摘 要：營(yíng)商環(huán)境是影響市場(chǎng)主體活動(dòng)的制度性安排，有廣義狹義之分。好的營(yíng)商環(huán)境具有便利性、公平性、透明度、法治化、國(guó)際化等特征。目前我國(guó)營(yíng)商環(huán)境明顯改善，也存在改革不平衡、制度性堵點(diǎn)等短板弱項(xiàng)，需要從系統(tǒng)集成、制度重構(gòu)、信用體系、服務(wù)供給、法治保障入手，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。
良好的營(yíng)商環(huán)境是激發(fā)市場(chǎng)活力、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力的制度保障，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。近年來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，我國(guó)不斷推進(jìn)“放管服”改革，營(yíng)商環(huán)境已有明顯改善，同時(shí)也存在一些問(wèn)題和不足，還有很大提升空間。應(yīng)對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，更需加大改革力度，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上取得更大進(jìn)展。
一、營(yíng)商環(huán)境的界定與評(píng)價(jià)
改善營(yíng)商環(huán)境是目前國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注的改革議題。在國(guó)際上，世界銀行自2003年起每年都發(fā)布一份營(yíng)商環(huán)境報(bào)告，對(duì)全球各經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行量化評(píng)估和排名，引起世界各國(guó)的關(guān)注，成為影響改革議程和投資預(yù)期的重要參考。在我國(guó)，近年來(lái)隨著優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革的不斷推進(jìn)，營(yíng)商環(huán)境研究受到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的重視，對(duì)相關(guān)理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。2019年10月國(guó)務(wù)院公布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，將近年來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中行之有效的政策、經(jīng)驗(yàn)和做法上升為法規(guī)制度，對(duì)推進(jìn)改革作出規(guī)定，明確了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的方向和框架?；谏鲜鑫墨I(xiàn)分析，可對(duì)營(yíng)商環(huán)境作如下界定。
?。ㄒ唬┦裁词菭I(yíng)商環(huán)境？
為了衡量和評(píng)估各國(guó)營(yíng)商環(huán)境，世界銀行于2001年成立了營(yíng)商環(huán)境小組，研究制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并從2003年起連續(xù)發(fā)布年度營(yíng)商環(huán)境報(bào)告，但該報(bào)告并沒(méi)有對(duì)營(yíng)商環(huán)境作出具體定義，而是以影響企業(yè)營(yíng)商活動(dòng)的監(jiān)管制度或法規(guī)作為考察對(duì)象，反映了對(duì)營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)知。從我國(guó)研究文獻(xiàn)看，一般認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境是指市場(chǎng)主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、退出等過(guò)程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等外部因素和條件的總和。國(guó)務(wù)院公布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》將營(yíng)商環(huán)境界定為“企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”，包括市場(chǎng)主體保護(hù)、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等方面。理解起來(lái)，可以說(shuō)營(yíng)商環(huán)境是指影響市場(chǎng)主體活動(dòng)的各種制度性安排，包括體制機(jī)制、法律法規(guī)、規(guī)則程序等。主要特征有：
從性質(zhì)上看，營(yíng)商環(huán)境屬于一種制度性環(huán)境，具有規(guī)范性、公開(kāi)性和穩(wěn)定性，對(duì)市場(chǎng)主體成長(zhǎng)發(fā)展有重要影響，如企業(yè)開(kāi)辦要注冊(cè)登記，企業(yè)融資要抵押擔(dān)保，企業(yè)破產(chǎn)要清理債權(quán)債務(wù)，都屬于市場(chǎng)主體活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循的制度規(guī)則，為此市場(chǎng)主體需付出經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和機(jī)會(huì)等成本，即所謂制度性交易成本。
從領(lǐng)域上看，營(yíng)商環(huán)境涉及市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和退出等企業(yè)生命周期全過(guò)程和各個(gè)領(lǐng)域，覆蓋市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等方面，比如市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，必然涉及開(kāi)辦企業(yè)領(lǐng)域的辦事制度，如市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、政府辦事流程、監(jiān)管規(guī)則以及相關(guān)法律規(guī)定等。
從作用上看，營(yíng)商環(huán)境事關(guān)企業(yè)興衰、生產(chǎn)要素聚散、發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)弱，直接影響到市場(chǎng)主體的成長(zhǎng)、創(chuàng)新和發(fā)展，以及就業(yè)機(jī)會(huì)、生產(chǎn)效率、投資信心等，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善產(chǎn)生影響，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要方面，所以說(shuō)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力，提升競(jìng)爭(zhēng)力。
?。ǘI(yíng)商環(huán)境包括哪些領(lǐng)域？
從國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)看，對(duì)營(yíng)商環(huán)境涵蓋領(lǐng)域有狹義和廣義之分。狹義的理解，將營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域限定在市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和退出等活動(dòng)中涉及的各種制度規(guī)則，如世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系，從可量化、可對(duì)比和可改革性的角度，覆蓋了影響企業(yè)生命周期11個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管制度，即開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管（尚未排名）。這些領(lǐng)域的制度規(guī)則是代表性的，而不是全部，比如企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不僅要用電，也要用水、用氣、通信等，只是以獲得電力作為代表性領(lǐng)域（見(jiàn)圖1）。廣義的理解，除了狹義所指領(lǐng)域外，還包括宏觀性的、非制度性的影響要素，如瑞士洛桑國(guó)際管理學(xué)院發(fā)布的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，評(píng)價(jià)指標(biāo)包括宏觀經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、行政制度、金融市場(chǎng)、人才、創(chuàng)新、環(huán)境、教育、科技等領(lǐng)域，具有綜合性，幾乎涵蓋了影響綜合競(jìng)爭(zhēng)力或發(fā)展環(huán)境的各個(gè)方面。
圖1 營(yíng)商環(huán)境涵蓋領(lǐng)域
資料來(lái)源：世界銀行營(yíng)商環(huán)境資料庫(kù)《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》
比較而言，狹義的理解，涉及范圍有限，沒(méi)有包括與市場(chǎng)主體成長(zhǎng)相關(guān)的所有領(lǐng)域，而是限于制度性領(lǐng)域，可衡量可比較，可為改善營(yíng)商環(huán)境提供一個(gè)具有針對(duì)性和可操作性的參考框架；廣義的理解，覆蓋范圍寬泛，具有綜合性，但有些領(lǐng)域超出了制度性范疇，也不是制度變革所能解決的問(wèn)題，比如說(shuō)市場(chǎng)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施等要素，對(duì)企業(yè)發(fā)展有很大影響，但不屬于制度規(guī)范的范疇，營(yíng)商環(huán)境改革通常也不涉及這些領(lǐng)域，而是一個(gè)國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力或發(fā)展環(huán)境的重要方面。
從我國(guó)相關(guān)研究和實(shí)踐看，大多是從狹義上來(lái)理解營(yíng)商環(huán)境涵蓋領(lǐng)域的，同時(shí)又加入了一些符合中國(guó)國(guó)情的制度改革領(lǐng)域，覆蓋范圍更廣些。例如，國(guó)家發(fā)改委研究組織的營(yíng)商環(huán)境試評(píng)價(jià)，對(duì)標(biāo)國(guó)際、立足國(guó)情，在借鑒世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告11個(gè)衡量領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，疊加了反映城市投資吸引力、高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域制度建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。北京、上海等地推出的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革方案，在對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)的同時(shí)，增加了投資、貿(mào)易、創(chuàng)新、人才、信用等制度改革領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》針對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境存在的短板和問(wèn)題，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，增加了市場(chǎng)主體保護(hù)、信用體系、企業(yè)注銷、公用事業(yè)辦理等制度改革領(lǐng)域，更加適應(yīng)我國(guó)改善營(yíng)商環(huán)境的需要。
?。ㄈ┦裁词呛玫臓I(yíng)商環(huán)境？
營(yíng)商環(huán)境好差優(yōu)劣之分，可從不同維度進(jìn)行考察分析。通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論和實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)好的營(yíng)商環(huán)境通常具有以下共性或標(biāo)志。
1.便利性。營(yíng)商環(huán)境的便利性是指市場(chǎng)主體從事?tīng)I(yíng)商活動(dòng)的難易程度，一般可從市場(chǎng)主體辦理相關(guān)事項(xiàng)的手續(xù)、時(shí)間和成本等維度進(jìn)行衡量評(píng)價(jià)，如世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告就是根據(jù)各經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商環(huán)境便利度來(lái)進(jìn)行排名的，辦事的手續(xù)越少、時(shí)間越短、成本越低，意味著便利度越高。便利化的營(yíng)商環(huán)境，可使市場(chǎng)主體營(yíng)商活動(dòng)更加容易，增強(qiáng)活躍度，有效降低制度性交易成本。
2.公平性。營(yíng)商環(huán)境的公平性是指對(duì)各類企業(yè)一視同仁、平等對(duì)待，企業(yè)無(wú)論大小，屬于何種類型，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都能獲得平等待遇，公平競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有歧視性和差異化限制，一般可從權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等維度進(jìn)行分析，如實(shí)行市場(chǎng)公平準(zhǔn)入、平等參與競(jìng)爭(zhēng)、平等保護(hù)各類企業(yè)權(quán)益等。公平性強(qiáng)的營(yíng)商環(huán)境，可保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，激發(fā)各類市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力，提高資源配置效率。
3.透明度。營(yíng)商環(huán)境的透明度是指有關(guān)政策法規(guī)制度信息的公開(kāi)透明程度，包括市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法律法規(guī)等方面信息的公開(kāi)知曉，沒(méi)有隱性或顯性的限制，可從參與法律政策制定、及時(shí)公布信息、查詢獲取信息方便等維度考察。透明度高的營(yíng)商環(huán)境，可使各類市場(chǎng)主體都能獲得相關(guān)信息，及時(shí)把握政策走向和市場(chǎng)機(jī)會(huì)，平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的可預(yù)期性。
4.法治化。營(yíng)商環(huán)境的法治化是指營(yíng)商法律制度的完備程度，包括法律法規(guī)健全，法律面前各類市場(chǎng)主體一律平等，政府依法行政、市場(chǎng)監(jiān)管統(tǒng)一，依法保護(hù)企業(yè)權(quán)益，司法保護(hù)公正等，可從立法、執(zhí)法、司法等維度進(jìn)行分析。法治化的營(yíng)商環(huán)境，可為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)提供法治保障，體現(xiàn)公平正義，使市場(chǎng)主體有穩(wěn)定的預(yù)期。
5.國(guó)際化。營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際化是指營(yíng)商制度安排與國(guó)際規(guī)則的相通對(duì)接程度，包括與國(guó)際衡量標(biāo)準(zhǔn)相近、與國(guó)際通行規(guī)則或國(guó)際慣例對(duì)接、涉外投資貿(mào)易開(kāi)放程度等，可從國(guó)際對(duì)標(biāo)、法律法規(guī)、跨境投資貿(mào)易、對(duì)外開(kāi)放度等維度進(jìn)行考察和比較。國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，可提升營(yíng)商環(huán)境的層次和水平，促進(jìn)涉外投資貿(mào)易，增強(qiáng)市場(chǎng)吸引力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
二、我國(guó)營(yíng)商環(huán)境改革取得的成效
近年來(lái)，各地區(qū)各部門按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，深入推進(jìn)“放管服”等改革，出臺(tái)了一系列改革創(chuàng)新舉措，從各個(gè)層面改善營(yíng)商環(huán)境，取得明顯成效。
?。ㄒ唬┚?jiǎn)審批許可，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入
大力簡(jiǎn)政放權(quán)，國(guó)家層面削減審批事項(xiàng)46%，投資核準(zhǔn)事項(xiàng)90%，工業(yè)生產(chǎn)許可證種類壓減1/3，推行全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，2019年最新版比2016年試點(diǎn)版縮減60%以上。全面改革商事制度，實(shí)行“先照后證”、實(shí)繳轉(zhuǎn)認(rèn)繳、“證照分離”、企業(yè)簡(jiǎn)易注銷和簡(jiǎn)化審批流程等改革，降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，提升了便利度，企業(yè)開(kāi)辦、建筑施工許可等領(lǐng)域的手續(xù)、時(shí)間和成本大幅壓縮，推動(dòng)大量新的市場(chǎng)主體加入創(chuàng)業(yè)興業(yè)，新設(shè)主體占市場(chǎng)主體總數(shù)的70%以上，每年新增就業(yè)崗位超過(guò)1300萬(wàn)人，擴(kuò)大了就業(yè)機(jī)會(huì)并帶來(lái)新的投資和收入，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成有力支撐。
?。ǘ?shí)施減稅降費(fèi)，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本
2018年減少稅費(fèi)1.3萬(wàn)多億元，2019年實(shí)行大規(guī)模減稅降費(fèi)，減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)超2萬(wàn)億元，重點(diǎn)惠及制造業(yè)和中小微企業(yè)，并且不是一次性的，而是制度性的，持續(xù)為企業(yè)減負(fù)。優(yōu)化納稅流程，推行電子發(fā)票、網(wǎng)上辦稅等措施，縮短納稅時(shí)間和成本。多方入手，降低企業(yè)用能、物流、電信等經(jīng)營(yíng)成本。加大金融業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)信貸融資的支持力度，減少歧視性條件限制，降低了企業(yè)綜合融資成本。
?。ㄈ﹥?yōu)化辦事流程，提高政府服務(wù)便利度
持續(xù)減程序、減證明、減時(shí)間、減成本，創(chuàng)新服務(wù)方式，實(shí)行”一網(wǎng)一門一次”改革、推行互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”、異地可辦，在線服務(wù)平臺(tái)與實(shí)體政務(wù)大廳加速融合，“網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”在許多地方成為現(xiàn)實(shí)，如辦理用電用水、不動(dòng)產(chǎn)登記等事項(xiàng)的效率大幅提升，政務(wù)服務(wù)更加便捷高效，利企便民，市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾辦事便利度增強(qiáng)，有了實(shí)實(shí)在在的獲得感。
?。ㄋ模﹦?chuàng)新監(jiān)管方式，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)
放管結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，推行信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、綜合執(zhí)法監(jiān)管等新型監(jiān)管模式，建立全國(guó)性的社會(huì)信用平臺(tái)、企業(yè)信用信息監(jiān)管平臺(tái)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，提升了監(jiān)管公平性和有效性。對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)行包容審慎監(jiān)管，促進(jìn)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，新動(dòng)能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)力超過(guò)1/3。推動(dòng)制定公平簡(jiǎn)便的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，清理對(duì)不同企業(yè)歧視性或差異性的監(jiān)管做法，破除了不少妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)市場(chǎng)公平準(zhǔn)入和公平競(jìng)爭(zhēng)。
（五）加快立法進(jìn)程，推進(jìn)法治化建設(shè)
根據(jù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行多輪“立改廢釋”，制定出臺(tái)了一批相關(guān)法律法規(guī)，省市縣三級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單和國(guó)務(wù)院部門審批事項(xiàng)清單均已向社會(huì)公布。天津、遼寧、陜西等省市制定出臺(tái)了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的地方性法規(guī)，2019年國(guó)務(wù)院公布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提升到法規(guī)制度層面，成為我國(guó)營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)的標(biāo)志性事件。
?。U(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，提升國(guó)際化水平
頒布外商投資法及實(shí)施條例并于2020年起在全國(guó)實(shí)施，最近三年連續(xù)發(fā)布外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，條目數(shù)量不斷“瘦身”，開(kāi)放之門越開(kāi)越大。先后在上海等地設(shè)定18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，在打造一流營(yíng)商環(huán)境上占據(jù)“制高點(diǎn)”，并將負(fù)面清單、證照分離、便利貿(mào)易等改革向全國(guó)復(fù)制推廣，特斯拉超級(jí)工廠從簽訂協(xié)議到破土動(dòng)工僅用5個(gè)多月時(shí)間，便在上海落地。推進(jìn)跨境貿(mào)易便利化改革，簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)，減少和公布口岸收費(fèi)清單，壓縮通關(guān)程序和時(shí)間等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)新設(shè)外商投資企業(yè)3萬(wàn)多家，日均100多家落戶中國(guó)，實(shí)際使用外資約9千億元，同比增長(zhǎng)6.6%。
事實(shí)表明，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革在破除制約市場(chǎng)活力的體制機(jī)制弊端上取得重大突破，解決了一大批重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，降低制度性交易成本和企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，營(yíng)商環(huán)境明顯改善，市場(chǎng)化、便利化、法治化、國(guó)際化程度大幅提升，有效激發(fā)了市場(chǎng)主體活力和發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)了獲得感，對(duì)于擴(kuò)大就業(yè)興業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和穩(wěn)中向好，起到關(guān)鍵支撐作用。世行報(bào)告評(píng)估顯示，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中的排名，由2013年的96位大幅提高到2019年的31位（見(jiàn)圖2），連續(xù)兩年躋身全球營(yíng)商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體排名前十。
圖2 2005-2019年中國(guó)營(yíng)商環(huán)境的世界排名
資料來(lái)源：根據(jù)世界銀行歷年?duì)I商環(huán)境報(bào)告整理
三、存在的短板弱項(xiàng)
雖然我國(guó)營(yíng)商環(huán)境已有明顯改善，但與市場(chǎng)主體期盼相比，與國(guó)際先進(jìn)水平相比，目前還存在不少差距和短板弱項(xiàng)。
?。ㄒ唬└母锊黄胶鈫?wèn)題突出
在改善營(yíng)商環(huán)境進(jìn)程中，有些改革進(jìn)展明顯，有些改革相對(duì)滯后，存在著不平衡問(wèn)題。從不同地區(qū)看，世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告的評(píng)估以北京、上海兩個(gè)中心城市為樣本，國(guó)內(nèi)評(píng)估大多以大中城市為樣本，并不代表不同地區(qū)營(yíng)商環(huán)境都處于同等水平，如東部地區(qū)，中心城市改革進(jìn)展較快，中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)相對(duì)慢些。從不同領(lǐng)域看，改革進(jìn)展也有快有慢，以世行報(bào)告衡量的10個(gè)領(lǐng)域全球排名為例，中國(guó)在執(zhí)行合同（第5位）、獲得電力（第12位）、開(kāi)辦企業(yè)（第27位）、保護(hù)中小投資者和登記財(cái)產(chǎn)（第28位）、辦理建筑許可（第33位）等領(lǐng)域排名靠前，在辦理破產(chǎn)（第51位）、跨境貿(mào)易（第56位）、獲得信貸（第80位）、納稅（第105位）等領(lǐng)域排名則相對(duì)靠后，存在“短板”。從不同層次看，存在進(jìn)度不一、上下脫節(jié)等情況，如在簡(jiǎn)政放權(quán)問(wèn)題上，既有上級(jí)部門明放暗不放、放責(zé)不放權(quán)以及中層“梗阻”問(wèn)題，也有基層接不住、管不好、落實(shí)不力問(wèn)題。
?。ǘ┮恍╊I(lǐng)域存在制度性痛點(diǎn)堵點(diǎn)
在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，企業(yè)開(kāi)辦“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”和建筑施工許可手續(xù)多耗時(shí)長(zhǎng)仍是亟待破解的兩大“堵點(diǎn)”，一些不必要的審批許可、資質(zhì)資格認(rèn)可、變相審批問(wèn)題仍然存在，特別是一些地方對(duì)民營(yíng)企業(yè)、異地企業(yè)設(shè)置的差別待遇、歧視性限制，形成地方保護(hù)和市場(chǎng)壁壘，對(duì)公平準(zhǔn)入形成制約。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，近年來(lái)減稅降費(fèi)減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，但稅費(fèi)水平仍高于世界平均水平；融資難融資貴問(wèn)題，仍是制約民企、中小企發(fā)展的痛點(diǎn)堵點(diǎn)。一些地方招商引資時(shí)辦事便利，手續(xù)簡(jiǎn)單，但在企業(yè)或項(xiàng)目落地后，卻提出不同監(jiān)管要求或手續(xù)不全，使企業(yè)面臨罰款停業(yè)。一些地方和部門服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，辦事推諉扯皮，企業(yè)和公眾意見(jiàn)較大。在企業(yè)退出環(huán)節(jié)，企業(yè)注銷手續(xù)多時(shí)間長(zhǎng)，企業(yè)破產(chǎn)辦理更是耗時(shí)耗力，特別是一些傳統(tǒng)企業(yè)出現(xiàn)資不抵債，債務(wù)無(wú)力償還，難破產(chǎn)也破不起，無(wú)法退出，成為僵尸企業(yè)，如何解決仍是難題。
（三）信用體系亟待健全
信用體系是營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)要件，涉及市場(chǎng)主體活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域和方面。近年來(lái)，我國(guó)信用體系建設(shè)加快，取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但還存在不少薄弱環(huán)節(jié)和缺陷，不講誠(chéng)信、違約失信的問(wèn)題較為突出。從政務(wù)方面看，一些地方政府不講誠(chéng)信問(wèn)題突出，有的以政府換屆、機(jī)構(gòu)變動(dòng)、上級(jí)政策變化等為由，對(duì)作出的政策承諾不兌現(xiàn)，訂立的合同不履行，拖欠的款項(xiàng)不歸還，給企業(yè)造成損失和困難，營(yíng)商環(huán)境缺乏可預(yù)期性。從監(jiān)管方面看，信用體系建設(shè)存有不足，例如不同地方和不同部門對(duì)企業(yè)信用的信息收集和公布標(biāo)準(zhǔn)不一，檢查、修復(fù)和異議的做法各異，一些“黑名單”認(rèn)定和聯(lián)合懲戒措施缺乏法律依據(jù)，信用泛用與震懾不夠問(wèn)題并存。再如民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)借貸融資，往往信用積累先天不足，融資擔(dān)保工具創(chuàng)新不夠，在銀行授信、擔(dān)保融資、融資增信等方面得不到支持，成為融資難融資貴的原因。從社會(huì)方面看，不少企業(yè)和個(gè)人在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中不講誠(chéng)信、不重承諾履行、不信守合同等情況時(shí)有發(fā)生，有的甚至靠坑蒙拐騙發(fā)不義之財(cái)，誠(chéng)實(shí)守信氛圍有待形成。
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從立法看，隨著營(yíng)商環(huán)境改革深入，迫切需要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行“立改廢”，使改革于法有據(jù)，例如證照分離改革、告知承諾制、建立信用體系等，都涉及到法律問(wèn)題，由于有關(guān)立法相對(duì)滯后，對(duì)推進(jìn)改革形成制約。再如，一些地方習(xí)慣于以政府決定、暫行辦法、“紅頭文件”等形式推進(jìn)改革，經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)反復(fù)，缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。從執(zhí)法看，執(zhí)法不公、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問(wèn)題依然存在，例如一些地方對(duì)不同類型企業(yè)、不同屬地企業(yè)采取不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，處罰尺度不一，自由裁量權(quán)過(guò)大，一些地方流行運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，在專項(xiàng)整治、應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查等活動(dòng)中，采取行業(yè)性或區(qū)域性停產(chǎn)停業(yè)，給企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成困擾和損失。從司法看，存在著企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)不夠、公信力不強(qiáng)等問(wèn)題，例如有的地方利用行政權(quán)力干預(yù)司法審判，使相關(guān)企業(yè)受到不公正對(duì)待，有的司法部門對(duì)涉及地方政府失信違約問(wèn)題，借故不予受理立案，使受損企業(yè)投訴無(wú)門，有的涉企司法訴訟程序繁雜時(shí)間漫長(zhǎng)，缺乏效率，有的被侵權(quán)企業(yè)即使勝訴，但執(zhí)行起來(lái)困難重重，造成企業(yè)維權(quán)成本過(guò)高。
四、幾點(diǎn)思考和建議
持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，打造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境，關(guān)鍵是要把握改革規(guī)律，以問(wèn)題為導(dǎo)向，著力解決市場(chǎng)主體關(guān)切的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，提升營(yíng)商環(huán)境的市場(chǎng)化、便利化、法治化、國(guó)際化水平。
?。ㄒ唬┮韵到y(tǒng)集成提升改革成效
幾年來(lái)，各地區(qū)各部門針對(duì)營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域推出了許多改革創(chuàng)新舉措，取得了明顯成效，也積累了經(jīng)驗(yàn)，按照“先試點(diǎn)后復(fù)制再推廣”的思路，接下來(lái)應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革舉措進(jìn)行系統(tǒng)集成，形成整體改革方案在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施，防止零敲碎打、各改各的、進(jìn)度不一，這是改革進(jìn)入新階段的必然選擇，不僅可鞏固擴(kuò)大改革成果，提高整體成效，也有助于化解改革進(jìn)展不平衡矛盾。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入涉及領(lǐng)域，應(yīng)加快推行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，實(shí)現(xiàn)“非禁止即準(zhǔn)入”，從體制上破除阻礙公平準(zhǔn)入的各種限制，使各類市場(chǎng)主體都能依法進(jìn)入。同樣，對(duì)于企業(yè)開(kāi)辦、建筑施工許可等領(lǐng)域的各種審批事項(xiàng)，應(yīng)進(jìn)行全面清理，必須保留的要制定清單公布，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管涉及領(lǐng)域，按照《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》要求，應(yīng)當(dāng)分領(lǐng)域制定全國(guó)統(tǒng)一、簡(jiǎn)明易行的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公開(kāi)，提高市場(chǎng)監(jiān)管的透明度和公平性，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。建立全國(guó)統(tǒng)一的在線監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動(dòng)各領(lǐng)域各層級(jí)的監(jiān)管信息共享，違法線索互通，執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)，提高監(jiān)管效能。對(duì)政務(wù)服務(wù)涉及領(lǐng)域，近年來(lái)各地區(qū)各部門創(chuàng)造了許多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，如“一網(wǎng)一門一次”、并聯(lián)審批、一網(wǎng)通辦、“最多跑一次”、清單管理等，應(yīng)當(dāng)加以總結(jié)提煉，提升到制度層面，形成標(biāo)準(zhǔn)化的辦事規(guī)則和流程，作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行。在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，地方和部門可不斷創(chuàng)新，提升便利度，如辦事的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是5天，地方3天乃至1天可辦結(jié)，當(dāng)然更好。
?。ǘ┮灾贫戎貥?gòu)破解痛點(diǎn)堵點(diǎn)
一些領(lǐng)域之所以存在束縛市場(chǎng)活力的痛點(diǎn)堵點(diǎn)，分析起來(lái)原因有三：一是按照現(xiàn)行制度辦事難度大、耗時(shí)長(zhǎng)成本高；二是涉及體制問(wèn)題，辦一件事需要多個(gè)部門或?qū)蛹?jí)點(diǎn)頭同意，繞不開(kāi)也拖不起；三是現(xiàn)行制度有法律法規(guī)依據(jù)，如改變需要先修改法律規(guī)定。如此看來(lái)，所謂痛點(diǎn)堵點(diǎn)多是制度性的，單靠技術(shù)性調(diào)整和局部改進(jìn)并不能從根本上解決問(wèn)題，只有從制度變革入手，重塑相關(guān)領(lǐng)域的辦事制度，才能徹底破解痛點(diǎn)堵點(diǎn)。比如，為打通企業(yè)開(kāi)辦中“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”堵點(diǎn)，先后推出證照分離、三證合一、多證合一等改革，解決了一些程序性和技術(shù)性問(wèn)題，但有關(guān)許可證還是要辦，程序還得走，“辦證多”這一實(shí)質(zhì)問(wèn)題還沒(méi)有解決，所以現(xiàn)在又采取直接取消許可、審批改為備案、告知承諾制等辦法來(lái)“減證”。這就需要重構(gòu)制度，包括全面梳理行業(yè)許可事項(xiàng)，清理市場(chǎng)準(zhǔn)入的各種歧視性限制，做好審管銜接和事中事后監(jiān)管，進(jìn)行審批流程再造，通過(guò)健全信用體系和信息共享機(jī)制來(lái)確保承諾的可信和履行，修訂法律法規(guī)為改革提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)等一整套“照后減證”的制度重新設(shè)計(jì)，并在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施，這樣才能真正打通“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”這一最大堵點(diǎn)。以此類推，建筑施工許可、企業(yè)融資難融資貴、一網(wǎng)通辦、企業(yè)破產(chǎn)難等痛點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，都可參照制度重構(gòu)的思路來(lái)解決，在解決痛點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題上取得更大突破。
?。ㄈ┮孕庞皿w系夯實(shí)營(yíng)商基礎(chǔ)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)。建立一個(gè)誠(chéng)實(shí)守信、重諾踐約、失信受戒的信用體系，可為營(yíng)商環(huán)境改善提供有力支撐。為此，首先要加快社會(huì)信用體系建設(shè)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立健全信用信息的收集公布、承諾履約、信用修復(fù)、異議投訴、商業(yè)秘密保護(hù)、“黑名單”認(rèn)定、失信懲戒等制度，實(shí)行分類分級(jí)管理，引導(dǎo)市場(chǎng)主體誠(chéng)信守法、信守承諾。其次要強(qiáng)化政務(wù)誠(chéng)信，建立有效的約束機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度，對(duì)市場(chǎng)主體作出的政策承諾不履行、訂立的合同協(xié)議不遵守和拖欠賬款等行為，應(yīng)依法追究相關(guān)政府部門的責(zé)任，對(duì)因政府違約毀約給市場(chǎng)主體造成損失的，要依法予以補(bǔ)償，為市場(chǎng)主體提供一個(gè)可預(yù)期的政務(wù)環(huán)境。最后要健全信用運(yùn)作機(jī)制，既要合理用信，也要防止用信不當(dāng)，例如，可將市場(chǎng)主體信用狀況與企業(yè)開(kāi)辦、合同訂立、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等市場(chǎng)活動(dòng)掛鉤，使守信者一路暢通，失信者寸步難行；將市場(chǎng)主體信用狀況與市場(chǎng)監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，健全信用信息監(jiān)管平臺(tái)，根據(jù)企業(yè)信用等級(jí)實(shí)行分類監(jiān)管，形成以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管效能；將企業(yè)信用擔(dān)保與貸款融資掛鉤，創(chuàng)新信用融資工具，為民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)融資貸款提供運(yùn)作機(jī)制。
?。ㄋ模┮怨卜?wù)供給增強(qiáng)獲得感
優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，不僅是為市場(chǎng)主體辦事提供方便快捷的政務(wù)服務(wù)，而且還應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，根據(jù)市場(chǎng)主體需求擴(kuò)大公共服務(wù)供給，補(bǔ)齊短板，增強(qiáng)企業(yè)公眾的獲得感。具體而言，一是提供公用事業(yè)服務(wù)，包括供水、供電、供氣、供暖、電信等公用事業(yè)，推動(dòng)相關(guān)企事業(yè)單位公開(kāi)服務(wù)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)，優(yōu)化報(bào)裝流程，推行在線辦理和支付等，大幅壓縮辦理時(shí)間，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)服務(wù)透明化、在線化、可及化。二是推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，如在互聯(lián)網(wǎng)+教育、互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療、養(yǎng)老托幼、就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，降低準(zhǔn)入門檻，建立政府與市場(chǎng)合作機(jī)制，引導(dǎo)民間資本和社會(huì)力量進(jìn)入服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大服務(wù)供給，為市場(chǎng)主體和社會(huì)提供多樣化服務(wù)。三是提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，在政策優(yōu)惠、財(cái)政金融、人才開(kāi)發(fā)、技術(shù)推廣、信息服務(wù)等方面，為市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供便利化服務(wù)，例如對(duì)科技型和創(chuàng)新型企業(yè)實(shí)施稅費(fèi)減免和融資支持，對(duì)政府組織的科技創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)、人才培訓(xùn)等項(xiàng)目實(shí)行透明化管理，鼓勵(lì)支持各類企業(yè)加入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
?。ㄎ澹┮苑ㄖ伪Ｕ咸岣呖深A(yù)期性
法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。建立法治化的營(yíng)商環(huán)境可以有效增強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的公正性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，形成不可逆的改革成果，為市場(chǎng)主體投資興業(yè)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。在立法上，應(yīng)以實(shí)施《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》為契機(jī)，加快相關(guān)法律法規(guī)的“立改廢”，并將聽(tīng)取市場(chǎng)主體訴求作為立法的必經(jīng)程序，對(duì)不符合《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理和修訂，對(duì)不適應(yīng)改革需要的規(guī)定應(yīng)改盡改，對(duì)成熟定型、行之有效的改革措施以立法形式出臺(tái)，統(tǒng)一實(shí)施。在執(zhí)法上，要堅(jiān)持依法行政，公正執(zhí)法，健全權(quán)責(zé)清單制度和監(jiān)管執(zhí)法制度，防止出現(xiàn)自由裁量權(quán)過(guò)大、“見(jiàn)客下單”、選擇性執(zhí)法、多頭重復(fù)檢查等情況，對(duì)監(jiān)管執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的違法侵權(quán)、制售假冒等損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，要加大處罰力度，建立懲罰和賠償機(jī)制，使違法者得不償失。在司法上，加大對(duì)企業(yè)合法權(quán)益司法保護(hù)的力度，重點(diǎn)是提升司法審判的公正性和便利性，杜絕權(quán)力干預(yù)司法、地方保護(hù)、涉企訴訟漫長(zhǎng)、投訴無(wú)門等現(xiàn)象，使司法成為維護(hù)公平正義的堅(jiān)實(shí)防線。
沈榮華 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)教學(xué)研究會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)、研究員
