作者：湖南國脈原道高級研究員蔣艷瓊、羅艷琴
當前，數(shù)字化正以不可逆轉的趨勢改變人類社會，已然成為推動經濟社會發(fā)展的核心驅動力，全面重塑城市治理模式和生活方式。為順應時代發(fā)展趨勢，全國各地都在積極部署數(shù)字化轉型戰(zhàn)略，數(shù)字化轉型已成為今年全國各地“兩會”熱詞，但在新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下，城市數(shù)字化轉型究竟是什么？為什么要？需要做什么？如何來做？這些都是擺在管理者面前，需要去共同實踐和思考的課題。
一、城市數(shù)字化轉型“五維認知”
數(shù)字化轉型并不是一個全新話題，但從上海首次正式提出整體推進城市數(shù)字化轉型戰(zhàn)略之后，全國將掀起新一輪城市整體數(shù)字化發(fā)展浪潮。不可否認的是，在經歷了數(shù)字城市—智能城市—智慧城市—新型智慧城市這一發(fā)展歷程和政府數(shù)字化轉型、經濟數(shù)字化轉型等單個領域數(shù)字化轉型之后，我們對數(shù)字化轉型的認知已變得越來越清晰，無論是城市數(shù)字化轉型，還是新型智慧城市建設，都是一個迭代漸進的過程，并非一蹴而就的轉變。這其中，不僅有技術的加載，還有思維的轉變、體制的改革以及商業(yè)模式的完善。
關于城市數(shù)字化轉型，首先需要解決的問題就是內涵界定，目前，已有不少專家學者、城市、企業(yè)與研究機構從不同角度提出了自己的觀點，對我們全面、系統(tǒng)地理解和認識城市數(shù)字化轉型提供了借鑒。
圖表 1城市數(shù)字化轉型觀點集
根據(jù)國脈在數(shù)字化轉型領域多年深耕的經驗，以及城市的功能特點和城市數(shù)字化的未來發(fā)展趨勢，結合以上關于城市數(shù)字化轉型的觀點及理念，我們認為城市數(shù)字化轉型是從工業(yè)時代到數(shù)據(jù)時代，從物理世界躍升到數(shù)據(jù)世界的過程，是一種共建共治共享的全新運行生態(tài)，旨在以人為本，通過整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑，實現(xiàn)設施數(shù)字化、數(shù)據(jù)價值化、經濟數(shù)字化、服務數(shù)字化、治理數(shù)字化（簡稱“五化理論”），最終打造以數(shù)營城的數(shù)智城市。
圖表 2城市數(shù)字化轉型“五維認知”
從形態(tài)上看，城市數(shù)字化轉型是一個泛的概念，是一個由多系統(tǒng)、多技術、多領域、多應用、多終端組成的超復雜巨工程。從趨勢上來看，城市數(shù)字化轉型逐漸從機械體向有機體、生命體、智能體進化，能夠自生長、自成長、自修復，形成一個共建共治共享的體系。從參與主體來看，多元參與，政府、科技公司、運營商、應用開發(fā)商、企業(yè)、科研機構、高校、市民等社會各方共同參與，成為規(guī)劃者、建設者、使用者、運維者和享受者以及優(yōu)化建議者。從建設過程來看，城市數(shù)字化轉型是各領域全面推進，包括城市經濟發(fā)展、民主法治、社會治理、文化發(fā)展、生態(tài)建設等各領域數(shù)字化建設，以及規(guī)劃、建設、運維、服務的一體化打造。從空間上來看，城市數(shù)字化轉型是融合創(chuàng)新的，物理世界、數(shù)字世界相互融合、共同進步。
二、城市數(shù)字化轉型“六大特征”
1.整體性。從數(shù)字技術單維度賦能到經濟社會運行各領域的流程、規(guī)則全面再造和重構，形成城市經濟社會各領域相互協(xié)同、互為促進，整體推進城市數(shù)字化轉型。
2.人本性。以人為本和普惠全民的城市數(shù)字化建設核心日益凸顯，由以往的政府部門職能驅動轉變?yōu)闈M足人民群眾對生活美好愿望的需求驅動。
3.共創(chuàng)性。強調生態(tài)聚合，政府逐漸不再是城市的唯一主導和執(zhí)行者，通過開放數(shù)據(jù)資源和建立生態(tài)，企業(yè)、個體等社會力量被激活，成為數(shù)據(jù)的生產者、治理者、使用者、獲益者，共建共治共享數(shù)字化城市。
4.智能性。數(shù)據(jù)與智能雙向賦能，推動城市逐步實現(xiàn)可視化、可驗證、可診斷、可預測、可學習、可決策、可交互，推進自生長、自成長、自修復，使城市更聰明、更智慧。
5.主動性。數(shù)據(jù)定義城市未來，根據(jù)數(shù)字公民的需求和習慣來重構服務體系，推動政府以數(shù)據(jù)驅動流程再造，以數(shù)據(jù)為基礎精準施策和科學治理，變“人找政策”為“政策找人”，變被動響應為主動發(fā)現(xiàn)。
6.可控性。圍繞網絡強國戰(zhàn)略，加強網絡和信息安全管理，強化關鍵信息系統(tǒng)和信息基礎設施安全保障，加強個人信息保護，確保城市信息基礎設施和數(shù)據(jù)資源自主、安全、可控。
三、城市數(shù)字化轉型“六大實踐”
1.新加坡：智慧國2025計劃
新加坡是全球首個提出智慧國藍圖的國家，在2006 與 2014 年政府分前后啟動了“智能國家2015”計劃和“智慧國家 2025”計劃，并成立國家層面工作組（智慧國家和數(shù)字政府辦公室SNDGO）統(tǒng)籌實施“智慧國家2025”計劃，在2019IMD智慧城市指數(shù)排名中榮居首位，在2018-2019年度的世界智慧城市政府報告排名中位居第二位。
圖表 3新加坡智慧國家總體框架圖
來源：cityif
為了實現(xiàn)智慧國家計劃，智慧國家和數(shù)字政府工作組（SNDGG）提出智慧國家總體框架為兩個基礎、三大支柱、六類方案，在三大支柱領域配套發(fā)布了《數(shù)字政府藍圖》《數(shù)字經濟行動框架》《數(shù)字社會就緒藍圖》《國家人工智能計劃》等，體現(xiàn)了其整體轉型的理念。
2.英國：數(shù)字戰(zhàn)略
英國是歐洲數(shù)字經濟的領頭羊，是歐洲數(shù)字之都，政府數(shù)據(jù)開放水平排名全球第一位。在2009年國際金融危機和2017年脫歐未決之際，英國分別發(fā)布《數(shù)字英國》和《英國數(shù)字戰(zhàn)略》兩大國家戰(zhàn)略，以及2018年《數(shù)字憲章》和2020年《國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，把數(shù)字化作為應對不確定性、重塑國家競爭力的重要舉措，共同構成了英國的數(shù)字戰(zhàn)略體系。
圖表 4英國數(shù)字化戰(zhàn)略政策文件集
《英國數(shù)字戰(zhàn)略》主要對英國打造世界領先的數(shù)字經濟和全面推進數(shù)字轉型作出了全面而周密的部署，重點實施連接戰(zhàn)略、數(shù)字技能與包容戰(zhàn)略、數(shù)字經濟戰(zhàn)略、數(shù)字轉型戰(zhàn)略、網絡空間戰(zhàn)略、數(shù)字政府戰(zhàn)略和數(shù)據(jù)經濟戰(zhàn)略七大子戰(zhàn)略，每個戰(zhàn)略之下包含一攬子舉措和推進方案。
3.日本：超智能社會
日本在2016年發(fā)布的“第五期科學技術基本計劃”中第一次提出“超智能社會—社會5.0”概念，將其定義為繼狩獵社會(社會1.0)、農業(yè)社會(社會2.0)、工業(yè)社會(社會3.0)、信息社會(社會4.0)之后的新社會形態(tài)。該計劃指出，“社會5.0”具備以下三個核心要素：一是虛擬空間和物理空間高度融合的社會系統(tǒng)；二是實現(xiàn)超越年齡、性別、地區(qū)、語言等差異，為多樣化和潛在的社會需求提供必要的物質和服務；三是讓所有人都能享受到舒適且充滿活力的高質量生活，構建一個以人為本、適應經濟發(fā)展并有效解決社會問題的新型社會。
圖表 5超智能社會平臺構成
來源：科技創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略2015
2018年，日本政府公布了《未來投資戰(zhàn)略2018—邁向社會5.0和數(shù)據(jù)驅動型社會的變革》報告。這一報告指出，未來日本將對生活和生產、能源和經濟、行政和基礎設施、社區(qū)和中小企業(yè)等4大領域的12個方面重點展開智能化建設，其中針對日本社會所面臨的發(fā)展困境，在科技發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生、物流運輸、農業(yè)水產以及防災減災等方面給出了較為清晰的未來發(fā)展藍圖。
4.上海：國際數(shù)字之都
2010年，上海正式提出“創(chuàng)建面向未來的智慧城市”戰(zhàn)略，智慧城市建設序幕由此拉開。歷經三個階段近十年建設，2020年10月，上海從350個國際城市中脫穎而出，成為首個獲得“世界智慧城市大獎”的國內城市，11月，又在上海市第十一屆委員會第十次全體會議上首次提出要“全面推進城市數(shù)字化轉型”的重要論斷，并正式對外發(fā)布《關于全面推進上海城市數(shù)字化轉型的意見》，圍繞要建成具有世界影響力的國際數(shù)字之都，從深刻認識城市數(shù)字化轉型的重大意義、總體要求、堅持整體性轉變、堅持全方位賦能、堅持革命性重塑、創(chuàng)新工作推進機制等六個方面提出15條措施。具體如下：
一是在堅持整體性轉變方面，推動“經濟、生活、治理”全面轉型。要強化系統(tǒng)集成、整體提升，實現(xiàn)經濟數(shù)字化形成新供給、生活數(shù)字化滿足新需求、治理數(shù)字化優(yōu)化新環(huán)境，推動三大領域相互協(xié)同、互為促進，整體推進城市數(shù)字化轉型。二是在堅持全方位賦能方面，構建數(shù)據(jù)驅動的數(shù)字城市基本框架。要加快構筑數(shù)據(jù)新要素體系、數(shù)字新技術體系和城市數(shù)字新底座，充分釋放數(shù)字化蘊含的巨大能量，以數(shù)字維度全方位賦能城市迭代進化、加速創(chuàng)新。三是堅持革命性重塑方面，引導全社會共建共治共享數(shù)字城市。以全面數(shù)字化轉型，推動城市各領域全方面的流程再造、規(guī)則重構、功能塑造、生態(tài)構建，創(chuàng)造全新的生產生活方式和發(fā)展路徑。四是在創(chuàng)新工作推進機制方面，科學有序全面推進城市數(shù)字化轉型。強化動態(tài)調整和供需匹配，通過數(shù)字化轉型，將各領域堵點難點轉化為發(fā)展亮點，形成政府引導、市場主導、全社會共同參與的城市數(shù)字化轉型工作格局。
5.深圳：全球新型智慧城市標桿和“數(shù)字中國”城市典范
深圳信息化一直走在全國前列，已連續(xù)2年獲得全國重點城市網上政務服務能力評估第一名、全國數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)第一名，連續(xù)3年獲得全國智慧城市發(fā)展水平評估第一名。在2021年1月5日，深圳市人民政府發(fā)布《關于加快智慧城市和數(shù)字政府建設的若干意見》，提出將聚焦“優(yōu)政、興業(yè)、惠民”，建設主動、精準、智能的整體數(shù)字政府，發(fā)展數(shù)據(jù)要素資源依法自由流動的蓬勃數(shù)字經濟，提供安全可信、平等普惠的數(shù)字市民服務，打造數(shù)字政府、數(shù)字經濟和數(shù)字市民三位一體的數(shù)字深圳，到2025年，成為具有深度學習能力的鵬城智能體，成為全球新型智慧城市標桿和“數(shù)字中國”城市典范。主要突出以下亮點：
一是突出新基建，強化新型基礎設施作為總支撐；二是突出依法治數(shù)，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素核心驅動引擎作用；三是突出開放用數(shù)，推動新模式新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展；四是突出區(qū)域協(xié)同和國際合作，提升全球影響力。此外，還創(chuàng)新提出“數(shù)字市民”計劃，構建“數(shù)字市民”認證、管理和應用體系，推動“數(shù)字市民”可跨城辦理業(yè)務、跨域使用數(shù)據(jù)。
6.杭州：數(shù)智杭州·宜居天堂
2020年12月，《中共杭州市委關于制定杭州市國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠景目標的建議》出臺，提出緊緊圍繞“數(shù)智杭州·宜居天堂”的發(fā)展導向，以數(shù)字化網鏈推動產業(yè)鏈供應鏈優(yōu)化升級，以數(shù)字化生產提高全要素生產率，以數(shù)字化消費激發(fā)重量級新需求，以數(shù)字化融合打造跨界成長全場景，推動數(shù)字化轉型全方位先行實踐，率先建成“整體智治示范區(qū)”和數(shù)字變革策源地，推動數(shù)字變革走在前列。具體如下：
一是堅持數(shù)字賦能產業(yè)變革，推進產業(yè)基礎高級化、產業(yè)鏈現(xiàn)代化。爭創(chuàng)數(shù)字經濟國家示范城市，成為全球視覺AI產業(yè)中心、全國云計算之城和中國區(qū)塊鏈之都、國際金融科技中心，奮力打造“全國數(shù)字經濟第一城”。二是堅持以數(shù)字化改革牽引各領域改革，充分激發(fā)體制機制活力。加快建設新型智慧城市，以城市大腦建設撬動各領域改革，奮力打造“全國數(shù)字治理第一城”；營造國際一流營商環(huán)境，深化“最多跑一次”改革；探索培育數(shù)據(jù)要素市場，鼓勵數(shù)據(jù)資源合規(guī)交易、有序流通、高效利用等。
四、“十四五”城市數(shù)字化轉型“三步走”策略
第一步：規(guī)劃，頂層設計是城市數(shù)字化轉型“第一道門檻”
一個城市數(shù)字化轉型成敗三分論，三分之一靠規(guī)劃，三分之一靠技術，三分之一靠運營，規(guī)劃解決做什么（走對路），技術解決怎么做（工具和載體），運營解決怎么樣（績效和可持續(xù)發(fā)展）。失敗項目主要問題不在技術，通常是在規(guī)劃和運營，城市數(shù)字化轉型要實現(xiàn)1+1+1>3的效果，關鍵在規(guī)劃設計的水平高低和執(zhí)行能力強弱。做好城市數(shù)字化轉型頂層設計，基于國脈在省級、市級、區(qū)級規(guī)劃實操經驗，我們認為主要做好“五步曲”，具體如下：
1.摸清現(xiàn)狀
通過資料分析法、現(xiàn)場調研、召開部門座談會、領導訪談以及專家訪談等方式，從政府管理、基礎設施、民生服務、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)化、投資運營、體制機制等方面調研本地區(qū)數(shù)字化轉型現(xiàn)狀，梳理出政府、企業(yè)、市民等不同主體對城市數(shù)字化轉型的建設需求，全面把握本地區(qū)數(shù)字化轉型所具備的現(xiàn)實條件、短板與痛點和未來需求，形成《城市數(shù)字化轉型調研方案》《城市數(shù)字化轉型現(xiàn)狀調研報告》等幾份成果。
2.對標分析
通過從城市環(huán)境特征（城市定位、區(qū)位、資源環(huán)境等）、產業(yè)結構或重點產業(yè)（如重工業(yè)城市等）、數(shù)字化轉型成效得到公認或與本地數(shù)字化轉型發(fā)展階段相似等方面選取對標的國家和城市，在機制體制、基礎設施、數(shù)據(jù)資源、數(shù)字化應用等方面進行深度對標分析，找出問題與差距，總結提煉特色與具體做法，形成《城市數(shù)字化轉型典型案例調研報告》，為本地數(shù)字化轉型提供借鑒。
3.戰(zhàn)略定位
從對內積聚力量、促進數(shù)字化轉型，對外打造品牌、提升區(qū)域競爭力兩個方面，基于城市發(fā)展基礎、環(huán)境與需求出發(fā)，綜合考慮城市的歷史基礎、城市發(fā)展的國際背景和國內背景、城市發(fā)展內在需求、城市的產業(yè)現(xiàn)狀、城市的職能分工和發(fā)展方向、城市區(qū)域影響及地位等因素，找準本地發(fā)展特色，明確城市數(shù)字化轉型的戰(zhàn)略定位。
4.繪制藍圖
立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，服務新發(fā)展格局，結合城市現(xiàn)狀、數(shù)字化轉型需求和戰(zhàn)略定位，提出未來五年城市數(shù)字化轉型的指導思想、基本原則、建設目標和總體架構，建設目標分為總體目標、細分目標，其中建設目標應是明確的、可衡量的、可達成的、有明確時限的，應與城市自身的數(shù)字化發(fā)展設想和其他城市規(guī)劃目標相一致；總體架構包括業(yè)務架構、數(shù)據(jù)架構、應用架構、基礎設施架構、安全體系、標準體系、產業(yè)體系等內容，明確城市數(shù)字化轉型包含的資源、系統(tǒng)、平臺和基礎設施等方面的內部結構，以及結構之間的相互關系。
5.實施路徑
從城市數(shù)字化轉型目標出發(fā)，依據(jù)系統(tǒng)論和結構分析等方法論基礎，結合總體架構設計的內容，提出未來五年城市數(shù)字化轉型的主要任務、重點工程、實施步驟和保障措施。主要任務應根據(jù)城市發(fā)展需求和資源稟賦，區(qū)分各項任務的輕重緩急。重點工程主要包括未來有重大影響的平臺建設等，包括建設內容、建設模式、建設周期和負責單位等。實施步驟則按照項目與業(yè)務的依賴程度、緊迫程度以及難易程度等，明確各階段實施計劃、目標、任務等。保障措施包括組織、政策、資金、人才等各方面的建議。
第二步：實施，城市數(shù)字化轉型“五位一體”建設任務
根據(jù)國脈多年來咨詢經驗和實踐案例，“十四五”期間，我們建議以數(shù)字營城的理念，構建“一基一腦一數(shù)兩張網”城市數(shù)字化轉型任務架構，即重點推進數(shù)字基建（基礎一底座）、數(shù)據(jù)資源（數(shù)據(jù)一大腦）、數(shù)字經濟（產業(yè)發(fā)展一數(shù)引領）、數(shù)字惠民（民生服務一網通城）、數(shù)字治理（城市治理一網統(tǒng)管）。
圖表 6城市數(shù)字化轉型任務框架
1.數(shù)字基建（基礎一底座）。以新發(fā)展理念為引領，面向城市高質量發(fā)展和高效能治理需求，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享”的原則，構建云、網、數(shù)、邊、端均衡協(xié)調的新型數(shù)字基礎設施體系，打造“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”的城市數(shù)字底座，讓基礎建設的“高投入”轉變?yōu)槌鞘心芗壓徒洕l(fā)展的“高收益”。
2.數(shù)據(jù)資源（數(shù)據(jù)一大腦）。旨在深度挖掘“數(shù)據(jù)金礦”，構建全市共建共享共用的數(shù)據(jù)資源體系和應用支撐體系，強化全市數(shù)據(jù)資源管理，創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理模式，規(guī)范政務數(shù)據(jù)權屬責任、交互機制和共享要求。推進城市大腦數(shù)據(jù)、應用支撐、人工智能、區(qū)塊鏈等中樞基礎能力建設，建設城市駕駛艙，實現(xiàn)對城市的全面感知、智能分析、精準研判、協(xié)同指揮和應急處置。
3.數(shù)字經濟（產業(yè)發(fā)展一數(shù)引領）。圍繞產業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產業(yè)化和數(shù)據(jù)價值化，以數(shù)字營商優(yōu)化環(huán)境，以場景應用匯聚產業(yè)，以基金政策激活產業(yè)，以產業(yè)載體集聚市場主體，著力培育數(shù)字應用新業(yè)態(tài)，突破核心關鍵技術，激發(fā)實體經濟新動能，做大新興消費市場，打造全域數(shù)字經濟，在構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中展現(xiàn)更大作為。
4.數(shù)字惠民（民生服務一網通城）。滿足市民對美好生活的向往，解決尤其是弱勢群體“數(shù)字鴻溝”問題，以數(shù)字化推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、社保、民政等基本民生保障更均衡、更精準、更充分，構建智能便捷的數(shù)字化惠民服務統(tǒng)籌體系，提供服務入口統(tǒng)籌、服務資源集成等，打造統(tǒng)一服務入口平臺，切實提升市民的生活便捷度與數(shù)字化體驗感，凸顯惠民服務“一網通城”。
5.數(shù)字治理（社會治理一網共治）。加快治理理念、治理機制、治理工具、治理手段和治理方法全方位、系統(tǒng)性、重塑性變革，推進城市管理、交通出行、治安管理、應急管理、市場監(jiān)管、規(guī)劃管理、生態(tài)環(huán)境等領域數(shù)字化建設，加強各業(yè)務資源整合共享、新技術創(chuàng)新融合應用、區(qū)域協(xié)同與公眾參與，推動治理模式由低效到高效、被動到主動、粗放到精準變革，實現(xiàn)共治共管、共建共享的新型城市治理模式。
第三步：評估，城市數(shù)字化轉型項目賦能平臺助推一張藍圖干到底
對于城市數(shù)字化轉型而言，頂層設計是靈魂，是引導其走向成功的“明燈”，但現(xiàn)實卻往往存在規(guī)劃落地難、規(guī)劃與實施兩張皮的現(xiàn)象。為了有效解決該問題，提升城市數(shù)字化轉型成效，國脈基于“軟件+咨詢+數(shù)據(jù)”針對性開發(fā)了城市數(shù)字化轉型項目賦能平臺，通過把政策要求、管理規(guī)定、業(yè)務流程與現(xiàn)代信息技術結合起來，以項目管理、任務管控、效果評估為重點，對本地區(qū)數(shù)字化轉型項目從申報、預審、立項、實施、驗收等方面全流程、全口徑登記梳理，實現(xiàn)以規(guī)劃管項目，以任務督落實，以評估強效能。
項目管理模塊可以實現(xiàn)對項目全要素管理、全階段管理、全流程管理，除了具備常規(guī)項目全流程管理功能外，通過項目與業(yè)務、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)之間的鏈條關系，能及時提出下階段要淘汰、可整合或強化提升的思路建議，以及在項目預審階段，通過指標規(guī)則配置可以為謀劃一批創(chuàng)新性高、示范性強、影響面廣的應用項目提出建議。任務管控模塊通過頂層設計和主管單位需求梳理形成數(shù)字化轉型重點任務清單，建立抓落實、抓推進、抓督查、交必辦、辦必果、果必報的任務管理體系，及時掌握數(shù)字化轉型重點任務執(zhí)行全景情況，實現(xiàn)詳細的任務落實、實時的監(jiān)測預警和精準的跟蹤督查。效果評估模塊則通過構建“底線指標+追趕指標+創(chuàng)新指標”多位一體的指標體系，并基于規(guī)則配置實現(xiàn)全自動、全流程精益管理，通過評估及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。
最后，我們認為，城市數(shù)字化轉型不單需要一城一策的頂層設計、五位一體的建設任務、一張藍圖干到底的評估管理，還必須做好數(shù)據(jù)這篇大文章，數(shù)據(jù)質量決定城市數(shù)字化轉型質量，數(shù)據(jù)能力決定城市服務能力！當務之急要抓好資源集聚度、設施集約化、數(shù)據(jù)流動性、業(yè)務融合度。
