“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要要求構(gòu)建基層社會治理新格局，推動社會治理和服務(wù)重心下移、資源下沉，提高城鄉(xiāng)社區(qū)精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)管理能力。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出做好基層信息化建設(shè)規(guī)劃，整合基層數(shù)據(jù)資源，建立跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換機制，拓展應(yīng)用場景，提高基層治理數(shù)字化智能化水平。以數(shù)字賦能助推基層智慧治理，將成為未來重要發(fā)展方向。

　　一、數(shù)字賦能推動基層智慧治理邁向新階段

　　從基礎(chǔ)條件、需求和主體能力等方面來看，數(shù)字賦能推動基層智慧治理創(chuàng)新，將迎來新的重要發(fā)展階段。

　　一是數(shù)字基建的迅速發(fā)展為基層智慧治理提供了條件。近年來，隨著智慧城市、平安城市的落地建設(shè)，智慧社區(qū)平臺、雪亮工程、網(wǎng)格化平臺、自助政務(wù)服務(wù)終端等在基層治理領(lǐng)域的運行，對社會治安與公共服務(wù)水平提升產(chǎn)生了重要作用。以云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)中心等為核心的數(shù)字基建，通過平臺、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、終端等綜合性應(yīng)用嵌入治理流程，將可以快速提升基層智慧治理的效能。

　　二是疫情防控的數(shù)字化創(chuàng)新完成了基層智慧治理的社會性啟蒙。2020年暴發(fā)蔓延的新冠肺炎疫情可以說是對基層智慧治理能力的一次大考，以健康碼、密接人群追蹤、通信行程卡等為代表的數(shù)字治理應(yīng)用，以城市服務(wù)APP、政務(wù)小程序、政務(wù)服務(wù)平臺為核心的城市服務(wù)應(yīng)用，充分體現(xiàn)了城市基層治理的精細(xì)化、科學(xué)化與智能化水平，凸顯了基層智慧治理能力建設(shè)的重要性。疫情防控形勢要求的大規(guī)模、全量化的社會參與，使基層治理的數(shù)字化應(yīng)用滲透和觸達到每一個基層單位、工作者以及個體公眾，對治理的在線參與渠道、智能應(yīng)用體驗以及網(wǎng)絡(luò)協(xié)作模式的認(rèn)知與熟悉，全面提升了基層治理主體與對象的數(shù)字素養(yǎng)。

　　三是數(shù)字政府改革創(chuàng)新發(fā)展激發(fā)了基層治理的多元化需求。以政務(wù)服務(wù)、社會治理、市場監(jiān)管、政府決策等的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為主要內(nèi)容，以政務(wù)服務(wù)平臺、政務(wù)服務(wù)APP、政務(wù)服務(wù)小程序等為重要載體，數(shù)字政府改革創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)開始從一體化建設(shè)階段進入多元化創(chuàng)新階段，逐漸由在線政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新走向圍繞基層不同人群需求的公共服務(wù)創(chuàng)新，由行政審批類辦事服務(wù)逐步延伸為涵蓋家政、物業(yè)、養(yǎng)老等便民服務(wù)領(lǐng)域。而基層治理的聚焦方向與瞄準(zhǔn)視角也由純粹的線下街道、社區(qū)、村鎮(zhèn)等空間和事務(wù)的治理，逐步擴展到線上的電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙、隱私泄露等方面的治理。

　　四是基層治理參與主體增多且積極性提升。數(shù)據(jù)要素正在成為創(chuàng)新推動社會治理的決定性力量，而基于開源平臺、開放接口的平臺生態(tài)建設(shè)下的智能工具供給，也為推動基層治理創(chuàng)新提供了數(shù)字能量。在此背景下，一方面，政府機構(gòu)在解決基層實際問題時可以充分發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)的價值，具備更大的創(chuàng)新動力去介入新的治理場景；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺參與的基層治理生態(tài)建設(shè)，可以集聚、吸引和激發(fā)更多的社會創(chuàng)新主體，充分整合更廣泛的社會力量，并形成更大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，推動基層治理創(chuàng)新的試點、示范、借鑒與擴散，可以加快推動共建共治共享的社會治理格局的形成。

　　二、數(shù)字賦能背景下基層治理需要處理好四對關(guān)系

　　數(shù)字賦能加速推進，服務(wù)型政府建設(shè)不斷深化，這些都使得基層治理的責(zé)任主體處在一個責(zé)任和權(quán)力“倒掛”的尷尬現(xiàn)狀—在政務(wù)公開、公共服務(wù)、社會治理與民意暢達方面承擔(dān)著最敏銳、最重要的“感應(yīng)器”角色，而在治理決策、服務(wù)創(chuàng)新、監(jiān)管干預(yù)等方面卻困于行政級別不夠、決策資源有限、數(shù)據(jù)資源缺失等現(xiàn)狀約束，導(dǎo)致無法高效有力地對基層治理問題作出反應(yīng)。歸結(jié)起來，數(shù)字賦能背景下的基層治理面對多重挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是需要關(guān)注和處理好四對關(guān)系，即權(quán)力流程與數(shù)據(jù)流動的關(guān)系、賦能無限與資源有限的關(guān)系、個體隱私與公共利益的關(guān)系、政府職能與社會所能的關(guān)系。

　　其一，權(quán)力流程與數(shù)據(jù)流動的關(guān)系?；鶎诱姓?quán)力運行流程面臨數(shù)字化的改革與創(chuàng)新，現(xiàn)實權(quán)力的運行流程與數(shù)據(jù)流動之間的關(guān)系在改革推進過程中變得相互依存而又頻繁博弈，比如諸多城市推出“多證合一”“先照后證”“一業(yè)一證”，但在市場主體的具體操作過程中卻遭遇“貌合神離”的境況，沒有真正發(fā)揮權(quán)力流程再造的改革創(chuàng)新價值。因此，基層智慧治理能力的提升需要解決的是權(quán)力運行流程與數(shù)據(jù)流動規(guī)則如何更為協(xié)調(diào)與契合的問題。

　　其二，賦能無限與應(yīng)用有限的關(guān)系。數(shù)字賦能不斷提高效率，但這些效率需要真實世界的相應(yīng)資源予以支撐。這兩者的匹配度，將是未來的重要挑戰(zhàn)。如果沒有以應(yīng)用為目標(biāo)，僅僅強調(diào)賦能就將“皮之不存，毛將焉附”。有的地方具有強大的數(shù)字賦能基礎(chǔ)設(shè)施，但沒有實質(zhì)性的服務(wù)內(nèi)容，新基建處于浪費閑置狀態(tài)；有的地方過度強調(diào)在線化，缺乏對于其他手段的整合運用，安全性存在巨大風(fēng)險。特別是在某些極端情形下，數(shù)字賦能因為供電障礙出現(xiàn)“失能”，基層治理需要有應(yīng)急措施。因此，不能盲目夸大數(shù)字賦能，成為數(shù)字萬能論者。

　　其三，個體隱私和公共利益的關(guān)系。疫情期間，健康碼、密接人群追蹤以及通信行程卡等應(yīng)用，通過對市民個人信息、軌跡的識別應(yīng)用，確實為高效的疫情防控提供了支撐。而非法流傳于互聯(lián)網(wǎng)被泄露的確診感染者信息也為個人合法權(quán)利帶來困擾與風(fēng)險，部分信息是被城市公共部門違規(guī)或不當(dāng)泄露，部分信息則是被鄰居、同事等個人泄露。在維護和顧全更廣泛的公共利益時，如何通過法律規(guī)范以及數(shù)字化流程控制更恰當(dāng)有效地保護好個體隱私，這也是基層智慧治理能力建設(shè)的一個重要視角。

　　其四，政府職能與社會所能的關(guān)系。隨著平臺、數(shù)據(jù)與算法對社會治理的影響越來越大，進一步廓清政府與社會在社會治理過程中的角色、定位與價值，發(fā)揮數(shù)字賦能背景下“‘政府—社會’二重唱”的治理協(xié)作效應(yīng)，成為基層智慧治理能力建設(shè)亟須突破的重要方向。從政務(wù)服務(wù)平臺、城市APP、微信與支付寶政務(wù)服務(wù)小程序等在基層治理過程中扮演的角色與作用可以看出，一方面，基層政府在某種程度上向具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與用戶量龐大的網(wǎng)絡(luò)平臺讓渡了部分公共服務(wù)責(zé)任，通過其渠道與用戶觸達效率，更為高效地實現(xiàn)公共服務(wù)供給；另一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺所呈現(xiàn)的創(chuàng)新能力、運營效率等反向推動了政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程。從我國數(shù)字政府的發(fā)展進程來看，從基層智慧治理能力建設(shè)的角度而言，在制度設(shè)計、服務(wù)供給與運營管理、體驗創(chuàng)新方面，政府職能與社會所能正在實現(xiàn)新的分工和優(yōu)化。

　　三、未來基層智慧治理能力走向“六個更全”

　　如何從我國城市與鄉(xiāng)村基層的現(xiàn)實需求，來定位“基層智慧治理能力”的核心特征？結(jié)合浙江、廣東、上海、深圳、杭州等省市最新的治理實踐，從空間、流程、場景、口徑、介質(zhì)、對象等方面來看，未來基層智慧治理能力將具備“六全”特征。

　　一是場域更全。即基層治理在智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需要打破區(qū)域、空間界限，從天空到地下、從地上到水下，通過泛在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)一體化、全連接的治理模式，構(gòu)建起全域覆蓋、動靜結(jié)合、三維立體的智能化設(shè)施和感知體系。

　　二是流程更全。即以數(shù)據(jù)定義每一個城市運行行為的開始與結(jié)束。這關(guān)系到交通、安全、能源等所有城市運行流程中每一個數(shù)據(jù)節(jié)點，通過每天24小時不停地信息流動與數(shù)據(jù)積累，每一個城市運行流程都將實現(xiàn)數(shù)據(jù)留痕，并且可追溯。

　　三是場景更全?；鶎又腔壑卫砟芰︷B(yǎng)成需要一改單極化、單向度的治理窠臼與慣性，實現(xiàn)跨行業(yè)、跨界別、跨領(lǐng)域的全場景治理，通過將城市中的生活、工作、娛樂、管理等場景打通，真正做到“一屏觀天下、一數(shù)治全城”。

　　四是口徑更全?；鶎又腔壑卫砟芰Φ牡旎阅芰κ沁\用城市運行不同口徑的數(shù)據(jù)資源，需要打破單個部門、單個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)“封閉性”，穿透所有領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值與數(shù)據(jù)價值釋放，通過數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)、演繹與印證，創(chuàng)造出新的數(shù)據(jù)價值。

　　五是介質(zhì)更全?；鶎又腔壑卫斫橘|(zhì)涉及治理工具、治理平臺和治理界面，由于面對不同群體的應(yīng)用習(xí)慣與習(xí)慣不一，因此，基層智慧治理介質(zhì)需涵蓋智能和非智能、自助和非自助等多重形態(tài)，以滿足服務(wù)對象的可選擇性，呈現(xiàn)智慧治理的包容性。

　　六是對象更全?；鶎又腔壑卫淼膶ο笮枰采w城市與鄉(xiāng)村中的人（不同身份及年齡）、物（部件以及動物，如城市養(yǎng)犬等）、事（從一般性民事矛盾糾紛到重大刑事案件）。

　　四、數(shù)字賦能推進基層智慧治理的突破口

　　從數(shù)字化發(fā)展演進來看，我國基層社會治理發(fā)展已經(jīng)歷和正在經(jīng)歷智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、數(shù)字政府、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字鄉(xiāng)村等多輪數(shù)字化改革創(chuàng)新浪潮，但由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、數(shù)據(jù)共享開放條件以及不同層級主體的數(shù)字素養(yǎng)等限制，仍存在整體統(tǒng)籌建設(shè)力度不夠、數(shù)據(jù)治理能力不足、社會治理場景創(chuàng)新動力不強等問題，在加強基層智慧治理能力建設(shè)的新發(fā)展格局下，要突破基層治理的瓶頸，未來可從以下三大方向突破。

　　一是構(gòu)建“一桿到底”的頂層設(shè)計。從目前地方實踐來看，以浙江、上海為代表的省市已打造省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)街）、村（社區(qū)）五級聯(lián)動的服務(wù)體系，以建設(shè)行政服務(wù)中心、鋪設(shè)自助服務(wù)終端等持續(xù)推進城市治理與服務(wù)能力的基層下沉。從廣東省政府辦公廳印發(fā)的《廣東省數(shù)字政府省域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”三年行動計劃》來看，“到2023年，構(gòu)建全省縱橫聯(lián)動、五級協(xié)同的‘一網(wǎng)統(tǒng)管’工作體系”即是其工作目標(biāo)。因此，在信息化規(guī)劃設(shè)計、智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智能治理標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面建成自上而下、共建共享、安全可控的集約模式，將治理觸角扎實有效地伸向社會最底層，這是突破基層智慧治理瓶頸的“首要關(guān)卡”。

　　二是建立“一表通達”的數(shù)據(jù)協(xié)同體系。無論是“指尖上的形式主義”還是讓基層工作人員不厭其煩地“重復(fù)填報”，其核心都是無法實現(xiàn)基層數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化采集、規(guī)范化匯聚與價值化應(yīng)用。浙江省提出的“數(shù)據(jù)回家”則率先解決了基層數(shù)據(jù)采集“可報不可用”的問題—即多次重復(fù)向上報送數(shù)據(jù)，但當(dāng)基層治理需要數(shù)據(jù)的時候卻無法向上獲取數(shù)據(jù)。在杭州試點的“一表通”則通過搭建基層“數(shù)據(jù)倉”、打通條線壁壘、實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同。通過整合基層治理中的表格數(shù)據(jù)字段，梳理報表涉及條線和所含數(shù)據(jù)，按照數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)錄入，并設(shè)定“高頻表格”，使基層各部門和社區(qū)可根據(jù)標(biāo)簽、字段檢索后自動生成導(dǎo)出表格，極大地減輕了基層日常數(shù)據(jù)采集填報的工作負(fù)擔(dān)?！耙槐硗ㄟ_”只是基層智慧治理能力拓展過程中的一個非常細(xì)微的場景，但是卻可以撬動長期困擾基層的重復(fù)填報、無法共享數(shù)據(jù)等難題。

　　三是打造“一鍵拖拽”的基層便捷應(yīng)用工具?；鶎又卫硇枨蠖嘣?，但治理參與主體的數(shù)字素養(yǎng)良莠不齊，這是基層治理的基本現(xiàn)狀。對于基層政府而言，可能存在工作任務(wù)繁多，但可用人員以及工作經(jīng)費有限的情況，在面對基層的現(xiàn)實問題時，由于個人能力限制或部門調(diào)配資源的權(quán)限所致，存在“心有余而力不足”的窘境。因此，為城市和鄉(xiāng)村基層打造“一鍵拖拽”的基層便捷應(yīng)用工具，不僅可以幫助基層快速解決現(xiàn)實困難，同時可以激發(fā)其創(chuàng)新能動性與工作激情。比如，上海市成立的“一網(wǎng)統(tǒng)管”輕應(yīng)用開發(fā)及賦能中心，為解決基層單位需求響應(yīng)慢、缺乏技術(shù)經(jīng)驗、應(yīng)用集約化不足、應(yīng)用合規(guī)性和安全性等問題，以“低代碼”方式逐步打造城市治理應(yīng)用生態(tài)，涵蓋防疫管控、營商管理、協(xié)同辦公、聯(lián)勤聯(lián)動、民生服務(wù)等各類應(yīng)用服務(wù)，為基層治理提供多樣化的解決方案。

　?。ㄗ髡唏T奎系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會秘書長、研究員，合肥工業(yè)大學(xué)特聘“黃山學(xué)者”）

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