摘　要：從供給、需求以及供需互動(dòng)三個(gè)視角出發(fā)，對公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容、任務(wù)和轉(zhuǎn)型實(shí)踐進(jìn)行分析。認(rèn)為隨著數(shù)字化程度加深，公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型側(cè)重點(diǎn)經(jīng)歷了從內(nèi)部供給變革向供需互動(dòng)、多元合作、整體智治方向的演進(jìn)變化。需求者視角和供需互動(dòng)視角對于數(shù)字化轉(zhuǎn)型而言，與供給者視角同等重要。供給者視角對公共部門如何實(shí)現(xiàn)數(shù)字化進(jìn)行探索，但忽視需求者要素，轉(zhuǎn)型的最終效果可能偏離為人民服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)。供需互動(dòng)視角的引入則有利于推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)向政府引導(dǎo)下合作共治方向前進(jìn)。

　　一、供需視角與公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型

　　作為一個(gè)從私人部門舶來的概念，“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”在企業(yè)管理領(lǐng)域較早引起學(xué)者關(guān)注，主要用來概括數(shù)字技術(shù)環(huán)境下產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)供給的系列問題。在公共部門，與數(shù)字技術(shù)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，學(xué)者使用較多的相關(guān)概念主要包括“電子政務(wù)”“電子治理”“數(shù)字政府”“數(shù)字政府治理”以及“技術(shù)治理”等。從“政務(wù)”到“治理”的變化既是轉(zhuǎn)型實(shí)踐拓展的結(jié)果，同時(shí)也反映了人們對數(shù)字時(shí)代政府變革認(rèn)識(shí)的加深。

　　如果僅僅關(guān)注概念界定，我們可以將“公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型”拆分為“公共部門”“數(shù)字化”以及“轉(zhuǎn)型”三個(gè)部分?！肮膊块T”指明轉(zhuǎn)型主體，“公共性”是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價(jià)值歸依。即數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須有利于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而非單純的“利潤增加”或“效率提高”，這是由公共部門的合法性基礎(chǔ)所規(guī)定的?！皵?shù)字化”指明轉(zhuǎn)型手段和技術(shù)背景，“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”是第四次工業(yè)革命所引致的管理變革，其變革領(lǐng)域、趨勢與技術(shù)發(fā)展特點(diǎn)和應(yīng)用深度關(guān)聯(lián)，其目標(biāo)是引導(dǎo)政府“從工業(yè)化的物理空間形態(tài)向大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)字空間形態(tài)轉(zhuǎn)型”?！稗D(zhuǎn)型”則強(qiáng)調(diào)是變革內(nèi)容?！肮膊块T數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅僅是流程和服務(wù)的數(shù)字化，同時(shí)也要求政府在結(jié)構(gòu)、文化、政民互動(dòng)以及價(jià)值提供方面的全方位調(diào)整?！睂?shí)際上，從動(dòng)態(tài)角度看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型側(cè)重點(diǎn)在不同時(shí)期會(huì)有所差異。

　　較早前，聯(lián)合國教科文組織在2002年的電子政務(wù)評估報(bào)告中，將“電子政務(wù)”界定為“政府利用互聯(lián)網(wǎng)向公眾提供信息和服務(wù)的活動(dòng)”。此時(shí)，對公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)還局限于“數(shù)字化”工具的采納和運(yùn)用。大致同時(shí)期的美國《電子政務(wù)法》（E-government Act of 2002）也表現(xiàn)出同樣趨勢，認(rèn)為電子政務(wù)是“為更好提供政府信息和服務(wù)改進(jìn)，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)和其他信息技術(shù)的過程”。到2010年前后，對電子政務(wù)討論開始向電子治理轉(zhuǎn)向，此時(shí)對公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)就不再局限于技術(shù)工具的應(yīng)用，而是開始強(qiáng)調(diào)公民參與、互動(dòng)等要素。2011年聯(lián)合國教科文組織對“電子治理能力建構(gòu)”進(jìn)行分析，認(rèn)為電子治理是“公共部門通過信息和通信技術(shù)使用，旨在改善信息服務(wù)提供，鼓勵(lì)公民參與決策過程，使政府更加負(fù)責(zé)、透明和有效的過程”。后期學(xué)者對“數(shù)字政府”“數(shù)字政府治理”以及“技術(shù)治理”等問題的探討沿襲了對參與、開放等基本價(jià)值的強(qiáng)調(diào)。

　　在國內(nèi)，公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型以內(nèi)部辦公自動(dòng)化為始，歷經(jīng)政府上網(wǎng)、系列“金字工程”以及“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”等多輪建設(shè)，其總體趨勢與國外相似，也大致經(jīng)歷了從側(cè)重“內(nèi)部效率”向“開放參與”，從“信息公開”到“服務(wù)提供”和“智能決策”的轉(zhuǎn)變。與數(shù)字技術(shù)發(fā)展趨勢相關(guān)聯(lián)，公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)經(jīng)歷了從內(nèi)部供給變革向供需互動(dòng)、多元合作、整體智治的演變（參見圖1）。學(xué)者們研究中采用較多的是供給者視角、需求者視角以及供需互動(dòng)視角。

　　（一）公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的供給者視角

　　供給者視角以公共部門為研究對象，主要圍繞如何利用技術(shù)改變服務(wù)供給、變更服務(wù)流程等問題展開研究。在供給者視角下，學(xué)者關(guān)注的議題包括：公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)劃和實(shí)施、數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的部門協(xié)同、信息共享以及公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效果評估等?！皹I(yè)務(wù)架構(gòu)（Enterprise Architecture）”“執(zhí)行技術(shù)”和“數(shù)字政府治理”等核心概念大致可以反映這一視角下研究路徑的不同。

　　“業(yè)務(wù)架構(gòu)”是信息系統(tǒng)和平臺(tái)建設(shè)實(shí)施的基本框架，是對政府運(yùn)作過程中各類實(shí)體要素及其關(guān)系的一種描述。一般來說，這一架構(gòu)往往包括數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、目標(biāo)導(dǎo)向等不同層次和模型。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型初期階段，數(shù)字化工作依賴對現(xiàn)實(shí)政府運(yùn)作的實(shí)體抽象，通過形式化語言將過程抽象化，以便于計(jì)算實(shí)現(xiàn)。美國聯(lián)邦業(yè)務(wù)架構(gòu)（FEA）、英國電子政務(wù)互操作框架（eGIF）以及歐洲政府業(yè)務(wù)架構(gòu)（GEA）等架構(gòu)在學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域影響較大，代表了從理性設(shè)計(jì)角度出發(fā)對公共部門業(yè)務(wù)流程變革和數(shù)字化的一種努力。從內(nèi)容上來看，不同體系的架構(gòu)關(guān)注更多的是技術(shù)、語義以及組織層面的互操作性的問題。主要涉及跨組織的合作中不同信息系統(tǒng)在互聯(lián)互通領(lǐng)域的技術(shù)細(xì)節(jié)性問題，包含數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)交互以及跨組織服務(wù)流程中的程序協(xié)調(diào)和整合等。

　　技術(shù)執(zhí)行框架則與數(shù)字技術(shù)在政府中的應(yīng)用過程和效果有關(guān)，其基本觀點(diǎn)認(rèn)為公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是技術(shù)與科層組織的互構(gòu)過程，組織、網(wǎng)絡(luò)、制度等要素影響技術(shù)的應(yīng)用結(jié)果。執(zhí)行技術(shù)是對“客觀技術(shù)”在實(shí)踐中應(yīng)用程度的一種概括，反映了基于技術(shù)理性的轉(zhuǎn)型努力在實(shí)踐中所面臨的障礙。實(shí)際上，可以認(rèn)為“技術(shù)執(zhí)行框架”代表了一類研究。此類研究意識(shí)到基于技術(shù)理性的設(shè)計(jì)在轉(zhuǎn)型實(shí)踐中很難得到完整貫徹，強(qiáng)調(diào)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作應(yīng)該關(guān)注的制度、網(wǎng)絡(luò)、組織和人際關(guān)系等多維度層面的影響。政府權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)力、數(shù)字化過程的權(quán)責(zé)分工和角色清晰程度，以及實(shí)施的組織機(jī)制都對技術(shù)的應(yīng)用效果有著深遠(yuǎn)影響。

　　與“業(yè)務(wù)架構(gòu)”和“執(zhí)行技術(shù)”對技術(shù)要素的關(guān)注不同，“數(shù)字政府治理框架”則強(qiáng)調(diào)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中組織的自主選擇問題。它在新公共管理研究范式以及整體性政府治理理論基礎(chǔ)上，提出數(shù)字技術(shù)背景下政府組織轉(zhuǎn)型的未來圖景，認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型是組織能動(dòng)性發(fā)揮和對技術(shù)自主運(yùn)用的結(jié)果[7]。核心在于面臨技術(shù)變革時(shí)不是技術(shù)改變了組織，而是組織對技術(shù)的使用改變了工作實(shí)踐。因此，對于公共部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅要關(guān)注業(yè)務(wù)和流程的數(shù)字化，而是更應(yīng)該關(guān)注數(shù)字化所帶來的組織結(jié)構(gòu)、文化以及政府與市場、社會(huì)的關(guān)系變革問題。數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)該從整體的角度出發(fā)，關(guān)注當(dāng)政民互動(dòng)關(guān)系發(fā)生根本性變革時(shí)政府如何提供產(chǎn)品和服務(wù)。對公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)應(yīng)該更著眼于整體，從政社關(guān)系、價(jià)值共創(chuàng)以及整體性政府的角度出發(fā)謀篇布局。

　　（二）公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需求者視角

　　需求者視角以用戶為出發(fā)點(diǎn)，從服務(wù)接受者的角度討論公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題。不同于供給者視角對產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的討論，需求者視角更多是關(guān)注用戶愿不愿意以及能不能采納和運(yùn)用數(shù)字產(chǎn)品。

　　用戶對數(shù)字化產(chǎn)品的采納關(guān)系到數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的推廣。盡管許多數(shù)字化轉(zhuǎn)型的從業(yè)者和實(shí)踐人員聲稱“數(shù)字化能夠提高政府的回應(yīng)性和有效性”，但不能否認(rèn)的是數(shù)字化并不必然意味著成功，低采納率和低關(guān)注度問題一直困擾著轉(zhuǎn)型實(shí)踐者。在學(xué)界，對采納問題的討論一般區(qū)分初次采納、采納后的持續(xù)使用以及采納過程中的渠道選擇等不同情景進(jìn)行分析。個(gè)體層面常用的理論模型包括理性行為理論、技術(shù)接受模型、計(jì)劃行為模型以及技術(shù)采納和利用整合理論等。影響要素涵蓋了個(gè)體行為態(tài)度、主觀規(guī)范、感知外部控制、感知易用性、感知有用性以及績效期望、努力期望、社會(huì)影響和便利條件等。除此之外，也有學(xué)者逐漸將信任、隱私保護(hù)、使用成本和感知風(fēng)險(xiǎn)等要素納入分析模型。在組織層面，“技術(shù)-組織-環(huán)境”框架則是學(xué)者經(jīng)常用的分析框架，用以解釋組織采納特定技術(shù)的影響因素。

　　“能不能使用的問題”則與數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的普及水平和數(shù)字素養(yǎng)密切關(guān)聯(lián)。應(yīng)該承認(rèn)不同類別或區(qū)域的人在面臨數(shù)字化應(yīng)用的快速拓展時(shí)其受益程度是不一樣的。在數(shù)字技術(shù)發(fā)展初期，網(wǎng)絡(luò)接入是制約數(shù)字服務(wù)惠及大眾的重要因素。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)接入的矛盾變得不再突出，但特定人群相關(guān)的數(shù)字素養(yǎng)問題日益凸顯。考慮到“數(shù)字鴻溝”的影響，公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的可能是對部分人群系統(tǒng)的“社會(huì)排斥”和負(fù)擔(dān)加重，尤其是當(dāng)公共服務(wù)的渠道以一種強(qiáng)制方式轉(zhuǎn)為線上時(shí)。老年人、殘障人士和低收入人群等弱勢群體更容易因數(shù)字化轉(zhuǎn)型而帶來不便和額外負(fù)擔(dān)，這也限制了轉(zhuǎn)型可能帶來的潛在收益。因此，發(fā)展采取線上線下并行的復(fù)合型服務(wù)渠道戰(zhàn)略是可取的。與此同時(shí)，數(shù)字素養(yǎng)的提升工作也應(yīng)引起重視。數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)會(huì)顯著增加公民數(shù)字服務(wù)使用頻率，數(shù)字素養(yǎng)提升與數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作應(yīng)該同步展開，這是保證在線公共服務(wù)公平性的要求。

　　（三）供需互動(dòng)與價(jià)值共創(chuàng)

　　供需互動(dòng)視角關(guān)注數(shù)字技術(shù)對政府與公民、市場以及社會(huì)之間相互關(guān)系的影響。新技術(shù)發(fā)展在政府與公民、市場和社會(huì)間創(chuàng)造一種“數(shù)字化公共接觸界面”。“界面”要素的介入改變了社會(huì)系統(tǒng)中各行動(dòng)者間的鏈接和互動(dòng)范式。公共意志的形成、公共價(jià)值的提供以及政府、市場、社會(huì)間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)和方式都發(fā)生了深刻變革。

　　第一，從公共意志形成來看，數(shù)字技術(shù)普及使政府信息公開和透明程度有較大改善，這有利于增加公民政治參與的意愿和能力。與此同時(shí)，數(shù)字化參與渠道增加客觀上有利于克服傳統(tǒng)公共參與局限，提高公民政治參與的廣度與包容性。但轉(zhuǎn)型本身對民主和公共意志形成的影響也不全是正面的。尤其是隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)在民意形成過程中的應(yīng)用，這種負(fù)面作用有進(jìn)一步放大的可能。算法推薦在媒介領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，雖然為公民提供了量身定制的信息，卻破壞了良好公共領(lǐng)域形成所必須的多元輿論環(huán)境。“信息繭房”的形成增加了社會(huì)共識(shí)的形成難度，也為信息和民意操縱提供了空間。不僅如此，隨著人工智能技術(shù)在公共決策中的應(yīng)用，算法偏見影響也日益引起們關(guān)注。

　　第二，從公共價(jià)值提供角度看，政府不再是公共價(jià)值的唯一提供者，而是通過與其他行為者密切連接，以合作生產(chǎn)的方式共同提供產(chǎn)品和服務(wù)。一種新的、由“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”所驅(qū)動(dòng)，眾多利益相關(guān)者參與的開放治理框架正在逐步形成。政府的角色也由公共價(jià)值創(chuàng)造的壟斷者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣矂?chuàng)過程的“平臺(tái)提供者”“協(xié)調(diào)推動(dòng)者”“工具提供者”“資產(chǎn)管理者”和“公共價(jià)值的保證者”?！皵?shù)字政府即平臺(tái)”，政府在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的激活、協(xié)調(diào)和保障功能更加突出?！皠?chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)”“溝通協(xié)調(diào)”“開放數(shù)據(jù)管理”以及“適當(dāng)?shù)馁Y金支撐”對這一開放系統(tǒng)成功運(yùn)作至關(guān)重要。

　　第三，從政府與市場的作用方式來看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和作用方式變化倒逼政府角色定位和運(yùn)作方式的變化。在數(shù)字時(shí)代，平臺(tái)扮演了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的信息基礎(chǔ)設(shè)施的功能。平臺(tái)所有者以橋梁搭建者或守門人角色出現(xiàn)，利用其在平臺(tái)運(yùn)行過程中積累的大量數(shù)據(jù)和資源，在各方之間充當(dāng)中介，對平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)的生態(tài)進(jìn)行管理和維護(hù)。那么，政府如何處理好與平臺(tái)、企業(yè)間的相互關(guān)系？數(shù)字技術(shù)背景下的市場監(jiān)管與工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的監(jiān)管模式有何不同，政府應(yīng)該如何調(diào)整自身定位，都值得進(jìn)一步思考和探索。

　　二、多視角下的轉(zhuǎn)型實(shí)踐與探索

　　聚焦公共部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中面臨的實(shí)踐問題及其影響，《電子政務(wù)》雜志2022年第5期“專題研究：公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型”組織３篇各具特色的專欄文章，分別從供給、需求、供需互動(dòng)三個(gè)角度出發(fā)，對轉(zhuǎn)型實(shí)踐進(jìn)行剖析。與已有研究相比，專欄論文在問題切入、方法應(yīng)用和理論框架選擇方面有一定新穎性，體現(xiàn)了青年學(xué)者面向國際前沿，立根祖國大地，講好中國故事的嘗試和努力。

　　李曉方等《公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的“數(shù)字形式主義”：基于行動(dòng)者的分析框架與類型分析》一文可以視為從供給者視角出發(fā)對轉(zhuǎn)型問題進(jìn)行分析的一次嘗試。不同于既有研究對數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)過程、方法以及效果影響因素等問題的關(guān)注?！靶问街髁x”一文關(guān)注到技術(shù)應(yīng)用中“效率悖反”效應(yīng)。一種預(yù)期用于提高效率的技術(shù)工具在實(shí)踐中卻演變成效率提升的桎梏。作者對這一問題的解釋采取的是一種“理論建構(gòu)式”的方式，提出一個(gè)兼顧制度和行動(dòng)者要素的“數(shù)字形式主義”分析框架，并結(jié)合實(shí)踐場景中的轉(zhuǎn)型案例進(jìn)行解釋。

　　對數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的“形式主義”問題剖析，不應(yīng)該局限于發(fā)起者自身的“唯心主義”工作作風(fēng)，而是應(yīng)該從制度結(jié)構(gòu)以及發(fā)起者、執(zhí)行者和終端用戶之間的互動(dòng)關(guān)系出發(fā)進(jìn)行分析。在引入執(zhí)行者、終端用戶兩類行動(dòng)者后，作者發(fā)現(xiàn)既定制度環(huán)境下倡導(dǎo)者與執(zhí)行者的激勵(lì)相容程度、轉(zhuǎn)型規(guī)劃與終端用戶需求之間匹配程度成為影響“數(shù)字形式主義”產(chǎn)生和發(fā)展的重要因素。以此為基礎(chǔ)，作者將“數(shù)字形式主義”分為“爭議型”“執(zhí)行扭曲型”“迎合-展示型”以及“冗余型”四種類型，并對其內(nèi)涵進(jìn)行分析。應(yīng)該說，作者對“數(shù)字形式主義”的分析是有啟示意義的。在公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，“出發(fā)點(diǎn)”的問題可能是轉(zhuǎn)型首先要解決問題，“需求端”要素的導(dǎo)入有利于避免“形式主義”問題的產(chǎn)生。同時(shí)，也應(yīng)該注意到“公眾需求”并不是一個(gè)靜態(tài)的量，“供給引致需求”現(xiàn)象在“數(shù)字創(chuàng)新”實(shí)踐中是廣泛存在的，且有一定的合理性。對“數(shù)字創(chuàng)新”實(shí)踐評價(jià)，既要考慮當(dāng)前用戶和采納率，也要顧及其在改善人民福祉方面的潛力，加大有潛在需求的政府創(chuàng)新的宣傳和推廣，以一種更加“動(dòng)態(tài)”和歷史性的視角分析“數(shù)字形式主義”現(xiàn)象。除此之外，對“數(shù)字形式主義”的評判還應(yīng)注意到技術(shù)應(yīng)用成熟度的影響。技術(shù)應(yīng)用和完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，很難因單個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)存在部分問題就將其歸類為“形式主義”。

　　吳旭紅等《雙向賦能：數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下“銀發(fā)鴻溝”的破解之道》是從需求者角度出發(fā)對公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行反思的一次嘗試。作者以南京市J區(qū)“智慧養(yǎng)老”項(xiàng)目為典型案例，對養(yǎng)老服務(wù)數(shù)字化過程中“數(shù)字鴻溝”問題的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行分析。

　　當(dāng)需求定位不精準(zhǔn)時(shí)，即使是追求技術(shù)賦能的“智慧服務(wù)”創(chuàng)新依然存在擠壓數(shù)字弱勢群體生存空間的問題。加速老齡化與轉(zhuǎn)型深化疊加所帶來的“銀發(fā)鴻溝”問題，單純依靠技術(shù)賦能的手段無法從根本上獲得解決。“雙向賦能”可能是“銀發(fā)鴻溝”的解決之道。在“雙向賦能”視角下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型除了遵循技術(shù)邏輯外，更要關(guān)注人本身的價(jià)值邏輯，立足人本身，對弱勢群體和家庭的多元化需求進(jìn)行多層級精準(zhǔn)細(xì)分，并結(jié)合技術(shù)要素搭建供給主體、服務(wù)對象、部門以及行業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)服務(wù)人自由發(fā)展的目的?！靶枨筚x能重塑底層價(jià)值邏輯”“要素流動(dòng)鍛造橋接機(jī)制”“制度優(yōu)化保障雙向賦能有效運(yùn)轉(zhuǎn)”是作者提出的“雙向賦能”解決“銀發(fā)鴻溝”具體策略。在當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)的背景下，作者關(guān)注和提出“雙向賦能”視角值得肯定。但另一方面，作者提到但沒有清楚回答的問題是如何才能保證“雙向賦能”，尤其是“需求賦能”的實(shí)現(xiàn)。作為一項(xiàng)技術(shù)性策略基于大數(shù)據(jù)的需求識(shí)別、用戶參與式的交互設(shè)計(jì)可以部分解決需求不準(zhǔn)的問題，而問題的關(guān)鍵在于如何保證決策環(huán)節(jié)需求端的有效輸入。這既需要執(zhí)政者作風(fēng)問題的改進(jìn)，也涉及決策、激勵(lì)制度環(huán)節(jié)的系統(tǒng)修正和完善。

　　馬亮的《網(wǎng)上辦事不求人：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與社會(huì)關(guān)系重塑》是從供需互動(dòng)的角度出發(fā)對數(shù)字化轉(zhuǎn)型影響進(jìn)行分析的一次嘗試。在供需互動(dòng)視角下，西方學(xué)者關(guān)注較多的數(shù)字技術(shù)發(fā)展對民主選舉以及公共價(jià)值提供的影響。與此不同，“數(shù)字化轉(zhuǎn)型與社會(huì)關(guān)系重塑”關(guān)注的是與轉(zhuǎn)型相關(guān)的公共部門業(yè)務(wù)運(yùn)作規(guī)范化對以“關(guān)系”為依托的“潛在”社會(huì)運(yùn)作邏輯的影響。該文應(yīng)該說是極具“國情特色”的一次嘗試，體現(xiàn)了學(xué)者對本土化研究問題及其理論闡釋的重視。

　　政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對社會(huì)關(guān)系具有重塑作用。數(shù)字化轉(zhuǎn)型較為成功的地區(qū)，人們獲取公共服務(wù)或到政府辦事時(shí)會(huì)更少找關(guān)系。對于經(jīng)常使用互聯(lián)網(wǎng)和有親友在政府工作的人，這種影響會(huì)更加強(qiáng)烈。應(yīng)該說這一發(fā)現(xiàn)是比較有趣的，而對于結(jié)論的解釋作者主要?dú)w因于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的“潛規(guī)則”顯性化。確實(shí)，公開透明、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的政務(wù)服務(wù)流程有利于降低公民辦事障礙，但如果將這種障礙完全解釋為“潛規(guī)則”或“桌子底下的勾兌”似乎有失偏頗。其實(shí)如果細(xì)究起來，透明、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的政務(wù)流程對辦事障礙的弱化，可能并不完全表現(xiàn)在“潛規(guī)則層面”?！罢谊P(guān)系”的原因可能是信息匱乏，也可能是對公開渠道的信息缺乏信任，還可能是因?yàn)閷φ?wù)流程不熟悉而帶來的“自我效能感”較低所造成。如果我們認(rèn)可“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”在特定領(lǐng)域降低了人們對“關(guān)系”依賴這一結(jié)論的話，那么這種“降低”是如何實(shí)現(xiàn)的，可能是下一步需要更詳細(xì)解釋的問題。除此之外，拋開“依賴降低”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，數(shù)字化轉(zhuǎn)型對社會(huì)關(guān)系重塑的領(lǐng)域差異也是比較有趣的問題，在民生領(lǐng)域和投資領(lǐng)域，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重塑作用是否一致？其影響的邊界條件如何？這些問題都值得進(jìn)一步深入思考和探索。

　　三、邁向開放、包容與整體智治：數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化與未來

　　從電子政務(wù)到數(shù)字政府治理，當(dāng)前我國公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容逐漸從以內(nèi)部辦公和單向服務(wù)為主的政務(wù)信息化，向以開放、互動(dòng)、多元、協(xié)同為內(nèi)容的整體智治方向演化。國家層面也不斷出臺(tái)政策推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型深化。2017年推出《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的技術(shù)體系建設(shè)指南》，2019年《推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》，以工程項(xiàng)目建設(shè)為主導(dǎo)，央地分散推進(jìn)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作已然向橫縱一體化的整體建設(shè)階段邁進(jìn)。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型依舊困難重重，開放、包容和整體智治的數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)依然是前路漫漫。

　　首先，供給方面。一是組織與管理模式難以進(jìn)行根本性創(chuàng)新，業(yè)務(wù)協(xié)同的動(dòng)力機(jī)制難以保證持續(xù)性。當(dāng)前，政府部門還是以傳統(tǒng)科層制為基本的組織模式，在此規(guī)則下部門間缺少協(xié)同的動(dòng)力與機(jī)制，還是更多地傾向于關(guān)注本部門的法定職能。對于多領(lǐng)域協(xié)同的要求，數(shù)據(jù)共享往往表現(xiàn)出臨時(shí)性特征，部門間關(guān)系對數(shù)據(jù)共享效果的影響依然存在。這也與主管官員的意愿和注意力有密切關(guān)系，支持部門間長期的合作和全方位協(xié)同有組織管理上的障礙?；跀?shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)的整體性、一體化的業(yè)務(wù)協(xié)同，數(shù)字政府在推動(dòng)流程優(yōu)化重組和組織管理體系變革的作用尚未充分發(fā)揮。二是業(yè)務(wù)協(xié)同過程中的權(quán)責(zé)難以明晰，激勵(lì)與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)。對于多領(lǐng)域協(xié)同的復(fù)雜事務(wù)治理，由于是多個(gè)部門共同施策，調(diào)控因素更多，因而協(xié)同過程中的不確定性會(huì)顯著提升，若缺乏清晰界定并分解出每個(gè)相關(guān)部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)通辦或統(tǒng)管還有很多的障礙。權(quán)責(zé)不明也會(huì)導(dǎo)致組織內(nèi)缺少對有效協(xié)同的激勵(lì)和對抵觸拒絕協(xié)同的監(jiān)督問責(zé)，降低涉及協(xié)同工作部門的參與積極性，加大推進(jìn)工作的阻力。這方面的問題也不完全能靠數(shù)據(jù)的整合與共享就可實(shí)現(xiàn)突破的。三是部門的“數(shù)據(jù)職責(zé)”尚未完全厘清，數(shù)據(jù)采集的生成、更新維護(hù)、共享使用的責(zé)任主體并未明確和規(guī)范化界定。實(shí)踐中，各部門給予高度重視的工作通常是納入部門“三定”方案的。而各部門到底應(yīng)當(dāng)采集生成、更新維護(hù)、共享使用哪些數(shù)據(jù)，并沒有清晰的職能職責(zé)的界定，容易造成部門數(shù)據(jù)底數(shù)不清，在數(shù)據(jù)匯聚和數(shù)據(jù)共享過程中容易發(fā)生“扯皮”或“濫竽充數(shù)”等問題。四是數(shù)據(jù)共享難題仍然普遍存在。例如，同一層級的不同部門之間共享數(shù)據(jù)困難；數(shù)據(jù)難以回流基層，基層普遍反映的上報(bào)數(shù)據(jù)多，可獲得的數(shù)據(jù)少；央地之間的數(shù)據(jù)壁壘仍然存在，由于“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”的割裂導(dǎo)致碎片化問題突出。

　　其次，需求方面。一是新技術(shù)應(yīng)用缺乏典型應(yīng)用場景，技術(shù)驅(qū)動(dòng)特征明顯。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)很熱門，一些地區(qū)上馬相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目，但缺少應(yīng)用場景的支撐，難以實(shí)現(xiàn)技術(shù)的價(jià)值。大數(shù)據(jù)也存在類似情況，大數(shù)據(jù)理念得到各級部門的普遍認(rèn)同，但如何跟實(shí)際工作緊密融合，還需要技術(shù)部門、業(yè)務(wù)部門通力配合協(xié)作。二是集約化平臺(tái)對基層治理的賦能作用亟待提高。集約化的建設(shè)模式在統(tǒng)一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、減低建設(shè)成本、提高安全防護(hù)能力等方面具有較大優(yōu)勢。但一些地區(qū)集約化平臺(tái)在論證和設(shè)計(jì)階段缺少基層人員的參與，建成后難以滿足基層治理的實(shí)際需求，缺少“數(shù)據(jù)回流”機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)注上層級政府部門職能的履行，從基層抽取數(shù)據(jù)，而缺少考慮為基層治理提供數(shù)據(jù)的機(jī)制。與基層創(chuàng)新結(jié)合不夠緊密，“大一統(tǒng)”“一刀切”的方式不利于基層治理創(chuàng)新和推廣有益的試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)成果。三是數(shù)字化應(yīng)用的個(gè)人隱私保護(hù)、對特殊群體的包容性、數(shù)字化應(yīng)用的公平性和安全性等有待進(jìn)一步提高。如由于運(yùn)用智能技術(shù)困難或無障礙建設(shè)不完善等原因，不少老年人、殘障人士使用網(wǎng)上服務(wù)存在一定障礙，需要進(jìn)一步結(jié)合線上線下一體化的方式加以解決。

　　最后，供需互動(dòng)層面。一是政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作正處于起步階段。政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)責(zé)關(guān)系不順某種程度上制約了數(shù)據(jù)開放的推進(jìn)?；诒姲墓矁r(jià)值創(chuàng)造和供給場景并不成熟，典型案例也不多。二是政民互動(dòng)水平有待提高。不少地區(qū)存在地方領(lǐng)導(dǎo)對網(wǎng)絡(luò)輿情關(guān)注和回應(yīng)度不高，群眾關(guān)心的許多問題依靠重大輿情事件推動(dòng)解決的現(xiàn)象層出不窮。三是新技術(shù)環(huán)境下政府角色定位尚未完全厘清，面對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，政府治理的敏捷程度有待進(jìn)一步提高。

　　“雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越”。相信只要秉持正確方向，公共部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)之路一定能漸行漸穩(wěn)、漸行漸遠(yuǎn)。

　　作者簡介：

　　孟慶國，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榇髷?shù)據(jù)與政府治理創(chuàng)新，互聯(lián)網(wǎng)治理。

　　李曉方（1984—），博士，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院講師，研究方向?yàn)榇髷?shù)據(jù)與政府治理創(chuàng)新。

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