摘要：行政審批制度改革是處理政府與市場關系的重要抓手。我國行政審批制度改革歷時20年，經歷了內容不斷拓展、認識不斷深化的漸進發(fā)展過程。全面總結和深刻認識行政審批體制改革，其實質是“政府的自我革命”，放權、限權是邏輯起點和歸宿，“放管服”是主要內容及其有機統一。行政審批制度改革唯有繼續(xù)緊扣放權、限權這一核心，加大削減政府權力的力度，提高政府放權的“含金量”，才能向縱深發(fā)展。

　　黨的十九屆五中全會明確要求要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”。行政審批正是市場與政府的結合點，中國政府一直將其視為行政體制改革的突破口和轉變政府職能的抓手。行政審批是傳統計劃經濟體制下政府調控經濟、社會發(fā)展的重要制度安排和管理經濟、社會事務的主要手段，簡言之，就是國家行政機關依據法律授權對行政相對人提出的采取某些行為、獲取某種權利或資格等申請進行審查，決定是否予以認可、批準的行為。改革開放以來，中國政府一直高度重視行政審批改革問題，上個世紀后半葉，行政審批改革的重點在于簡政放權，行政審批權主要在政府內部上下級之間調整，因而更多的是下放而非取消。進入21世紀后，為了進一步轉變政府職能，也為了與世貿組織規(guī)則接軌，全方位的行政審批制度改革正式啟動。這一改革已歷時20年，改革是如何推進的，改革取得了哪些成效，改革的邏輯是什么，改革面臨哪些挑戰(zhàn)，改革如何深化等問題，亟需我們全面總結、系統探討和深刻認識，以促進“國家行政體系更加完善”目標的實現。

　　一、行政審批改革的歷程

　　以改革內容變化為標志，2001年全面開啟的行政審批制度改革大致可以分為兩個階段。

　　第一階段自2001年起至2012年，改革以簡政放權為主要內容。2001年9月，國務院頒發(fā)了《國務院辦公廳關于成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》，成立了以李嵐清為組長的行政審批制度改革工作領導小組（以下簡稱“審改組”），拉開了全面改革行政審批制度的帷幕。10月，國務院發(fā)布了《國務院批轉關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》（國發(fā)[2001]33號），對改革的指導思想、原則、實施步驟等提出了明確而具體的要求，規(guī)定凡是該取消的行政審批，堅決予以取消；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制運作；對確需保留的行政審批，要建立健全監(jiān)督制約機制。12月，國務院審改組發(fā)布了《關于印發(fā)<關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題>的通知》，對行政審批概念、范圍、形式等作了闡釋，明確“行政審批是行政審批機關作為行政主體對相對人實施的具體行政行為”，行政審批權的設定和實施必須依法進行。2003年8月，《中華人民共和國行政許可法》頒布并于翌年7月正式實施，將行政審批納入了規(guī)范化、法制化軌道，大大助力了行政審批制度改革。9月，國務院辦公廳轉發(fā)了國務院審改組辦公室《關于進一步推進省級政府行政審批制度改革的意見》，要求省級政府要確保國務院取消和調整行政審批項目決定的落實，加強對已取消和改變管理方式的行政審批事項的后續(xù)監(jiān)管，并嚴格規(guī)范行政審批行為。2008年10月，國務院辦公廳轉發(fā)了監(jiān)察部等部門聯合下發(fā)的《關于深入推進行政審批制度改革的意見》（國辦發(fā)[2008]115號），該意見提出深入推進改革的總體目標是，“行政審批事項進一步減少，審批行為實現公開透明、規(guī)范運作，行政審批相關制度和制約監(jiān)督機制較為健全，利用審批權謀取私利、亂收費等現象得到有效遏制，人民群眾的滿意度有新的提高”。2011年11月，在國務院召開的“深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議”上，時任國務院總理溫家寶強調要“堅定不移地繼續(xù)推進行政審批制度改革”，進一步清理、減少和調整行政審批事項，嚴格依法設定和實施審批事項，創(chuàng)新行政審批服務方式，強化對權力運行的監(jiān)督制約。

　　第二階段自2013年起至今，改革以“放管服”為主要內容。2013年5月，李克強總理在“國務院機構職能轉變動員電視電話會議”上強調：“該放的權要堅決放開放到位”，“該管的事必須管住管好”，并明確提出 “這次轉變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。”11月，李克強總理在“地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議”上強調：“地方政府職能轉變要抓好‘接、放、管’”，即要接好中央下放的審批事項，最大限度地取消地方行政審批事項，加強地方政府管理服務職能。2014年3月，在十二屆全國人大二次會議閉幕后召開的中外記者見面會上，李克強總理明確提出了“放管結合”的概念，指出放不是不管了，而是“放管結合。要讓政府有更多的精力來完善和創(chuàng)新宏觀調控，尤其是加強事中事后監(jiān)管”。雖然這幾次講話并沒有明確提出“放管服”的概念，但已提出了“放管結合”的方針，且在“管”中包含了服務的內容。2015年5月，李克強總理在“全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議”上首次提出了“放管服”概念，要求簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務協調推進，逐步實現政府治理能力現代化。2016年至2019年，國務院每年都召開有關 “放管服”改革的電視電話會議，李克強總理都出席會議并講話，總結改革推進情況，部署下一階段工作，確定改革目標和任務。2015年3月，中辦、國辦印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，對地方政府工作部門推行權力清單制度的工作目標、實施范圍和主要任務提出了指導意見，推動了這一工作在全國范圍內普遍展開。5月，國務院印發(fā)了《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》，明確要求這一工作要從重數量向提高含金量，從“給群眾端菜”向“讓群眾點菜”，從分頭分層級推進向縱橫聯動、協同并進，從減少審批向放權、監(jiān)管、服務并重轉變，并細化了任務分工和進度安排。嗣后，國務院和國務院辦公廳還陸續(xù)印發(fā)了一系列規(guī)范性文件，包括《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》《國務院關于“先證后照”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》《國務院辦公廳關于簡化優(yōu)化公共服務流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》等。這些規(guī)范性文件對相關事項的范圍、須遵循的原則、決策或辦事程序、相關職責權限等內容作出了明確而具體的規(guī)定，填補了相關的立法空白，推動行政審批制度改革穩(wěn)步推進。

　　行政審批制度穩(wěn)步推進，取得了積極成效。一是持續(xù)推進簡政放權，自2002年至2019年，中央政府分期分批取消和下放行政審批事項共計3466項，其中取消2901項，下放565項。在此基礎上，全面推行了清單制度，各地相繼建立了權力清單、責任清單和負面清單。二是大力強化事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，實行了“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，建立了聯動協同監(jiān)管機制，建設了大數據信用監(jiān)管平臺，推動了多部門綜合性監(jiān)管執(zhí)法。三是積極改進政務服務，設置了綜合行政服務機構，建立了線上政務服務體系，推出了“一站服務”“一窗服務”等便民舉措，優(yōu)化了服務流程，簡化了辦事手續(xù)，縮短了辦理時限，規(guī)范了行政審批權力的行使。

　　二、行政審批制度改革的邏輯

　　行政審批制度改革經歷了由單一的簡政放權到簡政放權、放管結合，再到簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的漸進發(fā)展過程，改革內容層層遞進，不斷拓展，這表明政府對改革規(guī)律的認識不斷深化。

　　問題是行政審批制度改革的導向。行政審批體制改革是在中國加入世界貿易組織的大背景下推進的，其初衷是“適應加入WTO,履行我國政府對外承諾，切實轉變政府職能”，目的就是要努力破除影響經濟社會發(fā)展的體制性障礙，激發(fā)全社會的活力和創(chuàng)造力,增強經濟社會發(fā)展的內生動力。據此，行政審批制度改革從清理、減少和調整行政審批事項入手，明確凡是“不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，堅決予以取消；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制運作”。經過一段時間的努力，減權、放權取得明顯成效，但假冒偽劣、欺行霸市、坑蒙拐騙、侵犯知識產權等違法違規(guī)行為并未得到有效遏制，“劣幣驅逐良幣”現象大量存在，“管”的問題便提上了議事日程。之后，改革重點轉向放管結合，加強事中事后監(jiān)管，積極推進政府監(jiān)管體系轉型，如實行了“雙隨機”抽查機制，建立了“互聯網＋監(jiān)管”，推行了綜合性監(jiān)管執(zhí)法等。放管結合，加強監(jiān)管之后，政府面臨的一大難題是如何使出臺的改革措施真正貫徹到位，使改革成果真正落到實處，讓民眾、企業(yè)和社會組織切實感受到了改革帶來的便利和實惠，增強民眾的滿意度和獲得感。這就需要優(yōu)化服務，提高服務質量，解決“最后一公里”問題。

　　“放管服”是行政審批制度改革的主要內容。“放管服”三者相互關聯、相互影響、相互作用，是一個有機統一的整體。在這三者中，“放”就是簡政放權，減少行政審批事項，縮小行政審批范圍?！胺拧笔乔疤?，“管”和“服”都必須建立在“放”的基礎之上，只有放得開，大力減少行政審批事項，才能集中精力和財力把該監(jiān)管的管住管好，該服務的提供到位，推動經濟社會協調有序發(fā)展。“管”就是加強監(jiān)管，變重前置審批為重后置監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管模式，健全監(jiān)管機制，強化監(jiān)管手段，嚴格監(jiān)管執(zhí)法，維護公平競爭的市場環(huán)境，營造安定和諧的社會環(huán)境?！肮堋笔顷P鍵，為“放”和“服”提供保障，只有管住管好，才能“放”得更開，減得更快，服務更優(yōu)質高效，促進市場和社會釋放更大的活力和創(chuàng)造力?！胺本褪莾?yōu)化服務，彌補服務短板，簡化服務手續(xù)，優(yōu)化服務流程，改進服務方式，提高服務效率?！胺笔莾r值體現，由管制轉為服務，建設人民滿意的服務型政府，為“放”和“管”提供行為準則和支撐，使“放”和“管”的成果真正落地，釋放更多紅利，為全社會分享，確保社會公平正義。行政審批制度改革只有“放管服”協同推進，三管齊下，互促并進，才能不斷深化。

　　正確處理政府與市場、社會的關系，“更好發(fā)揮政府作用”是行政審批制度改革的核心和主軸。行政審批實際是“政府命令對競爭的明顯取代”，屬于限制性事前管理行為。理論和實踐都已反復證明，在自由公平競爭下，市場是配置資源最有效的形式，一旦失去這一條件，市場運行效率便會降低，進而產生市場失靈。政府的作用就在于為市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造條件，維護市場公平競爭秩序，彌補市場的不足，而非取代市場。中國的行政審批制度是在傳統計劃經濟體制下形成和發(fā)展起來的，其基本特征就是高度集權，政府管得過寬過死，手伸得太長，幾乎所有的經濟社會事務都必須事先得到政府的批準。這既降低了資源配置的效率，抑制了社會的成長，又削弱了政府管理社會的能力。社會主義市場經濟體制及與之相適應的行政管理體制的建立必然要求改變這一狀況，重塑政府與市場、社會的關系，行政審批制度改革就當然成了突破口和重要抓手。推進行政審批制度改革就是要通過簡政放權，讓政府管好該管的，放開不該管、管不好的，改變與傳統計劃經濟體制相適應的以行政審批為主的管理方式和手段，將屬于市場、社會的權利歸還市場、社會，合理劃分政府與市場、企業(yè)、社會的邊界，進而規(guī)范和制約政府權力的行使。由此可見，行政審批制度改革的實質是“政府的自我革命”，它以放權和限權為出發(fā)點和落腳點。換言之，行政審批制度改革就是要從簡政放權出發(fā)，通過加強監(jiān)管、優(yōu)化服務，合理劃定政府的職能邊界，實現對政府權力的有效規(guī)范和制約。

　　三、行政審批制度改革的深化

　　行政審批制度改革啟動以來，各級各地政府積極探索，大膽創(chuàng)新，在“放管服”上下功夫，取得了顯著的成效，優(yōu)化了營商環(huán)境，調動了各方積極性，激發(fā)了市場和社會活力。然而，無庸諱言，改革還存在一些問題和不足，如行政審批事項仍然過多，監(jiān)管執(zhí)法仍然隨意無力，服務仍然存在明顯短板，出現了明放暗收、虛放實收，甚至以改革名義回攬職權、變相擴權等現象。究其原因，就在于簡政放權仍不到位，政府與市場、社會的關系尚未理順，既有的利益藩籬尚未破除。要解決上述問題，行政審批制度改革就必須繼續(xù)緊緊扣住放權、限權這一改革核心，進一步加大簡政放權的力度，防止政府將觸角無限制地伸向經濟社會各個角落，理順政府與市場、企業(yè)、社會的關系，規(guī)范政府權力的行使。當然，把住放權、限權這一改革關鍵的難度越來越大，因為當前簡政放權的空間收窄，余下大都是難啃的“硬骨頭”，涉及深層次權力、利益格局的改變。但是，這是一定要邁過去的門檻，一定要攻克的堡壘，一定要突破的瓶頸。政府唯有 “割肉”削權，舍棄部分既有利益，才能推動行政審批制度改革向縱深發(fā)展，否則行政審批制度改革就有可能半途而廢、前功盡棄。

　　首先，加大簡政放權力度。雖然行政審批制度改革在這方面已下了很大功夫，國務院取消和下放了3466項行政審批事項，地方取消和下放的比例達到了50－70％，但事實上政府仍然管了許多不該管的事情，且這方面的改革力度有所減弱，“含金量”高的審批事項取消不力。筆者在一地做調研時了解到，一個鎮(zhèn)政務服務中心可辦理的服務事項，除稅收、不動產外，多達1123項。雖然這些并非全是審批事項，但也在一定程度上說明這方面改革的空間還是很大的。堅持簡政放權，必須最大限度地取消行政審批事項。要在“簡”字上下功夫，在取消行政審批事項上有大的突破，真正做到凡是公民、法人或其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構能夠自律管理的，行政機關采用事中事后監(jiān)管等其他行政管理方式能夠解決的，政府就不要設定審批事項，還權于公民、市場和社會，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高社會的自組織能力。必須拓展簡政放權的覆蓋范圍。在減少審批事項的同時，還要全面清理政府部門辦理的備案、登記、注冊、認證、年檢、審定等變相審批事項，削減行業(yè)協會等中介審批或變相審批，盡量拆除“旋轉門”“玻璃門”，真正給企業(yè)和社會組織松綁解絆，優(yōu)化營商環(huán)境。必須適時清理行政審批事項。根據中央政府的要求，地方政府大都編制并發(fā)布了權力清單、責任清單和負面清單，明確了政府應履行的職責，為權力行使提供了依據，減少了“亂作為”“不作為”現象的產生。同時也需要警惕以清單形式固化權力傾向的出現，為放權、削權增設制度性障礙，增加制度性運行成本。為此，要建立清單動態(tài)調整更新機制，根據經濟社會發(fā)展的需要和政府職能的轉變，定期清理、審查、評估、調整清單，保證該取消的審批事項及時取消，該下放的權力適時下放。要主動公開各類清單，接受全社會監(jiān)督，規(guī)范權力的行使。

　　其次，嚴格事中事后監(jiān)管。監(jiān)管是行政審批制度改革的關鍵，也是難點，是對政府管理能力和水平的巨大挑戰(zhàn)。在行政審批制度改革過程中，不少地方成立了行政審批局，集中行使行政審批權，實現了審批權與監(jiān)管權相對的相互分離與制約。然而，雖然中央政府提出了“誰主管、誰監(jiān)管，誰審批、誰負責”，“寬審嚴管”的原則，但審批和監(jiān)管的關系實際并未理順。一方面，寬嚴尺度難以把握，過寬的審批會增加監(jiān)管的壓力，導致審批部門與主管部門相互推諉、扯皮；另一方面，行政審批權的集中在一定程度上削弱了主管部門的權力，一些主管部門有可能通過實施“嚴管”找回權力，保住自己既有的“奶酪”。因此，加強事中事后監(jiān)管，應該明確監(jiān)管職責。要盡快出臺指導性意見，科學合理劃分審批與監(jiān)管的職權范圍，厘清監(jiān)管的權責邊界，明晰監(jiān)管事權，健全監(jiān)管規(guī)則，使監(jiān)管權責相符，規(guī)范運行。應該依法監(jiān)管。要嚴格按照法定授權、法定程序實施監(jiān)管，盡可能縮小監(jiān)管的自由裁量權，壓縮監(jiān)管執(zhí)法的彈性空間，限制監(jiān)管的任性和隨意，嚴禁以監(jiān)管的名義增關設卡，將取消的前置審批改頭換面以后置監(jiān)管的形式找回，變相地行使權力，致使權力回流。應該嚴格監(jiān)管。嚴管并非寬管，而是要明確監(jiān)管的重點，做到該監(jiān)管的堅決管住，不該管的徹底放開，違規(guī)違法的嚴厲懲處，遵紀守法的不加煩擾。監(jiān)管的重點涉及公民人身、財產安全、市場和社會秩序等領域，要通過監(jiān)管確保人民安居樂業(yè)，市場和社會活而有序。應該公開監(jiān)管。要創(chuàng)新監(jiān)管方式，完善監(jiān)管機制，做到監(jiān)管過程透明，監(jiān)管結果公開，權力在陽關下行使，接受社會監(jiān)督。

　　最后，提供公平高效服務。行政審批制度改革開展以來，各地在優(yōu)化服務方面采取了許多便民舉措，“最多跑一次”“一枚印章管審批”“不見面審批”“建一張網辦全省事”“好差評”制度等創(chuàng)新實踐大量涌現，受到了全社會廣泛的好評。然而，近年來，各地在優(yōu)化服務方面呈現相互競爭的態(tài)勢，出現了一些需要引起注意的苗頭，主要是以形式替代內容，在服務方式、手段上不斷翻新花樣，提供過度服務，增加了服務成本，導致改革可能出現“內卷化”效應。我們必須清醒地認識到，提供服務也是行使權力，必須要有法度，否則將降低其效益和效率。這就要求合理提供服務。服務應圍繞維護社會公正這一核心，從民眾的實際需要出發(fā)提供，切忌過度服務。過度服務，如與企業(yè)結對子，提供上門服務等，既給服務對象增添了額外負擔，又加大了政府服務的成本，還有可能因提供服務人員職位、經驗、學識的不同而帶來服務的差異，導致新的不公平。服務的本意是為他人做事，使其從中受益，因而服務的提供要有法度，應以“不擾民、不煩民”為邊界。公平提供服務。公平服務是指凡符合同等法定條件的對象都可以獲得同等服務，得到服務所提供的同等利益，享受同等待遇，不得因個體因素而受到區(qū)別對待。在“互聯網+政務服務”“一網通辦”大力推廣和應用的境況下，需要特別關注信息技術使用能力不足的群體，為他們提供必要的技術支持和必要的線下服務，以使他們能享受應享受的服務，不因此受到差別待遇和歧視，維護社會公正。高效提供服務。效率是指投入與產出之比，有效就是在給定投入下產出更高或給定產出所用的投入更低，亦即低成本、高收益地實現目標。服務的提供是需要成本的，政府的財力是有限的，任何服務的提供都需要進行成本/收益的核算，不能因其具有公共性和公益性而不加控制。要在確保社會效益的前提下，依據規(guī)模效益原則，合理設定服務范圍，科學選擇服務方式，不盲目地追求時效、速度，也不一味地提倡“橫向到邊、縱向到底”，兼顧社會效益和經濟效益，確保服務公平、可持續(xù)地提供。

（潘小娟 中國政法大學政治與公共管理學院教授、博士生導師)

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