[摘 要] 行政負擔是影響政府績效和公信力的關(guān)鍵因素之一，而數(shù)字政府被認為是降低行政負擔的重要手段。本文綜述數(shù)字政府和行政負擔的研究文獻，發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府能否及如何降低行政負擔還沒有得到充分研究。本文提出數(shù)字政府影響行政負擔的作用機制和邊界條件，考察數(shù)字政府通過何種途徑和在什么情況下會降低行政負擔，以及數(shù)字政府為何導致行政負擔不減反增。最后，本文提出通過數(shù)字政府來降低行政負擔的對策建議。

　　一、引言

　　行政負擔是公民和企業(yè)在同政府部門打交道的過程中需要承擔的各類成本，包括學習成本、服從成本和心理成本等，對政府績效、營商環(huán)境和社會公平影響深遠。比如，一些政府部門“門難進、臉難看、事難辦”，給前來辦事的公民和企業(yè)設(shè)置各種障礙，導致辦不成事、辦不好事，服務(wù)體驗差，并影響政府公信力和社會形象。行政負擔是影響政府績效和公信力的關(guān)鍵因素之一，而基于新一代信息技術(shù)的數(shù)字政府建設(shè)被視為降低和消除行政負擔的重要手段之一。但是，數(shù)字政府能否及如何降低行政負擔還沒有得到充分研究。

　　數(shù)字政府建設(shè)是國家戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略著力點，并在降低行政負擔方面發(fā)揮重要作用。不同于單純以政府事務(wù)數(shù)字化為主的電子政務(wù)，數(shù)字政府意味著政府的全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是通過數(shù)字技術(shù)而打造的政府新形態(tài)。黨的十九屆四中全會首次提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”，“十四五”規(guī)劃專門提出要提高數(shù)字政府建設(shè)水平。自2019年全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺上線試運行以來，全國數(shù)字政府建設(shè)的一體化趨勢不斷加快。2022年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》。近些年來數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展迅猛，不斷滿足人民對美好生活的向往。

　　黨的十八大特別是2015年以來，“最多跑一次”改革、“零跑動”、“不見面審批”、“秒批”等“放管服”改革席卷全國。通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、加強事中事后監(jiān)管、優(yōu)化和創(chuàng)新服務(wù)等一系列改革舉措，這些數(shù)字化改革有力降低了公民和企業(yè)同政府部門打交道的難度和成本，并大大提升了公共服務(wù)體驗?！胺殴芊备母镏阅軌蛉〉萌绱酥蟮某删?，同其所推行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”密不可分。恰恰是通過引入新一代信息技術(shù)，使數(shù)字政府建設(shè)得以便利公民和企業(yè)的辦事流程，秉持“人民至上”的執(zhí)政理念，滿足人民群眾的新期待，并使行政負擔持續(xù)降低。

　　值得注意的是，數(shù)字政府在降低行政負擔的同時，也在無形之中帶來了新問題。數(shù)字政府建設(shè)沒有有效解決“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”等問題，各地區(qū)各部門之間不均衡不充分發(fā)展的問題依然突出，并使數(shù)字政府和行政負擔發(fā)生微妙變化。與此同時，一些地區(qū)和部門盲目認為數(shù)字政府可以降低行政負擔，大舉投資和貿(mào)然上馬數(shù)字政府建設(shè)項目，導致該領(lǐng)域頻現(xiàn)爛尾工程。又如，老年人、殘障人士和偏遠山區(qū)居民往往因為不會或無法上網(wǎng)而成為“數(shù)字難民”，難以享受數(shù)字政府的技術(shù)紅利，信息障礙也使其所面臨的行政負擔不減反增。再如，數(shù)字政府建設(shè)不彰和走樣，“指尖上的形式主義”使行政負擔以新的形式浮現(xiàn)。此外，數(shù)字政府建設(shè)不力，代辦、幫辦等使大量行政負擔從公民和企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到政府部門，導致基層工作人員疲于奔命，并使基層負擔有增無減。凡此種種，說明數(shù)字政府有降低行政負擔的巨大潛力并取得了較好成效，但是也會導致新問題的出現(xiàn)。

　　盡管行政負擔是全球公共管理研究的新興熱點議題，但是國內(nèi)研究才剛剛起步，從數(shù)字政府角度對其研究得較少。這使我們難以全面精準地理解和評估行政負擔，并解釋數(shù)字政府對行政負擔的影響過程和作用機制。本文對數(shù)字政府如何降低行政負擔的已有研究進行綜述，并提出未來有待實證檢驗的理論命題。我們考察數(shù)字政府通過何種途徑和在什么情況下會降低行政負擔，以及數(shù)字政府為何也會導致行政負擔不減反增。探討數(shù)字政府影響行政負擔的作用機制和邊界條件，并提出通過數(shù)字政府來降低行政負擔的對策建議。

　　二、研究綜述：數(shù)字政府何以影響行政負擔？

　　數(shù)字政府（digitalgovernment）是在電子政務(wù)（e-government）的基礎(chǔ)上提出的概念，不僅指政府部門利用信息技術(shù)進行決策、監(jiān)管和服務(wù)，而且意味著政府作為一個整體的全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，旨在打造全新的政府形態(tài)。數(shù)字政府從最初的政府上網(wǎng)工程，到后來的社交媒體應(yīng)用，再到當前的“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，越來越重視大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興信息技術(shù)的應(yīng)用。建設(shè)數(shù)字政府是適應(yīng)新興信息技術(shù)迅猛發(fā)展和廣泛普及的必然要求，會極大地降低交易成本和行政負擔，并能夠?qū)萍紕?chuàng)新、營商環(huán)境、民生福祉和黨政決策等發(fā)揮一舉多得的積極作用。

　　隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的日益普及，數(shù)字政府越來越從PC端轉(zhuǎn)向移動端，移動政務(wù)成為數(shù)字政府建設(shè)的主導方向。以“城市大腦”為代表的智慧城市建設(shè)，也在加快推動數(shù)字政府建設(shè)向智能化方向發(fā)展。浙江省、上海市等地都提出數(shù)字化變革的行動方案，紛紛發(fā)力通過數(shù)字政府加快政府治理現(xiàn)代化。與此同時，政府數(shù)據(jù)開放日益流行，推動企業(yè)創(chuàng)新和公民參與，使合供、共同設(shè)計等成為可能。因此，數(shù)字政府建設(shè)有利于提速基層社會治理創(chuàng)新，并倒逼政府全面深化改革、監(jiān)管和服務(wù)流程再造。

　　基于新一代信息技術(shù)的數(shù)字政府建設(shè)，被認為是減輕基層負擔和行政負擔的重要手段，并在政府管理和社會治理中廣泛應(yīng)用。通過對西安市效能革命的研究顯示，數(shù)字政府建設(shè)可以通過多種路徑降低行政負擔。多案例研究發(fā)現(xiàn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能降低行政負擔，強化政企溝通，并優(yōu)化營商環(huán)境。還有學者以退稅無紙化改革為例，發(fā)現(xiàn)行政負擔降低增加企業(yè)出口貿(mào)易。

　　信息技術(shù)是作為效能提升工具而被引入的，但是結(jié)果反而增加了基層負擔，這同特殊的制度結(jié)構(gòu)、技術(shù)的應(yīng)用方式、技術(shù)系統(tǒng)的便利性和個人信息能力等四個方面因素的影響和共同作用有關(guān)。有研究發(fā)現(xiàn)，信息技術(shù)引入的確降低了公民的服從成本和心理成本，但是卻增加了公民的學習成本，使他們需要花費時間學會怎么操作。

　　數(shù)字政府降低行政負擔的可能性是建立在一定的前提條件下的，而這些前提條件可能并不存在，或者使數(shù)字政府導致行政負擔不減反增。此外，特殊群體在使用信息技術(shù)時往往會面臨很強的心理障礙，對自己的信心不足，并更不會使用新技術(shù)，這在無形之中將他們擋在門外。隨著越來越多的公共服務(wù)線上辦理，需要考慮怎么鼓勵人們轉(zhuǎn)換辦事習慣，從線下辦理走向線上辦理。

　　盡管數(shù)字政府對政府管理、經(jīng)濟發(fā)展和社會治理帶來了翻天覆地的變化，但是有關(guān)數(shù)字政府對行政負擔的影響的研究還不多見。這些研究分散在不同國家和場景，得出不同結(jié)論，使我們還無法理解數(shù)字政府究竟在多大程度上和通過何種路徑影響行政負擔。此外，目前對數(shù)字政府的分析局限于信息發(fā)布、自動填報等方面，而沒有將大數(shù)據(jù)分析、人工智能等新一代信息技術(shù)納入其中，也沒有充分評估這些新技術(shù)對行政負擔的影響。因此，有必要加強研究數(shù)字政府和行政負擔之間的關(guān)系，為通過數(shù)字政府來降低行政負擔提供理論依據(jù)。

　　已有文獻圍繞行政負擔的概念和前因后果、數(shù)字政府對行政負擔的影響等問題進行了大量研究，然而數(shù)字政府能否、為何及如何降低行政負擔，數(shù)字政府是否會帶來新的行政負擔或?qū)е滦姓摀碾[性增加，數(shù)字政府在何種情況和條件下會影響行政負擔，這些問題還沒有得到充分研究。

　　本文認為，未來應(yīng)研究數(shù)字政府如何影響行政負擔，并關(guān)注如下主要問題：（1）數(shù)字政府如何降低行政負擔？數(shù)字減負何以可能？哪些因素會推動數(shù)字政府建設(shè)，進而帶動行政負擔的降低？數(shù)字政府降低行政負擔的作用機制有哪些？（2）在何種情況下，數(shù)字政府會使行政負擔得以降低？數(shù)字政府為何適得其反，導致行政負擔不減反增？行政負擔是否會倒逼數(shù)字政府建設(shè)？對上述問題進行研究，有利于我們構(gòu)建中國情境下的行政負擔理論，并解釋數(shù)字政府如何降低行政負擔，因此具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

　　從理論意義來說，相關(guān)研究將對行政負擔和數(shù)字政府的研究文獻做出邊際貢獻。識別數(shù)字政府影響行政負擔的作用機制和邊界條件，可以豐富我們對數(shù)字政府和行政負擔的理解，并填補該領(lǐng)域的研究空白，發(fā)展出新的理論視角和解釋框架。結(jié)合新公共治理、代表性官僚、街頭官僚、數(shù)字治理、行為科學等理論，探討數(shù)字政府影響行政負擔的內(nèi)在邏輯、作用機制和邊界條件，有利于構(gòu)建有中國特色的行政負擔理論。實證分析數(shù)字政府與行政負擔之間的關(guān)系，厘清數(shù)字政府影響行政負擔的內(nèi)在過程和發(fā)生機理，有利于深化數(shù)字時代的公共管理理論體系，并為行政改革和政府創(chuàng)新提供決策依據(jù)。

　　就現(xiàn)實意義而言，對行政負擔的概念化和操作化，可以為各級政府部門診斷、衡量和降低行政負擔提供參考依據(jù)，推動行政負擔的全面監(jiān)測和持續(xù)降低。研究行政負擔以及數(shù)字政府如何對其加以影響，可以為各級政府部門提供決策依據(jù)，使其能夠更加合理高效地建設(shè)數(shù)字政府，進而全方位降低行政負擔。降低行政負擔會提升民眾的滿意度和獲得感，進而提高他們對公共服務(wù)績效的評價和對政府的信任。揭示數(shù)字政府如何影響行政負擔，能夠指導各級政府更好地建設(shè)數(shù)字政府并降低行政負擔，避免建設(shè)不當和運營不力而導致行政負擔不減反增。此外，對行政負擔的研究也會啟發(fā)和推動基層減負，提升基層工作人員的工作效率并降低其工作壓力，推動政府績效的提升。

　　三、數(shù)字政府影響行政負擔的作用機制

　　（一）理論框架

　　本文研究旨在考察行政負擔的結(jié)構(gòu)和成因，以及數(shù)字政府如何影響行政負擔，進而對治理效能產(chǎn)生影響，具體框架如圖1所示。

　　筆者認為領(lǐng)導重視、技術(shù)嵌入、制度創(chuàng)新、組織重構(gòu)等驅(qū)動因素會影響數(shù)字政府，而數(shù)字政府包括信息公開、政務(wù)服務(wù)、互動交流、數(shù)據(jù)共享和智能治理等構(gòu)件。行政負擔包括學習成本、服從成本、心理成本和其他成本，而數(shù)字政府會通過轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化、消除、分配等作用機制來影響行政負擔，對不同成本的影響程度和方式也不盡相同。進而言之，行政負擔的降低會對治理效能產(chǎn)生影響，對社會公平、營商環(huán)境、科技創(chuàng)新、基層治理、疫情防控等場景帶來深遠影響。最后，作為一個開放系統(tǒng)，行政負擔和治理效能的改變也會反過來作用于數(shù)字政府及其背后的驅(qū)動因素，進而形成行政負擔的前因后果閉環(huán)。

　?。ǘ?shù)字政府影響行政負擔的作用機制

　　數(shù)字政府會影響行政負擔，所以應(yīng)重點研究數(shù)字政府對行政負擔的影響，特別是其作用機制和邊界條件。未來應(yīng)重點研究的問題包括：數(shù)字政府如何降低行政負擔？數(shù)字政府通過哪些中介變量和作用機制發(fā)揮作用？不同類型的數(shù)字政府是否會帶來不同的作用？不同類型的行政負擔是否受到不同因素的影響？

　　政府管理和公共服務(wù)均涉及供給和需求兩個方面，而行政負擔及其降低主要可以從供給側(cè)出發(fā)，考察其起源和降低途徑。[15]數(shù)字政府是數(shù)字化的、正式化的、非私人化、透明性且處處留痕的，并可以通過轉(zhuǎn)移、減少、轉(zhuǎn)化、消除等途徑降低行政負擔。具體來說，結(jié)合已有研究，我們提出如下數(shù)字政府影響行政負擔的作用機制，并期望未來研究可以對其進一步探究和驗證。

　　1.轉(zhuǎn)移（shift）。行政負擔之所以會發(fā)生，是因為政府部門將原本應(yīng)由其承擔的成本轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁到公民一側(cè)，使公民的行政負擔陡增。政府部門將行政負擔從上級轉(zhuǎn)移到下級，從一個部門轉(zhuǎn)移到另一個部門或其他組織，從編內(nèi)人員轉(zhuǎn)向編外人員，從公民和企業(yè)轉(zhuǎn)向公務(wù)員，而行政負擔本身并沒有實質(zhì)性變化。降低公民的行政負擔，至關(guān)重要的是將其從公民轉(zhuǎn)移到政府。[16]數(shù)字政府有助于推進行政負擔的轉(zhuǎn)移，使過去由公民和企業(yè)負擔的各類成本，轉(zhuǎn)而由政府部門的工作人員承受。這種情況往往發(fā)生在地方政府部門希望減免行政負擔，但是上級基本制度不變，所以不得不將其轉(zhuǎn)移到政府部門。但是，這種行政負擔的轉(zhuǎn)嫁有可能使“民不聊生”演變?yōu)椤肮俨涣纳薄１热?，一些地區(qū)推動“網(wǎng)上辦”，但是老百姓的辦事習慣沒有轉(zhuǎn)變，辦事能力尚未提升，所以不得不通過幫辦、代辦等過渡形式推進，而辦事人員則因此而疲于應(yīng)付。

　　2.減少（reduction）。行政負擔的各類成本都可能因為數(shù)字政府而得以減少，主要通過調(diào)整（modification）、簡化（simplification）、合并（aggregation）或理順（streamlining）等具體方式。在行政負擔的三類成本中，數(shù)字政府降低最明顯的是服從成本，其次是學習成本和心理成本。行政負擔的減少主要表現(xiàn)在服從成本方面，比如人們找政府辦事的材料份數(shù)、制式表格的字段數(shù)量、辦事程序的環(huán)節(jié)數(shù)量、等候的時間長短、跑動的次數(shù)和地理距離等等，都可能因為數(shù)字政府而明顯減少。如果必須線下辦理，則通過下放權(quán)限和技術(shù)賦能而實現(xiàn)就近辦理，達到“一刻鐘”政務(wù)服務(wù)圈的效果。但是，這種量上的減少仍然會存在行政負擔的殘留，需要持續(xù)不斷的數(shù)字化變革加以深化。

　　3.轉(zhuǎn)化（transformation）。轉(zhuǎn)化意味著不同行政負擔維度之間的轉(zhuǎn)變或轉(zhuǎn)換關(guān)系。在數(shù)字政府的驅(qū)動下，不同行政負擔之間會發(fā)生轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)此消彼長的現(xiàn)象。比如，因為新技術(shù)的引入需要學習和掌握數(shù)字技能，而很多人不具備必需的設(shè)備、知識和技能，所以服從成本降低了，但是會轉(zhuǎn)化為學習成本。與此同時，辦事需要跑動的次數(shù)減少了，花費的時間減少了，但是公民對信息技術(shù)和數(shù)字政府的不信任，可能會使其心理成本增加。

　　4.消除（elimination）。數(shù)字政府可能通過取消（cancellation）、自動化（automation）、智能化（robotization）、替代（substitution）等具體方式徹底根除行政負擔。比如，將審批改為備案或“法無禁止即許可”，取消一些不必要的證明材料，或者通過數(shù)據(jù)庫校驗來判定公民身份是否符合條件，通過人臉識別核實公民身份，等等。更為重要的是，行政負擔所依存的制度得以改革，如行政許可的程序、資格要求、證明材料等，使過去要辦的可以免辦，過去串聯(lián)辦理的改為并聯(lián)或容缺審批，過去要本人親自到場的可以代辦或異地辦理，而政府可以提供和共享證明材料。這意味著數(shù)字政府要想根除行政負擔，不僅意味著信息技術(shù)的引入和應(yīng)用，而且需要組織內(nèi)外的制度變革。

　　筆者基于以上分析，得出關(guān)于數(shù)字政府影響行政負擔作用機制的四個命題。

　　命題1：數(shù)字政府會降低行政負擔，但是數(shù)字政府對行政負擔的影響既可以是直接的，也可以是間接的。

　　數(shù)字政府會降低行政負擔，但也可能催生行政負擔，導致行政負擔的數(shù)字化或數(shù)字負擔。因此，數(shù)字政府會帶來公民、企業(yè)和公務(wù)員等的行政負擔增加。比如，數(shù)字政府導致行政負擔的轉(zhuǎn)嫁。公民和企業(yè)在前臺最多跑一次，政府公務(wù)員在后臺卻要跑多次（比如二次錄入），而過渡時期線上線下的雙重要求也會帶來行政負擔的成倍增加。以電子簽章為例，上級對下級的放權(quán)不夠，既有法律法規(guī)的改革不到位，都使行政負擔并沒有減輕。成為數(shù)字政府本身的界面兼容性、友好性較差，線上花費更多時間、跑不通路、辦不成事，使線下負擔轉(zhuǎn)化為線上負擔，帶來學習成本和心理成本的增加。此外，在信息化工具和技術(shù)的應(yīng)用中，存在手段與目的相背離的“數(shù)字形式主義”現(xiàn)象，使基層干部壓力倍增。

　　更為重要的是，行政負擔在不同人群之間的分配可能會因為數(shù)字政府而發(fā)生微妙的改變，并進而威脅到社會公平。在網(wǎng)約車、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等領(lǐng)域都出現(xiàn)了類似的現(xiàn)象，即這些新興模式極大地便利了人們的交通出行和醫(yī)療預(yù)約，但是也使老年人和其他特殊群體面臨無車可打和無醫(yī)可求的尷尬，不得不依靠其他方式進行救濟。數(shù)字政府的剛性程序，往往壓縮和限制了公務(wù)員的行政自由裁量權(quán)，而削足適履導致的標準化悖論在于邊緣群體可能難以享受數(shù)字紅利。比如，對美國福利資格自動化處理系統(tǒng)的研究顯示，計算失誤和刻意排斥而帶來的福利剝奪，造成了“自動不平等”，高科技的算法管理鎖定、管制和懲罰貧困人口，使窮人陷入“數(shù)字濟貧院”一樣的生存困境，可以說是譜寫了一曲“數(shù)字時代貧困人口的悲歌”[17]。

　　數(shù)字政府和數(shù)字鴻溝使行政負擔的社會分配進一步不均衡，特別是老年人和殘障人士面臨社會不公平，需要數(shù)字政府界面的適老化改造和信息無障礙建設(shè)。對老年人和殘疾人的制度性歧視，核心反映在行政負擔上，因此要推動信息無障礙。信息障礙同政府部門有關(guān)，但是也同用戶端關(guān)系密切。如果能夠提升老年人和殘障人士的數(shù)字素養(yǎng)，那么也會使其行政負擔大幅降低，實現(xiàn)信息無障礙。與此同時，老年人擔心受騙而更傾向于“面對面交流”和“眼見為實”，所以對于互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的接受度有待提升。

　　命題2：數(shù)字政府并不必然會降低行政負擔，甚至在某些情況下還會加重一些群體的行政負擔，或者使行政負擔改頭換面重新出現(xiàn)。

　　表面上看技術(shù)是中性的，但是技術(shù)會受到制度的制約，因此行政負擔是否會由于信息技術(shù)的引入而得到降低，是一個懸而未決的問題。數(shù)字政府的跑偏、異化、失靈，可能使行政負擔不減反增。數(shù)字政府能否降低行政負擔取決于一系列因素，這包括政府部門之間的協(xié)同、領(lǐng)導干部和公務(wù)員的共情力和同理心、企業(yè)和公民的數(shù)字政府知曉及應(yīng)用。比如，在降低行政負擔方面，單兵突進的數(shù)字政府建設(shè)就遜于齊頭并進的。

　　在肯定數(shù)字政府降低行政負擔的同時，我們要認識到行政減負的不可逆性也同樣至關(guān)重要。否則一些原有的行政負擔可能被減除了，但是很快就通過巧立名目或改頭換面死灰復燃。這可能使行政負擔就像“打地鼠”游戲一樣沒完沒了，也使利益相關(guān)者在“減負—增負—減負”的死循環(huán)中難以自拔。2021年2月，由中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序整治指尖上的形式主義的通知》，要求著力解決重痕不重績、多頭報送等問題，整治“指尖上的形式主義”。因此，未來可以研究何種模式的數(shù)字政府會推動行政負擔降低，以及導致行政負擔不減反增的數(shù)字政府癥結(jié)何在。

　　命題3：數(shù)字政府能否降低行政負擔取決于一系列因素，包括制度環(huán)境、社會文化、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導風格等方面。

　　行政負擔的背后是公民和企業(yè)的一系列注意力分配、行為和動作，因此降低行政負擔就不是政府一廂情愿的問題，而是需要特別關(guān)注他們的行為是如何改變的。比如，學習成本意味著公民和企業(yè)需要花費大量時間、投入大量精力、查閱各種資料、求證各種來源，才能搞清楚怎么同政府打交道和辦事。再如，服從成本主要反映在公民和企業(yè)需要在各個地區(qū)和部門之間來回跑，準備和提交各種報表材料。因此，從行為出發(fā)來研究行政負擔，探究如何降低行政負擔，是未來應(yīng)該開展的研究，并據(jù)此可以為政府和企業(yè)通過利用信息技術(shù)來降低行政負擔提供決策依據(jù)。[18]

　　命題4：基于行為科學和循證決策而設(shè)計和實施的數(shù)字政府解決方案，可以推動行政負擔的持續(xù)降低。

　　公共管理學被視為一門設(shè)計導向的應(yīng)用學科，需要借鑒行為科學（behavioral science）來進行循證（evidence-based）決策和管理。比如，近些年來特別強調(diào)的“助推”（nudge），就是通過政策優(yōu)化來使公共政策更加簡單易懂、自動實現(xiàn)、富有吸引力，進而達到四兩撥千斤和事半功倍的良效。數(shù)字政府的靈活性和便利性，意味著可以通過快速AB測試來進行動態(tài)精細調(diào)整，并尋找行政負擔最低的最優(yōu)路徑。比如，數(shù)字政府用戶界面的設(shè)計和布局可以因人而異和量身定制，通過不同人群的測試來確定最合適的解決方案，進而能夠達到降低行政負擔的目的。再如，人們主要依賴搜索引擎來獲取政府辦事信息，對搜索引擎的改造和優(yōu)化（如將網(wǎng)言網(wǎng)語列為搜索關(guān)鍵詞、搜索結(jié)果的智能定制化排序），將會極大地降低人們的學習成本，并進而降低“病急亂投醫(yī)”而帶來的服從成本和心理成本。此外，設(shè)計更加友好簡潔的用戶指南等行政導引，也有助于降低行政負擔。

　　未來可以對行為科學、“助推”、循證決策、政策實驗室等進行研究，選擇適合用于降低行政負擔的解決方案，并考察其在降低行政負擔方面的成效。比如，政府應(yīng)進一步深化“放管服”改革，減少轉(zhuǎn)嫁行政負擔給公務(wù)員，降低企業(yè)和公務(wù)員的行政負擔，通過基層減負促進基層治理現(xiàn)代化。與此同時，要利用數(shù)字政府的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢降低行政負擔，改革政府行政許可程序，建立大數(shù)據(jù)共享平臺。實現(xiàn)政府與多部門共同構(gòu)建無障礙信息環(huán)境，重視行政相對人的信息普惠和精準化信息訴求，推動信息無障礙、消除數(shù)字鴻溝。此外，未來研究可以系統(tǒng)收集“放管服”改革、營商環(huán)境優(yōu)化等領(lǐng)域的行政負擔降低案例，提煉可以進一步推廣普及的解決方案和對策建議。

　　四、加強數(shù)字政府建設(shè)、降低行政負擔的政策建議

　　本文研究數(shù)字政府建設(shè)對行政負擔的影響，并構(gòu)建理論框架解釋數(shù)字政府和行政負擔之間的關(guān)系。數(shù)字政府有降低行政負擔的巨大潛力，但是數(shù)字政府未必就會降低行政負擔。為此，需要關(guān)注這些影響因素和環(huán)境條件，推動數(shù)字政府建設(shè)并降低行政負擔。

　　首先，數(shù)字政府會降低行政負擔，既可以是直接的，也可以是間接的。這意味著要進一步加快推動數(shù)字政府建設(shè)，使行政負擔隨著政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型而得以大幅持續(xù)降低。政府部門可以通過許多措施來降低行政負擔，但是數(shù)字政府建設(shè)是降低行政負擔的關(guān)鍵有效措施，需要在未來得到更多重視。與此同時，政府部門也應(yīng)關(guān)注和監(jiān)測行政負擔，避免行政負擔過重而帶來的問題，并采取各類數(shù)字化手段降低監(jiān)管和服務(wù)對象的行政負擔。

　　其次，關(guān)于數(shù)字政府并不必然會降低行政負擔的命題。數(shù)字政府如果設(shè)計不當、實施有偏或分布不均，都會導致行政負擔不降反升，或者使不同領(lǐng)域和群體的人們面臨行政負擔的不公平。特別是在數(shù)字政府建設(shè)初期和數(shù)字化轉(zhuǎn)型期間，要特別關(guān)注數(shù)字政府可能帶來的行政負擔增加問題。與此同時，要進一步彌合數(shù)字鴻溝，使更多人可以享受數(shù)字紅利，降低行政負擔分布不均問題。

　　再次，數(shù)字政府能否降低行政負擔取決于一系列因素。要想使數(shù)字政府發(fā)揮應(yīng)有的降低行政負擔作用，就需要在這些方面做文章下功夫，使數(shù)字政府和行政負擔的聯(lián)動性進一步增強。比如，領(lǐng)導重視對于數(shù)字政府建設(shè)至關(guān)重要，也會影響數(shù)字政府能否降低行政負擔。再如，如果沒有大刀闊斧的制度改革和政策創(chuàng)新，那么數(shù)字政府會面臨制度約束和政策限制，也難以發(fā)揮降低行政負擔的作用。此外，圍繞數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)推動組織重構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)同數(shù)字化轉(zhuǎn)型相匹配，進而為降低行政負擔創(chuàng)造條件。

　　最后，基于行為科學和循證決策而設(shè)計和實施的數(shù)字政府解決方案，可以推動行政負擔的持續(xù)降低。什么樣的數(shù)字政府可以降低行政負擔，以及通過何種方式影響行政負擔，這些都還需要進一步的科學研究，以便于為數(shù)字政府建設(shè)提供政策指引。特別是從公務(wù)員、公民和企業(yè)的行為入手，從行為科學的角度進行研究，提煉這些行動主體的行為規(guī)律，并據(jù)此設(shè)計更加科學有效的數(shù)字政府，從而實質(zhì)性降低行政負擔。從循證決策的角度而言，很多顯著降低行政負擔的做法可能都是“助推”，看似微不足道的設(shè)計，但可能起到四兩撥千斤和事半功倍的效果。因此，應(yīng)推動更多政府部門參與政策試點和實驗，從行為科學和設(shè)計科學入手，推動數(shù)字政府建設(shè)的設(shè)計革新，使其能夠為降低行政負擔提供更好的條件。

　　[作者簡介]馬亮，中國人民大學公共管理學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，博士生導師。

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