【編者按】2021年3月28日上午，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、國(guó)情研究院常務(wù)副院長(zhǎng)王亞華教授在“第七屆首都治理論壇：超大城市治理的新理念”上做了題為“激活超大城市治理的社會(huì)機(jī)制——兼評(píng)‘接訴即辦’案例”的主旨演講，從農(nóng)村研究的獨(dú)特視角審視城市治理，運(yùn)用制度分析方法探討有中國(guó)特色的超大城市治理路徑。

　　改革開(kāi)放以來(lái)隨著中國(guó)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代社會(huì)面臨的公共事務(wù)問(wèn)題越來(lái)越繁重，政府不斷向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)，但是分權(quán)的效益更多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，公共治理領(lǐng)域卻存在著廣泛的市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈。市場(chǎng)和社會(huì)未能很好地分擔(dān)政府的公共治理職能，反而進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)政府的依賴(lài)，比如脫貧攻堅(jiān)、河流治理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)更加依賴(lài)政府。無(wú)論是農(nóng)村治理，還是城市治理，均呈現(xiàn)出這一制度演變趨勢(shì)。

　　中國(guó)農(nóng)村基層治理的困境在于越來(lái)越依賴(lài)自上而下的黨政力量，自下而上的社會(huì)力量作用有限，且二者沒(méi)有很好融合，使得農(nóng)村基層治理具有強(qiáng)烈的黨政主導(dǎo)色彩。一些村組織表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自然延伸或辦事處的角色，廣大村民處于被動(dòng)參與的地位，面臨廣泛的合作困境。此外，由于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型，很多村社財(cái)政困難，自我造血能力差，基層服務(wù)組織人力資源短缺，公共服務(wù)供給能力低下。城市治理也面臨同樣的困境，隨著黨政力量統(tǒng)合不斷強(qiáng)化，基層治理中“干部干、群眾看”現(xiàn)象普遍存在。城市治理也面臨同樣的困境，隨著黨政力量統(tǒng)合不斷強(qiáng)化，基層治理中“干部干、群眾看”現(xiàn)象普遍存在。而政府由于負(fù)擔(dān)重，規(guī)模越來(lái)越大，涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域非常多，干預(yù)領(lǐng)域也越來(lái)越廣，加之財(cái)政的約束，基層政府職能面臨很大的考驗(yàn)。

　　城市和農(nóng)村表現(xiàn)出相似特點(diǎn)的原因在于它們面臨相似的體制架構(gòu)。在我國(guó)基層治理體系設(shè)計(jì)上，無(wú)論農(nóng)村還是城市都實(shí)行基層群眾自治制度，農(nóng)村村委會(huì)和城市居委會(huì)理論上都屬于基層群眾性自治組織?，F(xiàn)實(shí)中，由于自治單元過(guò)大，容納人口過(guò)多，基層自治治理能力不足，往往需要借助政府的力量解決大量基層事務(wù)。盡管城市享有擁有多種生產(chǎn)要素積聚的優(yōu)勢(shì)，但沒(méi)有從根本上改變體制架構(gòu)伴隨的制度問(wèn)題。

　　農(nóng)村治理存在三個(gè)方面的基本制度問(wèn)題：一是規(guī)則供給方面過(guò)于依賴(lài)于外部供給，導(dǎo)致農(nóng)村基層自主性受到了抑制，規(guī)則適用性和規(guī)則一致性的問(wèn)題較為突出；二是規(guī)則執(zhí)行方面依賴(lài)于外部監(jiān)督和正式懲罰，農(nóng)村固有的內(nèi)部監(jiān)督和非正式制度優(yōu)勢(shì)在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮的作用反而較??；三是規(guī)則保障方面過(guò)于依賴(lài)自上而下的干預(yù)，這是基層治理很多問(wèn)題的制度根源。

　　城市治理相對(duì)于農(nóng)村治理而言，更加依賴(lài)自上而下的制度供給、正式制度與外部監(jiān)督，更需要高強(qiáng)度的資源投入和支撐保障，這些特性進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)政府、正式規(guī)則和外部監(jiān)督的依賴(lài)，因而上述三個(gè)基本制度問(wèn)題在城市治理中同樣廣泛存在、甚至更為突出。

　　利用埃莉諾·奧斯特羅姆的“多層次嵌套制度分析”發(fā)現(xiàn)，中國(guó)在憲制選擇規(guī)則和集體選擇規(guī)則層面的制度建構(gòu)比較強(qiáng)健，但由于基層自治不夠發(fā)達(dá)，導(dǎo)致大量操作層次的規(guī)則出現(xiàn)問(wèn)題。這些問(wèn)題具體包括：（1）規(guī)則缺失問(wèn)題，大量新興公共事務(wù)缺少規(guī)則；（2）規(guī)則不適問(wèn)題，現(xiàn)有規(guī)則不適用于日益廣泛的基層治理問(wèn)題；（3）規(guī)則執(zhí)行問(wèn)題，已經(jīng)存在的規(guī)則不能很好地執(zhí)行，制度漠視和不完全執(zhí)法的問(wèn)題比較嚴(yán)重。上述問(wèn)題本質(zhì)上是基層運(yùn)行中的制度設(shè)計(jì)、制度變遷和制度執(zhí)行，不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)制度建設(shè)的巨大需求。

　　在基層治理實(shí)踐中，上述問(wèn)題得到了一定程度的回應(yīng)，較為典型的舉措包括：（1）改革基層組織，例如大量農(nóng)村地區(qū)推行自治單元下沉，設(shè)置百姓議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)等新型社會(huì)組織；（2）加強(qiáng)規(guī)則供給，例如完善法治、加強(qiáng)德治、推進(jìn)自治，更加重視鄉(xiāng)規(guī)民約；（3）規(guī)范基層權(quán)力，例如浙江寧海推行小微權(quán)力法定化，發(fā)動(dòng)民眾監(jiān)督基層組織、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督；（4）打造溝通平臺(tái)，例如上海“一網(wǎng)通辦”、浙江的象山“村民說(shuō)事”、嘉興“睦鄰客廳”等創(chuàng)新舉措；（5）應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，例如“鄉(xiāng)村釘釘”、“掌上鄉(xiāng)村APP”、“浙里辦”等典型案例。這些響應(yīng)的意義在于通過(guò)推進(jìn)體制機(jī)制改革和創(chuàng)新，聽(tīng)取民意，吸納民智，匯聚民力，激活基層運(yùn)行中的社會(huì)機(jī)制，貫通上下力量，建立多元共治新機(jī)制。

　　如果運(yùn)用上述分析視角和理論邏輯來(lái)分析北京市“接訴即辦”案例，可以深化對(duì)超大城市治理機(jī)制的認(rèn)識(shí)。北京市的“接訴即辦”改革，之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)取得顯著成效，在于有效地解決了三個(gè)基本制度問(wèn)題：在規(guī)則供給方面，以人民為中心、以問(wèn)題為導(dǎo)向、以街道為基點(diǎn)，打破了“條塊”分割壁壘，推動(dòng)跨層級(jí)協(xié)調(diào)，跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)；在規(guī)則執(zhí)行方面，建立了以響應(yīng)率、解決率、滿(mǎn)意率“三率”評(píng)分、四級(jí)響應(yīng)以及每月績(jī)效考核為核心的實(shí)施機(jī)制；在規(guī)則保障方面，廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)并建立健全相應(yīng)的制度規(guī)范。

　　當(dāng)然，由于“接訴即辦”實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，還面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)：（1）社會(huì)治理更加依賴(lài)政府的力量，對(duì)社會(huì)機(jī)制產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；（2）大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用較為簡(jiǎn)單化，技術(shù)運(yùn)用的線性思維尚未適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)治理；（3）考核體系中的“條”“塊”間的考核力度與任務(wù)壓力不對(duì)；（4）體系運(yùn)行中自下而上的評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制的科學(xué)性有待提高。此外，“接訴即辦”的可持續(xù)性還有待觀察。

　　基于對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)治理變遷的觀察，以及對(duì)北京市“接訴即辦”案例的分析，對(duì)于超大城市治理改革有以下思考和建議：

　　（1）健全自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，特別是社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等共同參與的議事溝通和協(xié)同治理機(jī)制；

　?。?）激活城市基層自治，建立健全群眾參與社區(qū)事務(wù)的各種機(jī)制，積極發(fā)揮群團(tuán)組織和微社會(huì)組織的作用；

　　（3）保障基層組織的規(guī)范化運(yùn)行，推進(jìn)基層小微權(quán)力的法定化和透明化，建立多層次監(jiān)督機(jī)制，保障基層權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行；

　?。?）發(fā)展多種形式的交流平臺(tái)，暢通干群溝通和群眾參與通道，充分利用數(shù)字技術(shù)，提升城市社會(huì)治理能力。

　　未來(lái)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本格局是有為政府、有效市場(chǎng)和有機(jī)社會(huì)三者的互補(bǔ)互動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)面臨的主要問(wèn)題是社會(huì)力量發(fā)育不足，需要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，在社會(huì)治理中廣泛吸納民眾參與，充分運(yùn)用基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。中國(guó)超大城市的治理，尤其需要重視社會(huì)力量的作用，通過(guò)多種途徑激活社會(huì)機(jī)制，讓社會(huì)機(jī)制在城市治理中發(fā)揮重要支撐作用?？傮w來(lái)看，中國(guó)走向國(guó)家治理現(xiàn)代化，需要牢固堅(jiān)持以人民為中心的理念，充分運(yùn)用數(shù)字治理的力量，構(gòu)建有為政府、有效市場(chǎng)、有機(jī)社會(huì)的治理新格局。

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