【摘要】：建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度，是國務(wù)院持續(xù)深化“放管服”改革的又一重要制度創(chuàng)新。政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)依托各層級政務(wù)平臺和“好差評”管理體系，匯聚、整合、分析、共享各類政務(wù)服務(wù)的評價(jià)信息，打破政府側(cè)與公眾側(cè)的信息隔閡，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)供給側(cè)改革，最大限度實(shí)現(xiàn)服務(wù)需求與有限公共資源相匹配。從本質(zhì)上看，政務(wù)服務(wù)“好差評”既是創(chuàng)新和完善行政監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性變革，也是優(yōu)化政務(wù)運(yùn)行的機(jī)制性創(chuàng)新，是一項(xiàng)戰(zhàn)略性治理工具，具有整體性、開放性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性等特點(diǎn)。通過對全國31個(gè)省級政府政務(wù)服務(wù)“好差評”建設(shè)的比較分析，闡釋其在公共價(jià)值、評價(jià)對象、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)流程、結(jié)果應(yīng)用、評價(jià)類型等六個(gè)維度的表現(xiàn)。據(jù)此提煉平臺層“技術(shù)—制度”賦能與應(yīng)用層“國家—社會(huì)”雙向賦權(quán)相結(jié)合的“雙層賦權(quán)”制度邏輯，為理解、解釋和推進(jìn)“放管服”改革提供了理論依據(jù)。

　　【關(guān)鍵詞】：

　　政務(wù)服務(wù)“好差評”；“放管服”改革；公共服務(wù)滿意度；政府績效評估；雙層賦權(quán)

　　01、研究背景與問題提出

　　2015年以來，國務(wù)院大力推進(jìn)“放管服”改革，在提升政務(wù)服務(wù)、創(chuàng)新政府監(jiān)管和優(yōu)化營商環(huán)境方面取得了顯著成效。以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為代表，“放管服”改革大大提升了政府網(wǎng)上服務(wù)能力，2020年中國在聯(lián)合國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)的排名提升到第45名，電子參與指數(shù)提升到第9名，其中在線服務(wù)指數(shù)排名第12位。那么，如何科學(xué)衡量和進(jìn)一步提升政務(wù)服務(wù)，就成為了值得關(guān)注的重要課題。

　　建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度，是國務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的一項(xiàng)重要舉措。2019年3月15日，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大二次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》時(shí)明確提出，“建立政務(wù)服務(wù)‘好差評’制度，服務(wù)績效由企業(yè)和群眾評判?！?隨后，國務(wù)院辦公廳選取廣東、浙江、江西、貴州、上海四省一市，作為“好差評”制度的首批試點(diǎn)地區(qū)。同年12月3日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度 提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》（以下簡稱“《意見》”），就“好差評”制度建設(shè)的總體要求、職責(zé)分工、主要內(nèi)容等方面作出規(guī)定?！兑庖姟返某雠_，標(biāo)志著“好差評”制度已經(jīng)從試點(diǎn)先行進(jìn)入全國推廣階段，正式納入了全國一體化政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)的進(jìn)程。

　　我們利用中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，截止2020年3月底，有關(guān)“好差評”的文章共計(jì)26篇，其中學(xué)術(shù)論文2篇，主要從行政監(jiān)督和政府績效評估視角進(jìn)行分析。石亞軍、呂勇基于規(guī)范研究進(jìn)路，就“好差評”制度作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在強(qiáng)化行政監(jiān)督的開放性約束、助推“放管服”改革回應(yīng)性深化和促進(jìn)政務(wù)運(yùn)行便民性調(diào)試等三個(gè)方面的功能發(fā)揮進(jìn)行了可預(yù)期性分析。翟云主要基于政府治理現(xiàn)代化視角討論“好差評”的政策意蘊(yùn)、理論闡釋，并落腳于政府績效評估體系優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)路徑。2020年5月，中央黨校（國家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心發(fā)布《省級政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力（政務(wù)服務(wù)“好差評”）調(diào)查評估報(bào)告（2020）》，提出以“好差評”制度為核心優(yōu)化政府網(wǎng)上服務(wù)能力。其他文獻(xiàn)基本是關(guān)于地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)性介紹和時(shí)政性評論，大多集中于“好差評”制度的正向功能，如增強(qiáng)政府回應(yīng)性、強(qiáng)化行政監(jiān)督、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量等方面。

　　總的來看，“好差評”制度雖然引發(fā)了社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注，但尚未引起學(xué)術(shù)界及時(shí)、有效的回應(yīng)，而將其作為一個(gè)研究問題的分析性敘述也還沒有展開。如何理解“好差評”制度、“好差評”制度在各地的實(shí)施情況如何，以及“好差評”制度是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)等問題，尚未有實(shí)證性研究。基于此，本文嘗試結(jié)合當(dāng)前全國省級層面的實(shí)踐探索，就“好差評”制度的基本內(nèi)涵、主要特征、制度邏輯進(jìn)行初步探索。

　　02、“好差評”制度的基本內(nèi)涵及特征

　?。ㄒ唬┗緝?nèi)涵

　　從國務(wù)院和各省級政府公開發(fā)布的相關(guān)政策文件（多以“意見”“管理辦法”“工作方案”等命名）看，國家層面尚未直接定義“好差評”，但有6個(gè)省級政府文件從“好差評”的主客體、評價(jià)要素和評價(jià)方式等三個(gè)方面加以界定。當(dāng)前一個(gè)共識性的官方表述是：“好差評”是指，政務(wù)服務(wù)對象對政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、平臺及工作人員的服務(wù)質(zhì)量作出的綜合評價(jià)。略有差別的是，在評價(jià)要素方面，江西省表述為服務(wù)質(zhì)量、效率、態(tài)度三要素；西藏自治區(qū)則細(xì)化為辦事效率、便利程度、流程規(guī)范、服務(wù)態(tài)度四要素；江蘇省強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)事項(xiàng)是否便民兩個(gè)要素。

　　當(dāng)前政策文本中的“好差評”，是基于政府主體的視角，著眼于政策執(zhí)行層面的描述性概念，缺乏學(xué)術(shù)意義上的分析性。因?yàn)楦鶕?jù)這一定義，很容易就把“好差評”制度僅僅視為一項(xiàng)評估政府績效的新技術(shù)工具，而忽略了其對政府治理理念、行權(quán)方式乃至政社、政民互動(dòng)關(guān)系等方面的結(jié)構(gòu)性重塑。值得注意的是，“好差評”制度是2019年《政府工作報(bào)告》中提及的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是總理向全國人大和全國人民所作的“述職報(bào)告”，僅僅理解為政府系統(tǒng)內(nèi)的一項(xiàng)技術(shù)性任務(wù)下達(dá)，顯然是淺層次的。

　　我們認(rèn)為，要對“好差評”制度進(jìn)行學(xué)術(shù)分析，應(yīng)當(dāng)將其置于黨的十八大以來國務(wù)院持續(xù)推行的“放管服”改革中加以理解。所謂“好差評”是指，政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)以政務(wù)服務(wù)對象的真實(shí)需求為導(dǎo)向，依托各層級政務(wù)服務(wù)平臺和“好差評”管理體系，匯聚、整合、分析、共享企業(yè)和群眾對各類政務(wù)服務(wù)的評價(jià)信息，打破政府側(cè)與公眾側(cè)的信息隔閡，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)供給側(cè)改革，最大限度實(shí)現(xiàn)服務(wù)需求與有限公共資源相匹配的制度性安排。

　　把握這一概念，需要綜合考慮政策出臺背景、服務(wù)型政府理念以及“好差評”全流程運(yùn)作三個(gè)方面，具體來說可以從以下六個(gè)維度來理解：

　　1.公共價(jià)值維度?！昂貌钤u”是“以人民為中心”思想在政府治理理念層面的具體表現(xiàn)。讓企業(yè)和群眾成為政府績效的主要評價(jià)主體，而不單憑政府內(nèi)部的約束機(jī)制，就是要政府回歸其服務(wù)的本質(zhì)，對人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)、受人民監(jiān)督。

　　2.評價(jià)對象維度?！昂貌钤u”是針對政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、政務(wù)服務(wù)平臺和工作人員進(jìn)行全覆蓋式評價(jià)。政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)是指依據(jù)法定職責(zé)和權(quán)責(zé)清單，基于國家政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本目錄所編制的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單。從事項(xiàng)性質(zhì)來看，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)包括行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)，兼具服務(wù)屬性和管理屬性。政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)是指，各級政府及其具備相應(yīng)主體資格且行使相應(yīng)政務(wù)服務(wù)職能的工作部門、部門管理機(jī)構(gòu)、依法承擔(dān)行政管理職能的單位和組織、列入黨群工作機(jī)構(gòu)序列但依法承擔(dān)行政職能的部門，以及具有公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位；政務(wù)服務(wù)平臺是指，政務(wù)服務(wù)實(shí)體大廳、網(wǎng)上大廳、移動(dòng)端、自助端等政務(wù)辦理平臺；工作人員是指，在政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作且負(fù)有行政職能的企事業(yè)單位人員。通俗地說，“好差評”既“評事”也“比人”。

　　3.評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)維度?！昂貌钤u”主要由對服務(wù)環(huán)境、服務(wù)供給、服務(wù)獲取、督促反饋、服務(wù)創(chuàng)新五個(gè)方面組成。其中，服務(wù)環(huán)境涉及政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)情況，包括實(shí)體大廳、網(wǎng)上大廳、線上線下融合情況等；服務(wù)供給關(guān)注服務(wù)事項(xiàng)、辦事指南、辦事流程、服務(wù)渠道、服務(wù)信息公開；服務(wù)獲取關(guān)注服務(wù)事項(xiàng)覆蓋度、辦事指南適用性、辦事流程便捷度、獲取渠道多樣性、服務(wù)信息公開透明度、辦事服務(wù)成效度；督促反饋包括監(jiān)督管理、互動(dòng)建議、改進(jìn)機(jī)制；服務(wù)創(chuàng)新包括服務(wù)模式創(chuàng)新、渠道創(chuàng)新、流程創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新。

　　4.評價(jià)流程維度。“好差評”實(shí)行“評價(jià)、反饋、整改、監(jiān)督、對外公開”的全流程閉環(huán)式運(yùn)作。具體來說，企業(yè)和群眾可以針對所辦理的事項(xiàng)，通過線上、線下、在場、離場四類渠道進(jìn)行即時(shí)評價(jià)或事后補(bǔ)充評價(jià)；評價(jià)信息經(jīng)過“好差評”管理系統(tǒng)進(jìn)行匯總，并將差評和投訴信息反饋至業(yè)務(wù)辦理單位進(jìn)行核實(shí)處理；同時(shí)，上級或同級監(jiān)管部門對業(yè)務(wù)單位和相關(guān)人員的整改情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，確保差評件件有整改、有反饋；最后，將整改情況以各種渠道及時(shí)向企業(yè)和群眾公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　5.評價(jià)類型維度。“好差評”大致分為兩類：一是過程性評價(jià)與結(jié)果性評價(jià)相結(jié)合。其中，過程性評價(jià)主要針對政務(wù)服務(wù)的效率，包括辦事渠道、流程、成本和事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化等，具有較強(qiáng)的客觀性；結(jié)果性評價(jià)是企業(yè)、群眾對政務(wù)服務(wù)的主觀體驗(yàn)和整體感受，按照“非常滿意”“滿意”“基本滿意”“不滿意”“非常不滿意”五個(gè)等級作出綜合評價(jià)。二是外部評價(jià)與內(nèi)部評價(jià)相結(jié)合。“好差評”以公眾側(cè)評價(jià)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合政府內(nèi)部的管理側(cè)數(shù)據(jù)作為映證，將外部評價(jià)數(shù)據(jù)與內(nèi)部行政監(jiān)督數(shù)據(jù)統(tǒng)一分析，將對窗口、事項(xiàng)等微觀服務(wù)，對網(wǎng)點(diǎn)、大廳等中觀單位，對機(jī)構(gòu)、機(jī)制等宏觀體系的各層次“好差評”數(shù)據(jù)深度整合，從而形成對評價(jià)對象更為全面客觀的“立體畫像”。

　　6.結(jié)果運(yùn)用維度?！昂貌钤u”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是按照“誰辦理、誰負(fù)責(zé)”原則，特別是對政務(wù)服務(wù)差評進(jìn)行限期整改；二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，對政務(wù)服務(wù)好差評數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，研判企業(yè)和群眾的訴求、期盼，找準(zhǔn)政務(wù)服務(wù)的堵點(diǎn)難點(diǎn)，推進(jìn)精細(xì)化的政務(wù)服務(wù)供給；三是完善激勵(lì)約束，建立政務(wù)服務(wù)競爭機(jī)制。將“好差評”評價(jià)結(jié)果與政府各類考核考評掛鉤，真正把群眾意見作為政府績效的主要依據(jù)，激發(fā)政府部門和工作人員創(chuàng)新工作、改進(jìn)服務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力。通過對評價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用，推動(dòng)形成能評、愿評、敢評、評了管用的社會(huì)共識。

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　　“好差評”制度并非全新的做法，實(shí)際上商業(yè)銀行等私營服務(wù)企業(yè)都會(huì)邀請客戶現(xiàn)場通過評分器對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行星級評價(jià)，而公民滿意度測評也已有20多年歷史了。但是，“好差評”同這些做法有很大區(qū)別，使其能夠更好地服務(wù)于政務(wù)服務(wù)質(zhì)量追蹤、診斷和提升。為了彌補(bǔ)目標(biāo)責(zé)任制考核的不足，全國地方政府在1990年代末啟動(dòng)了“服務(wù)承諾制”“萬人評議政府”“政府行風(fēng)評議”“公民滿意度測評”等公眾參與的政府績效評價(jià)活動(dòng)[6]。但是，這些評價(jià)都是通過公民抽樣調(diào)查來完成的，很多受訪者沒有接受政務(wù)服務(wù)，也不理解政務(wù)服務(wù)，因此評價(jià)的信息量和準(zhǔn)確性都不足[7]。與此同時(shí)，這些評價(jià)都很粗糙，難以精確到具體的服務(wù)事項(xiàng)、人員和時(shí)間，而僅能加總反映某個(gè)部門在一段時(shí)間的服務(wù)質(zhì)量。得益于政務(wù)服務(wù)平臺特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，“好差評”實(shí)現(xiàn)了公眾參與政府績效評估質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

　　根據(jù)“好差評”的基本內(nèi)涵，可以歸納如下四個(gè)特征：

　　1.整體性。“好差評”是依托全國在線政務(wù)服務(wù)平臺，建成“橫向到邊、縱向到底”的政務(wù)服務(wù)評價(jià)管理系統(tǒng)。橫向上，聯(lián)通同級政府部門的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)；縱向上，聯(lián)通國務(wù)院至省市縣鄉(xiāng)村五級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)；此外，著力推進(jìn)線上線下政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“好差評”內(nèi)容同標(biāo)準(zhǔn)提供、評價(jià)結(jié)果同源發(fā)布。

　　2.開放性。從運(yùn)行流程看，不同于官僚科層體系的封閉式管理，“好差評”為公民參與政策過程開辟了制度化通道。企業(yè)和群眾既可以在現(xiàn)場大廳進(jìn)行“一次一評”，也可以在政務(wù)服務(wù)線上平臺（移動(dòng)客戶端、微信小程序等）進(jìn)行“一事一評”，還可以通過12345熱線電話、各類監(jiān)督平臺、電子郵箱等進(jìn)行“綜合點(diǎn)評”。多樣化的評價(jià)渠道能夠有效內(nèi)化、協(xié)調(diào)政企、政社的潛在沖突，消解供給側(cè)和需求側(cè)的信息不對稱、溝通不及時(shí)等問題，助力政府及時(shí)改進(jìn)服務(wù)，為共識性決策提供充分的信息支持。

　　3.協(xié)同性。很多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)需要跨部門跨層級跨區(qū)域辦理，但從企業(yè)和群眾視角來看，就是辦成“一件事”。換言之，企業(yè)和群眾在進(jìn)行評價(jià)時(shí)，就不只是在給某個(gè)窗口、某個(gè)職能部門打分，也是在對整個(gè)政府作出信任評價(jià)。只有政府內(nèi)部建立起更為完善的政務(wù)數(shù)據(jù)共享和跨部門業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制，把各個(gè)渠道的數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯總、跟蹤分析、綜合挖掘，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)堵點(diǎn)難點(diǎn)，精準(zhǔn)匹配企業(yè)群眾所需所求。

　　4.精準(zhǔn)性?！昂貌钤u”能夠精準(zhǔn)識別政務(wù)服務(wù)的供需雙方，包括政務(wù)服務(wù)的具體事項(xiàng)、機(jī)構(gòu)、平臺和人員，以及公民和企業(yè)的基本特征。這使“好差評”能夠像儀表盤一樣精準(zhǔn)刻畫政務(wù)服務(wù)存在的問題和不足，并為績效反饋和績效改進(jìn)提供決策依據(jù)。與此同時(shí)，“好差評”所積累的海量評價(jià)數(shù)據(jù)將為績效診斷提供依據(jù)，有助于發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)流程中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)和難點(diǎn)，從而進(jìn)一步提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。

　　概言之，“好差評”制度既是創(chuàng)新和完善行政監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性變革，也是優(yōu)化政府運(yùn)行的機(jī)制性創(chuàng)新，是一種戰(zhàn)略性治理工具，具有整體性、開放性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性等特點(diǎn)。

　　03、“好差評”的制度邏輯

　　隨著現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性不斷增加，對政府治理的整體性、協(xié)同性、精細(xì)化和數(shù)字化要求也越來越高，傳統(tǒng)科層制下的部門式管理模式已經(jīng)很難適應(yīng)這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本性變化。政府管理方式與有效治理之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，成為深化政府“放管服”改革的根本動(dòng)力。特別是改革進(jìn)入“深水區(qū)”以來，單純依靠政府端的自我革命，顯現(xiàn)出內(nèi)生動(dòng)力不足、改革措施落實(shí)不徹底、不到位、企業(yè)群眾獲得感不強(qiáng)等問題，亟需內(nèi)外合力的“雙輪驅(qū)動(dòng)”。通過“好差評”，讓企業(yè)和群眾對政務(wù)服務(wù)、政策落實(shí)形成社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)推動(dòng)的倒逼機(jī)制，助推政府的整體性重構(gòu)和系統(tǒng)性改革。本文將由“好差評”這一制度安排所導(dǎo)致的政府理念、行權(quán)方式、組織結(jié)構(gòu)變化的因果聯(lián)系稱為“好差評”的制度邏輯，并將其概括為“雙層賦權(quán)”邏輯。

　?。ㄒ唬┢脚_層的技術(shù)賦能與制度賦權(quán)相結(jié)合

　　技術(shù)治理已經(jīng)成為現(xiàn)代政府治理體系的重要組成部分和基礎(chǔ)性權(quán)力之一?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)手段的迅猛發(fā)展與普及應(yīng)用，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了必要的技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)了包括結(jié)構(gòu)變革、流程再造和規(guī)則重塑在內(nèi)的行政權(quán)力重構(gòu)。從行政控制權(quán)來看，盡管上級政府擁有對下級政府的控制權(quán)，但下級政府則擁有更為明顯的信息優(yōu)勢。在公共資源有限、上下級信息不對稱的多重委托任務(wù)環(huán)境中，下級政府往往會(huì)采取“差異化達(dá)標(biāo)‘作為’” ，利用信息優(yōu)勢與上級政府“討價(jià)還價(jià)”。

　　隨著數(shù)字政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，政府能夠依照“制度為本、技術(shù)為用”的思路，暢通信息渠道，將技術(shù)賦能與行政賦權(quán)相結(jié)合。通過增設(shè)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立起“橫向到邊、縱向到底”的一體化“好差評”體系（見圖1），打破政府內(nèi)部條條間、條塊間、塊塊間的信息壟斷和隔閡，優(yōu)化政府橫向部門與部門之間、縱向上下級政府之間的業(yè)務(wù)協(xié)作流程和信息共享機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)“好差評”內(nèi)容的同標(biāo)準(zhǔn)提供、評價(jià)結(jié)果的同源發(fā)布、差評整改的及時(shí)反饋、評價(jià)數(shù)據(jù)的自動(dòng)生成，為同級政府之間、部門之間、窗口之間、個(gè)人之間提供統(tǒng)一、公開的政務(wù)服務(wù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和“擂臺”。

　　圖1 “好差評”體系運(yùn)作流程圖

　?。ǘ?yīng)用層的國家賦權(quán)與社會(huì)賦權(quán)相結(jié)合

　　1.作為供給方的政府端，一體化政務(wù)服務(wù)體系具有強(qiáng)大的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)生成、歸集、傳輸、分析、反饋能力，政府可以通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加強(qiáng)對評價(jià)數(shù)據(jù)的跟蹤分析和綜合挖掘，及時(shí)歸納發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并對那些跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的管控盲點(diǎn)進(jìn)行綜合分析，關(guān)口前移，設(shè)計(jì)出更具前瞻性和針對性的政策措施，推進(jìn)服務(wù)供給精細(xì)化。此外，作為上級政府還可以通過“好差評”系統(tǒng)收集、歸納、分析全量政務(wù)數(shù)據(jù)，全面把握下級政府的政策執(zhí)行情況，做到精準(zhǔn)問責(zé)，更好履行其行政監(jiān)督權(quán)。

　　2.作為需求方的社會(huì)端，企業(yè)和群眾能夠通過“好差評”實(shí)現(xiàn)與政府的雙向互動(dòng)，既能夠讓企業(yè)和群眾及時(shí)跟進(jìn)與自身利益關(guān)聯(lián)緊密的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，也為公民參與公共事務(wù)治理開辟了新的制度化通道，避免出現(xiàn)“訴求”與“問責(zé)”脫鉤所導(dǎo)致的政府“鐘擺式回應(yīng)”，進(jìn)而形成社會(huì)監(jiān)督的制度化運(yùn)作。

　　04、“好差評”制度在省級層面的實(shí)施狀況

　　關(guān)于當(dāng)前省級層面“好差評”的建設(shè)情況及存在問題，我們主要通過三條渠道進(jìn)行資料收集：一是整理了“第十五屆全國省際政務(wù)服務(wù)工作交流研討會(huì)”②上的書面匯報(bào)材料、分會(huì)場座談會(huì)記錄；二是利用互聯(lián)網(wǎng)爬梳全國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）政府層面政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，對當(dāng)前省級層面“好差評”建設(shè)情況進(jìn)行全面摸底；三是通過微信、電話等形式對若干省市政務(wù)服務(wù)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談。

　?。ㄒ唬┤珖〖墶昂貌钤u”建設(shè)總體狀況

　　通過對31個(gè)省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的檢索分析，我們對當(dāng)前全國省級“好差評”建設(shè)情況進(jìn)行了全面摸底，并歸納出以下三個(gè)特點(diǎn)：

　　1.從試點(diǎn)先行到全面推廣的政策擴(kuò)散周期短、行動(dòng)快、范圍廣。截止2020年3月底，除黑晉魯秦滇5省外，其余26個(gè)省均已在省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上嵌入了“好差評”的獨(dú)立功能模塊，初步完成國辦《意見》提出的標(biāo)準(zhǔn)要求和“規(guī)定動(dòng)作”，處在試運(yùn)行階段，有的已初見成效。

　　2.主管部門總體呈現(xiàn)高位推動(dòng)的特點(diǎn)。根據(jù)國辦《意見》要求，“好差評”建設(shè)要由省級政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。我們通過互聯(lián)網(wǎng)檢索地方政府出臺的相關(guān)文件，并微信咨詢部分省市“好差評”制度建設(shè)負(fù)責(zé)人，截止3月底，共收集到了22個(gè)省級政府發(fā)布的政策文件（包括試行辦法、征求意見稿），其中，有13個(gè)省是由省政府辦公廳或者更具協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力的各類“領(lǐng)導(dǎo)小組”③（如省“放管服”改革協(xié)調(diào)小組、省行政審批改革工作小組、省創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組）牽頭，實(shí)施部門大多數(shù)為政府直屬機(jī)構(gòu)（如政務(wù)服務(wù)管理局、政務(wù)服務(wù)辦公室、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、營商環(huán)境監(jiān)督管理局）具體負(fù)責(zé)，個(gè)別省份是由事業(yè)單位性質(zhì)的省政務(wù)服務(wù)中心負(fù)責(zé)建設(shè)（見表1）。

　　表1  全國省級“好差評”建設(shè)主管部門

　　注：資料來源于全國各省級人民政府門戶網(wǎng)站和省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，截止日期為2020年3月31日。本表按發(fā)文時(shí)間先后排序。寧夏、山西、山東三省正在制定省級層面方案，江蘇、湖南、青海、陜西、西藏、新疆未能查詢到。

　　3.各省“好差評”制度建設(shè)進(jìn)度不一、水平參差不齊。我們對已試運(yùn)行的24個(gè)省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上的“好差評”模塊進(jìn)行了多維度分析。從“好差評”的顯示位置看，有20個(gè)省的“好差評”模塊位于政務(wù)服務(wù)網(wǎng)首頁中上部位置，具有較為明顯的提示性。從差評數(shù)公開情況看，有14個(gè)省份對外公開了差評數(shù)，其中，有10個(gè)省顯示全量差評數(shù)，有6個(gè)省還對這些差評數(shù)據(jù)提供省市二級、省市縣三級甚至省市縣鄉(xiāng)四級自主查詢。從結(jié)果公示看，有21個(gè)省將“好差評”情況完全對外公開，僅3個(gè)省需注冊登錄后可見。從辦件量看，目前僅4個(gè)省提供了全量辦件數(shù)據(jù)，其中3個(gè)可按行政層級自主查詢。從評價(jià)渠道看，有15個(gè)省提供了每條評價(jià)渠道的匯總數(shù)據(jù)。從具體評價(jià)內(nèi)容看，有15個(gè)省逐條顯示辦事企業(yè)和群眾的所有評價(jià)內(nèi)容。從評價(jià)功能看，有14個(gè)省份的“好差評”模塊設(shè)置了自主評價(jià)，企業(yè)和群眾可以直接在“好差評”頁面對所辦理事項(xiàng)、工作人員、服務(wù)窗口等進(jìn)行多維評價(jià)。此外，還有一些輔助性功能，如浙江、內(nèi)蒙、河南、四川四省專門鏈接了政務(wù)服務(wù)“好差評”的政策依據(jù)，彰顯法治政府思維。再如，有多個(gè)省還就熱門好評、差評評語進(jìn)行公示（見表2）。

　　表2   省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上的“好差評”模塊功能分析

　　注：“三大廳”是指，省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、實(shí)體大廳和各類政務(wù)服務(wù)APP；“熱線”指的是各省12345熱線電話信息；“小程序”指微信、支付寶兩個(gè)平臺上的“好差評”小程序。資料來源：各省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，截止日期為2020年3月31日。

　　總的看，當(dāng)前各省的“好差評”系統(tǒng)建設(shè)，是依托各省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，以獨(dú)立模塊嵌入的方式進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā)和功能設(shè)計(jì)，使其兼具公示與評價(jià)的雙重功能。從建設(shè)思路上看，大多數(shù)省份堅(jiān)持“問題導(dǎo)向、以評促改”的開發(fā)思路，注重差評數(shù)、對外公開、可評價(jià)三個(gè)核心要素，自揭政務(wù)服務(wù)短板，以問題倒逼“放管服”改革持續(xù)深化。同時(shí)，堅(jiān)持行政效率與行政成本并重的建設(shè)思路，充分利用已有系統(tǒng)平臺，注重集約節(jié)約建設(shè)④。但是，也還存在個(gè)別省份把好評數(shù)、好評率作為系統(tǒng)開發(fā)的核心要素，這實(shí)際背離了“好差評”制度的初衷，折射出向上負(fù)責(zé)的行政文化和“政府中心主義”的改革導(dǎo)向，亟待反思糾正。李克強(qiáng)總理明確指出，“政府部門做好服務(wù)是本分,服務(wù)不好是失職”。也就是說，一方面，建設(shè)“好差評”的目的是要堅(jiān)持以顧客為導(dǎo)向，把評判權(quán)交還給企業(yè)和群眾，以評促改，充分發(fā)揮來自需求側(cè)的信息優(yōu)勢，監(jiān)督和幫助政府查漏補(bǔ)缺，改進(jìn)服務(wù)，“做好本分”；另一方面，對于地方政府來說，是要建立“差評榜”，敢于自揭其短，做到有錯(cuò)即改，絕不是向上 “邀功”，向下“擺功”。

　　（二）當(dāng)前省級“好差評”建設(shè)存在的問題

　　除上文所述個(gè)別省份存在的建設(shè)導(dǎo)向問題外，我們還對試運(yùn)行效果較好的廣東、江蘇、浙江、河南、貴州、四川、北京六省一市 “好差評”運(yùn)行進(jìn)行深入分析。這些地區(qū)政府?dāng)?shù)字化程度高、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”基礎(chǔ)條件好，在此次“好差評”建設(shè)中，廣東和貴州作為試點(diǎn)省份，率先發(fā)力，形成了一系列有創(chuàng)新、可復(fù)制的舉措辦法，一些做法和經(jīng)驗(yàn)受到國務(wù)院肯定，有的還上升為全國性標(biāo)準(zhǔn)要求。與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)還有一些可能的共性問題和困難，亟待破題。

　　1.“好差評”系統(tǒng)所匯聚的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)類型不全、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、實(shí)時(shí)性不強(qiáng)。從“好差評”運(yùn)行所需的數(shù)據(jù)類型看，辦件信息的全量匯聚是推進(jìn)“好差評”工作的前提和基礎(chǔ)。只有全面采集各層級政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)辦理數(shù)據(jù)，才能把企業(yè)和群眾作出的評價(jià)與具體事項(xiàng)、機(jī)構(gòu)、平臺、工作人員一一匹配，做到精準(zhǔn)評價(jià)。然而，截止2020年3月底，全國僅有廣東、河南、浙江、四川、貴州五省公示了各自“好差評”系統(tǒng)上線以來的全部辦件量，北京市僅公開本年度數(shù)據(jù)，其余省份則沒有公開辦件量。從數(shù)據(jù)質(zhì)量看，部分省份上報(bào)的辦件數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)、慢報(bào)情況較為普遍，存在如部門信息錯(cuò)誤、用戶信息不匹配、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、報(bào)送延時(shí)等問題，導(dǎo)致很多評價(jià)數(shù)據(jù)無法與具體事項(xiàng)對應(yīng)。除辦件量數(shù)據(jù)存在質(zhì)量問題外，還存在評價(jià)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的問題：有的省份公示的總評價(jià)數(shù)超過了辦件量⑤；有的省份總評價(jià)數(shù)與全部評價(jià)渠道匯總的評價(jià)數(shù)之和相差甚遠(yuǎn)⑥。上述問題的出現(xiàn)，一個(gè)可能的原因在于：地方政府過度地將政務(wù)信息收集視為技術(shù)任務(wù)而非行政任務(wù)，認(rèn)為只要使用了先進(jìn)信息技術(shù)手段，就會(huì)自動(dòng)獲得高質(zhì)量政務(wù)數(shù)據(jù)，但信息技術(shù)本身無法確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，基層信息收集的執(zhí)行力和各級政府主觀能動(dòng)性才是破題關(guān)鍵。

　　2.企業(yè)和群眾參與政務(wù)服務(wù)評價(jià)的積極性不高。政府服務(wù)績效由企業(yè)和群眾來評判的重要前提是，企業(yè)和群眾知曉且愿評。我們通過分析為數(shù)不多的幾個(gè)公開總評價(jià)數(shù)與辦件量的省份發(fā)現(xiàn)，浙江“好差評”參與度僅為8%，貴州為13%，廣東為21%，河南為57%；此外，我們還通過微信訪談了多位省市政務(wù)服務(wù)的負(fù)責(zé)人，了解到盡管地方政府已經(jīng)開辟了線上線下多種評價(jià)渠道⑦和在場離場等評價(jià)方式，試圖解決企業(yè)和群眾“不愿評、不敢評、不會(huì)評”的問題，但企業(yè)和群眾參與積極性不高的情況依然普遍存在。如果絕大多數(shù)服務(wù)對象不愿意進(jìn)行評價(jià)，那么“好差評”就難以形成有效反饋數(shù)據(jù)，其制度邏輯也將形同虛設(shè)。

　　3.政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制亟待完善?！昂貌钤u”對政務(wù)全量數(shù)據(jù)需求度很高，但目前政府內(nèi)部上下左右間的政務(wù)數(shù)據(jù)壁壘尚未取得實(shí)質(zhì)突破，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是大部分省份實(shí)體大廳業(yè)務(wù)系統(tǒng)與網(wǎng)上大廳的業(yè)務(wù)系統(tǒng)還沒有完全打通，業(yè)務(wù)融合度不高，政務(wù)數(shù)據(jù)共享不充分；二是各地區(qū)、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)林立，改造對接工作數(shù)量大、難度高。部分地市、區(qū)縣部署了大量政務(wù)服務(wù)自助一體機(jī)，各業(yè)務(wù)部門也開發(fā)了多套自建政務(wù)服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，要按規(guī)范與省“好差評”系統(tǒng)完成對接，工程量很大。如貴州省需要完成省市縣三級111個(gè)綜合政務(wù)服務(wù)中心的2622個(gè)審批服務(wù)部門、132959個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、39386個(gè)窗口審批服務(wù)人員的信息數(shù)據(jù)集中到省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，并將評價(jià)數(shù)據(jù)全部匯聚到省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上的“好差評”系統(tǒng)中8。三是原有政務(wù)評價(jià)渠道的系統(tǒng)對接還需加快。如部分地市、區(qū)縣早先專門針對政務(wù)大廳窗口工作人員開發(fā)了服務(wù)評價(jià)系統(tǒng)和“找茬窗口”，這些異構(gòu)系統(tǒng)所積累的評價(jià)數(shù)據(jù)也需要向省“好差評”系統(tǒng)匯聚。四是當(dāng)前還有三分之一強(qiáng)的省份“好差評”工作是由行政級別不高、綜合協(xié)調(diào)能力較弱的職能部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，在推動(dòng)各部門、各地區(qū)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接改造、政務(wù)評價(jià)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享等方面工作，將會(huì)面臨較大阻力。

　　簡言之，當(dāng)前我國各省的“好差評”發(fā)展不平衡，面臨的階段性問題也不盡相同。有的先進(jìn)地區(qū)雖然具備較強(qiáng)的在線政務(wù)服務(wù)技術(shù)優(yōu)勢，積累了大量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和評價(jià)數(shù)據(jù)，但由于各級政府和業(yè)務(wù)部門自行開發(fā)建設(shè)了大量的政務(wù)系統(tǒng)，在進(jìn)行系統(tǒng)對接、改造升級和數(shù)據(jù)匯聚方面的任務(wù)量也更大；反之，那些發(fā)展相對滯后的地區(qū)，盡管沒有太多的歷史“包袱”，但由于在電子政務(wù)方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)人才缺乏，建設(shè)的難度也相當(dāng)大。除了上述客觀因素外，這也同地方政府的推動(dòng)乏力不無關(guān)系。

　　05、結(jié)論與討論

　　“放管服”改革是近些年來國家大力推動(dòng)的一項(xiàng)全局性政務(wù)服務(wù)改革，對于加強(qiáng)政府監(jiān)管和提升公共服務(wù)質(zhì)量具有重大意義[13]。作為推進(jìn)政府治理模式變革的一種新的結(jié)構(gòu)性動(dòng)力，“好差評”制度以政務(wù)服務(wù)對象的真實(shí)需求為導(dǎo)向，讓企業(yè)和群眾真正成為評判政府行政效能的主體，使“放管服”改革的成效直觀地顯現(xiàn)在企業(yè)和群眾的口碑里、筆頭上、指端間、屏幕中，讓“對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”不只是停留在紙面上，而是依托政務(wù)信息技術(shù)以便民化的方式融入民眾的日常生活中，嵌入到各級政府的政務(wù)運(yùn)行體系中，成為企業(yè)群眾與政府“打交道”的一種制度化、常態(tài)化的雙向互動(dòng)渠道，內(nèi)化為政府便民利企的“制度品格”。

　　從行政效能來看，“好差評”制度能夠有效打破政府側(cè)與社會(huì)側(cè)的信息隔閡，使“政府從以職及需向以需履職轉(zhuǎn)變”[2]，最大限度實(shí)現(xiàn)服務(wù)需求與有限公共資源相匹配；從行政監(jiān)督角度看，“好差評”，真正把監(jiān)督落實(shí)到對政府的宏觀制度環(huán)境、中觀體制機(jī)制和微觀工作人員的全方位監(jiān)督中，實(shí)現(xiàn)企業(yè)群眾訴求與行政問責(zé)的精準(zhǔn)匹配，有效提升政府回應(yīng)性，是數(shù)字政府時(shí)代我國民主政治的一種新型實(shí)踐形態(tài)。

　　當(dāng)前全國“好差評”制度建設(shè)工作仍在加快推進(jìn)，然而已經(jīng)暴露出來的問題卻不容忽視。本文對全國省級“好差評”制度執(zhí)行情況的評估顯示，目前它還難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，在具體推行過程中也面臨較大阻力。只有精準(zhǔn)把握“好差評”的科學(xué)本質(zhì)和制度邏輯，真實(shí)反映政務(wù)服務(wù)的各類梗阻性問題，堅(jiān)持全局性、系統(tǒng)性工作思維，統(tǒng)籌部署，高位推動(dòng)，以評促改，精準(zhǔn)施策，才能為“放管服”改革持續(xù)深化提供強(qiáng)大、穩(wěn)定的外部動(dòng)力，真正建立起“民有所呼、我有所應(yīng)”的行政執(zhí)行系統(tǒng)，不斷提高政府執(zhí)行力和公信力。

　　本文的研究表明，有關(guān)“好差評”制度的研究還剛剛起步，我們期待更多學(xué)者能夠加強(qiáng)對“好差評”制度的研究。與此同時(shí)，“好差評”制度執(zhí)行積累了海量數(shù)據(jù)，這為發(fā)展和檢驗(yàn)政府績效管理等方面的理論提供了實(shí)證基礎(chǔ)。本文較早對此進(jìn)行探索性研究，但是還有待更多對“好差評”制度的深入研究。比如，可以對“好差評”制度在城市、區(qū)縣等層級的執(zhí)行情況進(jìn)行評估，并考察為何其執(zhí)行會(huì)存在較大差異。再如，可以研究“好差評”制度通過何種機(jī)制以及在多大程度上改善了網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)。這些研究不僅可以深化我們對“好差評”的理解，也有助于通過“好差評”這一“小切口”，求索政府體制機(jī)制變革中的“大問題”。

　　彭云，中國行政管理學(xué)會(huì)助理研究員;馬亮，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授