直接影響了商業(yè)數(shù)據(jù)安全。

　　二、我國數(shù)據(jù)治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動的經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既充分釋放了來自數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的潛力、提高了勞動生產(chǎn)率和治理效率，也帶來了前所未有的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。如何既促發(fā)展又保安全、既維護數(shù)據(jù)主權又保護個人隱私權、既推動創(chuàng)新又有效監(jiān)管、既充分信任又防止套牢，正面臨著一系列艱難的平衡。立足當前的技術發(fā)展和應用趨勢，主要表現(xiàn)在以下五個方面。

　　（一）數(shù)據(jù)流量和增量在政府與市場之間呈現(xiàn)“反向剪刀差”。在新一代信息通信技術尚未投入大規(guī)模應用之前，政府部門與市場部門各自所占有的數(shù)據(jù)存量基本上呈現(xiàn)為8：2的格局。但是，隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息通信技術的大規(guī)模應用，政府部門與市場部門所占有的數(shù)據(jù)流量、增量逐步呈現(xiàn)出“反向剪刀差”之勢，市場部門采集和存儲的數(shù)據(jù)，無論在規(guī)模上還是在質(zhì)量上都超越政府部門。

　　（二）數(shù)字逐利驅(qū)動下的數(shù)據(jù)濫采和濫用形勢愈發(fā)嚴峻，與數(shù)字向善漸行漸遠。互聯(lián)網(wǎng)平臺和各類應用采用刷單等手段，套牢消費者、捕獲監(jiān)管者。2019年11月，谷歌公司（Google Inc。）被曝與美國第二大醫(yī)療服務供應商阿森松（Ascension）合作，在用戶不知情的情況下，收集數(shù)百萬美國人的隱私數(shù)據(jù)，包括姓名、出生日期、健康記錄、診斷史和住院記錄等。

　?。ㄈ┱當?shù)據(jù)平臺缺位，商業(yè)數(shù)據(jù)平臺錯位。當前，電子政務的“老三難”問題，即網(wǎng)絡聯(lián)通難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務協(xié)同難，在“放管服”改革和技術進步的“雙管”推動下，已經(jīng)有所改觀。但是，政府數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、信息共享不足、業(yè)務協(xié)同不深的問題依然存在。由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理體系，政府部門中針對數(shù)據(jù)的多頭采集、多層采集、重復采集和過度采集問題依然同時并存，囿于缺乏數(shù)據(jù)比對、校驗和統(tǒng)一脫敏的規(guī)則和機制，導致一個個“數(shù)據(jù)煙囪”鱗次櫛比。

　　（四）數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)技術形成相互“喂養(yǎng)”關系，致使監(jiān)管失靈。云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術應用，雖然極大地方便了數(shù)據(jù)采集、處理、存儲和傳輸，但是帶來了新隱患。云計算已經(jīng)成為新一代應用基礎設施，也是各種數(shù)據(jù)匯集的平臺。人工智能正在改變?nèi)祟愋袨榛臃绞剑绕涫潜粣阂馑惴E用的人工智能正在嚴重侵蝕國家的治理能力。

　　（五）“數(shù)據(jù)貿(mào)易赤字”將成為長期挑戰(zhàn)。近十余年來，全球數(shù)據(jù)以幾何級數(shù)增長，數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)貿(mào)易的增長也不例外，其增長也呈現(xiàn)出幾何級數(shù)的態(tài)勢。

　　三、完善數(shù)據(jù)治理的制度設計

　　作為最具時代特征、最活躍的生產(chǎn)要素和價值創(chuàng)造來源，“數(shù)據(jù)”首次出現(xiàn)在《決定》的文本之中。這既反映了經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷加快的特征事實，也反映了必須盡快建立健全涉及數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù)公開、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交易的規(guī)則的強烈社會愿望和國家治理意志。本著加強“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的原則，從現(xiàn)實出發(fā)，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的治理制度，走向穩(wěn)健、包容、審慎和彈性的數(shù)據(jù)治理勢在必行、迫在眉睫。

　?。ㄒ唬?shù)據(jù)采集、存儲、共享機制。面對“無場景不數(shù)據(jù)”“無平臺不數(shù)據(jù)”“無數(shù)據(jù)不算法”“無數(shù)據(jù)不智能”的現(xiàn)實，數(shù)據(jù)采集、存儲、共享機制至關重要。具體而言，一是把好數(shù)據(jù)采集的入口關，確立用戶授權原則，同時數(shù)據(jù)采集必須堅持“邊界最小、適度采集”原則。二是建立全生命周期的數(shù)據(jù)存儲制度。對原始數(shù)據(jù)進行脫敏處理，建立數(shù)據(jù)特征標識、特征提取的分類存儲體系，建立敏感數(shù)據(jù)安全隔離、分散存儲、容災備份、安全審計、訪問控制等制度，嚴防數(shù)據(jù)泄露。

　?。ǘ?shù)據(jù)價值創(chuàng)造機制。數(shù)據(jù)怎樣才能創(chuàng)造價值？如果將數(shù)據(jù)用于改進社會和經(jīng)濟過程，如果將數(shù)據(jù)用于產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，如果將數(shù)據(jù)用于改進組織方式、改進決策、改進市場，那么價值就會凸顯。其中，數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新改變了諸如農(nóng)業(yè)、運輸業(yè)和金融業(yè)等許多部門，創(chuàng)新了商業(yè)模式，推動了生產(chǎn)率增長。更抽象地說，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析是知識資本（Knowledge-based Capital）的關鍵支柱；知識資本支持著知識經(jīng)濟的生產(chǎn)，包括知識產(chǎn)權（如專利、版權、設計和商標等）和經(jīng)濟能力（如企業(yè)專用的人力資本、機構網(wǎng)絡和組織訣竅）等；從數(shù)據(jù)中創(chuàng)造價值可以通過增強數(shù)據(jù)接入和共享而得以重組，進而促進數(shù)據(jù)重用。

　　（三）數(shù)據(jù)市場競爭機制和平臺反壟斷機制。早在2018年4月29日，習近平總書記就在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上語重心長地告誡互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界：“辦網(wǎng)站的不能一味追求點擊率，開網(wǎng)店的要防范假冒偽劣，做社交平臺的不能成為謠言擴散器，做搜索的不能僅以給錢的多少作為排位的標準?！?nbsp; 國際社會的治理實踐存在兩種傾向，一種傾向是采取相對自由放任的做法，實施最低限度的監(jiān)督，但互聯(lián)網(wǎng)平臺濫用市場支配地位的問題已經(jīng)致使“監(jiān)管歸回”。

　　（四）數(shù)據(jù)安全和保全機制。一是樹立整體、動態(tài)、開放、相對、共同的數(shù)據(jù)安全觀，數(shù)據(jù)安全是國家總體安全觀的重要內(nèi)容。二是提升數(shù)據(jù)安全綜合防護和多源數(shù)據(jù)的獲取能力。數(shù)據(jù)安全的威脅源是多元、多變和多態(tài)的，是人、設備、軟件和安全意識之間的多元互動，加強關鍵數(shù)據(jù)基礎設施的安全保護以及數(shù)據(jù)感知和挖掘能力建設。三是加強數(shù)據(jù)安全技術創(chuàng)新，善于運用大數(shù)據(jù)分析手段和算法模型，增強數(shù)據(jù)安全的預警、模擬、仿真和防護能力。數(shù)據(jù)安全技術創(chuàng)新的方向，不僅要包括“硬技術”，而且要包括模擬、仿真、預測、預警等各種算法模型的“軟技術”。

　　（五）數(shù)據(jù)跨境流動機制。數(shù)據(jù)流動性對于信息社會的意義與資本流動性對于工業(yè)社會一樣。如何在確保數(shù)據(jù)流動性的同時將風險置于可控的范圍內(nèi)，是當前世界各國面臨的共同抉擇。鑒于此，一是積極參與國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則的締約和談判，最大限度爭取戰(zhàn)略主動；二是密切跟蹤主權國家、國際組織、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺以及技術社群所提出的數(shù)據(jù)跨境流動解決方案，系統(tǒng)評估各類方案對數(shù)據(jù)主權規(guī)則、商品和服務貿(mào)易、數(shù)據(jù)貿(mào)易、國家政治經(jīng)濟安全和國際競爭力的影響。

　　四、結(jié)語

　　總之，發(fā)展與安全、數(shù)據(jù)主權與個人數(shù)據(jù)權、創(chuàng)新與監(jiān)管、信任與套牢等始終是數(shù)據(jù)治理的“儀表盤”，兩者相較，切不可“一頭輕一頭重”。從宏觀層面看，數(shù)據(jù)是國家資產(chǎn)和全民資產(chǎn)，運用好、監(jiān)管好數(shù)據(jù)資產(chǎn)事關數(shù)字經(jīng)濟繁榮、數(shù)字紅利的社會化釋放和人民福祉；從中觀層面上，數(shù)字資產(chǎn)并不服從“先行者獨占先得”的原則，而是事關身份識別的社會信任機制的成熟問題；從個體層面看，個人數(shù)據(jù)權是神圣不可侵犯的個人權利。當前，數(shù)據(jù)治理顯然是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的利器，也是國家治理的對象。只有把我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，才可能促進整個社會的數(shù)據(jù)治理走向穩(wěn)健、審慎、包容和彈性的軌道。