數(shù)字科技的迅猛發(fā)展促使人們有了嶄新的社會生活方式，同時也深刻地改變著人們的思想觀念和價值取向，人們對美好生活日益增長的追求對我國政府履行職能提出了現(xiàn)代化的內在要求。不僅如此，面對復雜多變的國際形勢、世紀疫情和百年變局，也需順應數(shù)字技術發(fā)展潮流，把握數(shù)字技術創(chuàng)新帶來的新機遇。自黨的十九屆四中全會首次提出“數(shù)字政府建設”以來，國家不斷進行戰(zhàn)略部署，2021年《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱“《綱要》”）提出：“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數(shù)字法治政府”；2022年《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》進一步強調數(shù)字政府建設的重要意義，并作出了體系化建設、加強頂層設計、健全統(tǒng)籌協(xié)調機制等戰(zhàn)略部署。2022年12月19日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，從數(shù)據(jù)產(chǎn)權、流通交易、收益分配、安全治理四方面初步搭建起我國數(shù)據(jù)基礎制度體系，提出20條政策舉措。這為我國加快構建數(shù)據(jù)基礎制度，充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)規(guī)模和豐富應用場景優(yōu)勢，激活數(shù)據(jù)要素潛能，做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能，構筑國家競爭新優(yōu)勢，提供了新的契機。從數(shù)據(jù)主體角度看，在數(shù)據(jù)資源持有權、數(shù)據(jù)加工使用權和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權“三權分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度框架中，政府不僅是監(jiān)管者，也是生產(chǎn)者、使用者、加工者，集多重身份于一身。因此，數(shù)字法治政府的構建迫在眉睫而又志在必得，應遵循傳承性、法治性、數(shù)字性和未來性四個面向，克服相應挑戰(zhàn)，從而使數(shù)字法治政府建設沿著健康的軌道發(fā)展。

　　一、數(shù)字法治政府的四個面向

　　習近平總書記強調：“要全面貫徹網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐?！边m應互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢，將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術廣泛應用于政府依法行政過程，建設數(shù)字法治政府，是推動“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，利用數(shù)字技術推進政府治理變革，為政府向人民提供符合期望的公共服務增效賦能。然而，數(shù)字技術日新月異的發(fā)展速度，與政府結構和行為模式的穩(wěn)定性之間存在張力，使得構建進程難以與其齊頭并進。為了確?？萍贾卫砗头ㄖ问侄问冀K向正確方向推動政府改革，數(shù)字法治政府構建應具備四個基本面向。

　　（一）傳承性面向

　　數(shù)字法治政府的構建理念必須體現(xiàn)其傳承性。雖然大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字信息處理技術革新了政務處理方式，但無論政府治理形式如何創(chuàng)新，都必須確保以法治原則等指導數(shù)字化賦能實踐，保持法治政府的內核不變。

　　1.機構職權法定的邏輯起點

　　職權法定原則是政府依法行政的基本原則，是法治政府的基本特征，也是數(shù)字法治政府構建的邏輯起點。政府作為行政主體，遵循主體、權限、內容和程序法定等法治原則進行運作，在管理國家和社會事務時，自覺落實職權法定主義要求。從法治政府到數(shù)字法治政府，變的是技術維度的數(shù)字化政務管理和決策模式，但必須傳承的是法治維度的職權法定運作邏輯。數(shù)字法治政府履職仍然應當依照憲法等法律的明文規(guī)定行使法定權力，履行法定責任，同時監(jiān)督各職能部門嚴格落實“法無授權不可為”。

　　2.以人民為中心的服務定位

　　數(shù)字法治政府要堅持以人民為中心的服務定位，以滿足人民對美好生活的需求為首要目標。進入新時代，我國主要社會矛盾已逐步轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。在數(shù)字技術改變社會生產(chǎn)、生活方式的同時，人民對法治政府的運行流程、決策模式和服務效率等都抱有更高的期待。為提升政府依法行政效能和政務服務體驗，在數(shù)字政府建設過程中必須恪守以民為本的理念，突出民主的價值取向，保障人民的數(shù)據(jù)權益，落實人民的知情權、監(jiān)督權，促使政府政務處理模式更加智能化、透明化、高效化和正當化。

　　3.權力監(jiān)督機制的運行保障

　　權力是雙刃劍，為減少公權力濫用，數(shù)字法治政府必須監(jiān)督和制約權力運行?！耙訌妼嗔\行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。”數(shù)字法治政府作為運用現(xiàn)代信息技術收集、處理、利用信息的數(shù)字化政府，需要構建一個與政府內部傳統(tǒng)組織架構協(xié)調統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡，從而形成全新的運作程序和服務模式。這一過程中數(shù)字技術的專業(yè)性壁壘極有可能為監(jiān)督相關技術權力帶來新的挑戰(zhàn)。客觀存在的算法偏差輔之以個人的權力偏好可能違背為民辦事的基本原則。因此，數(shù)字法治政府建設要緊盯權力運行各環(huán)節(jié)的規(guī)范性，保障權力監(jiān)督機制以強有力的姿態(tài)督促數(shù)字法治政府公權力的規(guī)范運行，保證技術便利惠及人民。

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　　新興數(shù)字技術的發(fā)展和運用成為了經(jīng)濟、社會、文化持續(xù)發(fā)展的重要動力，但技術發(fā)展需要法治引領，政府肩負著敦促數(shù)據(jù)相關制度建設、引導技術向善的關鍵任務。數(shù)字政府建設應當“以法治為底線，以善治為追求”，通過法治為行政權力立規(guī)矩、劃界限。

　　1.依法行政原則

　　依法行政是對行政機關及其行政公務人員從事行政管理活動的基本要求和根本準則。黨的二十大報告強調“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”，數(shù)字技術賦能法治政府優(yōu)化職責體系和組織結構。數(shù)字法治政府在政務治理實踐中要以維護公共利益和社會秩序為前提。首先，數(shù)字政府履職除了要遵守與業(yè)務相關的法律法規(guī)外，還應以相關的數(shù)字網(wǎng)絡法律法規(guī)為基礎，作出行政行為；其次，數(shù)字政府應當恪守“無法律即無行政”的底線，在法律授權范圍內利用數(shù)字技術提升行政效率。此外，在數(shù)字法治政府轉型之初，相關法律法規(guī)尚不完善，領導干部和執(zhí)法人員需具備較高法律素質，以數(shù)據(jù)邏輯、底線思維快速應對新挑戰(zhàn)，積極履職并適應新發(fā)展。

　　2.合理行政原則

　　合理行政是行政機關從事行政管理活動的理性要求，也是數(shù)字法治政府建設的實質要旨。數(shù)字法治政府要平等地對待人民群眾，不偏私歧視，保證公平公正；在其構建和運行過程中，需要考慮到不同社會群體獲取、利用信息的能力差異，努力保障每個人的利益。政府履職還應遵循比例原則，采取符合法律目的的恰當措施和手段，避免過度損害當事人權益。例如，在運用數(shù)字技術采集公民個人信息時，對于這些信息的存儲、加工、使用，務必尊重和保護公民權利，采取合理行政的方式，避免個人信息泄露、濫用等損害數(shù)字法治政府信譽的危機。

　　3.程序正當原則

　　程序正當原則是確保程序正義在行政權力運行中得以實現(xiàn)的重要保障，是現(xiàn)代法治的必然要求。數(shù)字法治政府構建應當秉持信息公開、公眾參與等正當程序原則。一是政府應全面主動落實政務公開要求，構建規(guī)范透明、高效便捷的政務數(shù)據(jù)公開渠道，主動公開決策、執(zhí)行、管理、服務及結果等全部行政程序環(huán)節(jié)。二是政府在收集個人信息時應依法獲得授權，如實告知數(shù)據(jù)的收集方式、使用途徑等有關信息，保障公民的知情權。在利用數(shù)字技術作出快捷高效的行政決策時，應以適當方式與相對人進行溝通交流，聽取相對人的陳述和申辯，保障其程序權利。

　　（三）數(shù)字性面向

　　數(shù)字性、智慧化是數(shù)字法治政府的本質特征之一，其目標在于通過利用人工智能、大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌計算等新興信息技術創(chuàng)造公共價值，涉及到政府內部權力配置、運行程序、組織架構、政務信息數(shù)字化，以及政府與公民之間信息交流渠道的智慧化等方面。

　　1.政務數(shù)據(jù)共享

　　政務數(shù)據(jù)包含著豐富的政府服務信息。在安全前提下依法共享政務數(shù)據(jù)是簡政放權、提供服務質效的有效舉措，不僅能夠促進不同地區(qū)之間的交流合作，提高政務數(shù)據(jù)資源的價值，還能增加人民群眾對政務的認知，便于人民群眾行使監(jiān)督權，幫助人民群眾了解行政決策的合理性。政府數(shù)字化建設會提升政府對數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用能力、共享技術，有利于完善對數(shù)據(jù)的整合管理機制。利用政務數(shù)據(jù)標準化技術來保證數(shù)據(jù)流動，規(guī)范數(shù)據(jù)收集標準、處理標準和共享標準，打造全國上下統(tǒng)一、相互協(xié)調的政務大數(shù)據(jù)平臺。

　　2.數(shù)字治理

　　數(shù)字治理不僅是數(shù)字政府的基本手段，也是其建設目標，更是通過數(shù)字技術來植入新型治理理念，轉變政務治理方式，提升公共服務水平，保障政府、公民和企業(yè)等多元主體共同參與的新型治理模式。數(shù)字治理有利于創(chuàng)新政府管理模式，推動政府職能轉變，提高政府服務效能，對推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。數(shù)字法治政府建設應當以數(shù)字治理提升政府決策能力，堅持“尊重網(wǎng)絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序”的四項數(shù)字治理原則，不僅運用數(shù)字技術進行政務治理，還應對數(shù)字科技發(fā)展及其影響進行把控。

　　3.數(shù)字監(jiān)管

　　“推動數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，要堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展。”一方面是針對數(shù)字經(jīng)濟的監(jiān)管，即“健全市場準入制度、公平競爭審查制度、公平競爭監(jiān)管制度，建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效能”；另一方面是對運用數(shù)字技術和數(shù)字平臺進行政府監(jiān)管。在健全法律法規(guī)和政策制度、完善體制機制的基礎上，合理配置主管部門、監(jiān)管機構職責，分工合作，改進提高監(jiān)管技術和手段，把監(jiān)管和治理貫穿創(chuàng)新、生產(chǎn)、經(jīng)營、投資全過程，從而全面提高我國數(shù)字經(jīng)濟治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。深化數(shù)字賦能監(jiān)管是政府在數(shù)字化轉型中的重要任務，要把傳統(tǒng)上主要依靠人的經(jīng)驗判斷監(jiān)管，轉變?yōu)橹饕揽繑?shù)據(jù)的自動化決策監(jiān)管，不僅要著眼于事前、事中、事后的全運行流程，而且要以政務數(shù)據(jù)互通共享為支撐，對全平臺數(shù)據(jù)流進行大數(shù)據(jù)分析、整合，從而實現(xiàn)監(jiān)管的規(guī)范化和系統(tǒng)化。

　　4.數(shù)字服務

　　科技進步促進經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展改變生活方式，數(shù)字時代下人民群眾對公共服務提出了更加個性多元的質量要求，數(shù)字法治政府要實現(xiàn)數(shù)字化服務，提升公共服務質量與效率，回應人民的服務需求。數(shù)字化服務關涉公眾的幸福感與滿足感，是建設數(shù)字法治政府的重要內容。不同于傳統(tǒng)服務模式，數(shù)字政府要求建構線上線下相結合政務服務平臺，為群眾提供更便捷、精確、高效的服務，通過政務流程數(shù)字化革新來優(yōu)化政府服務平臺建設與政府服務智能化水平，以此來實現(xiàn)提升服務效率并保障所有群體權益的目標。

　　5.自創(chuàng)生和自發(fā)展

　　自創(chuàng)生理論源起于生物學，智利生物學家馬圖拉納與瓦雷拉提出了“自創(chuàng)生系統(tǒng)”，認為細胞作為一個閉合的生命系統(tǒng)，在自主的選擇機制下接收外部環(huán)境的部分影響，通過新陳代謝網(wǎng)絡對維持自身存續(xù)所需的源物質進行自我生產(chǎn)，形成一個自創(chuàng)生系統(tǒng)。隨后，德國學者盧曼創(chuàng)立了“自創(chuàng)生”社會系統(tǒng)論和“自創(chuàng)生”系統(tǒng)論法學，闡發(fā)了法律系統(tǒng)是社會系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，系統(tǒng)只對經(jīng)由自身內部結構“轉譯”的環(huán)境干擾作出回應，表明現(xiàn)代法系統(tǒng)具有自我觀察、自我指涉、自我再生產(chǎn)的自創(chuàng)生特性?；谠摾碚摽磾?shù)字政府建設，紛繁復雜的數(shù)字技術和眾說紛紜的數(shù)字認知，可視作外部環(huán)境中不同的物質和干擾，要遵循法治系統(tǒng)中良性的自發(fā)展網(wǎng)絡，堅持黨的領導和以人為本的服務理念，對外界物質和干擾進行自主篩選和轉化利用，立足于現(xiàn)實社會生活的耦合增強，實現(xiàn)數(shù)字法治與社會共同演化進步。

　　（四）未來性面向

　　數(shù)字法治政府建設是對人類社會數(shù)字化轉型進程動態(tài)治理需求的回應。人類社會生活、生產(chǎn)方式的數(shù)字化、智慧化進程發(fā)展迅猛，呈現(xiàn)出不可逆轉的態(tài)勢。順應這種數(shù)字化發(fā)展態(tài)勢，未來政府應明確數(shù)字技術的輔助性工具定位，建立新型制度規(guī)范體系。

　　1.人類文明的數(shù)字化、智慧化發(fā)展趨勢不可逆轉

　　人類文明的發(fā)展史就是一部記錄人類知識不斷積累創(chuàng)新的歷史，而知識積累最直接的體現(xiàn)便是適應時代需求的工具的出現(xiàn)。最初，古人的智慧經(jīng)驗依靠口耳相傳得以世代沿襲，隨后文字的出現(xiàn)改變了記錄、傳遞知識的方式。從篆刻龜甲骨片到竹簡再到紙張，人類智慧不斷克服信息存儲的物理制約，加速著人類文明的發(fā)展。時至今日，人類永不停歇的探索欲和求知欲帶領世界走向數(shù)字時代，人類知識傳遞的效率和方式再次發(fā)生了質的飛躍。數(shù)字技術已然滲入社會生活的各個方面，徹底改變了人類生產(chǎn)、生活方式，人類文明的數(shù)字化、智慧化發(fā)展勢不可擋。

　　2.未來政府的方向和樣貌

　　黨的二十大提出加快建設網(wǎng)絡強國和數(shù)字中國。既然數(shù)字技術改變生活的步伐已不可逆轉，面對新興科技帶來的便利與挑戰(zhàn)，數(shù)字法治政府應該確立未來建設的方向與目標。許多地方政府推出了融合數(shù)字技術的政務服務，效果顯著，例如天津政務服務App“津心辦”、廣東省政務服務App“粵政易”等。國務院在總結各地成功經(jīng)驗的基礎上，發(fā)布了《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），擘畫了數(shù)字法治政府構建的藍圖，要求到2025年，各地政府要全面提升干部隊伍的數(shù)字思維和數(shù)字素養(yǎng)，明確符合治理能力現(xiàn)代化需求的政府頂層設計，為各部門提供建設范本，提升政府治理數(shù)字化水平，使社會治理更加科學、精準。

　　3.明確數(shù)字技術的輔助工具定位

　　數(shù)字技術是基于算法的、客觀的技術手段，但人們容易迷失在數(shù)字化帶來的新奇體驗中，從而忽視了數(shù)字技術的“破壞性”。數(shù)字技術加劇了各地區(qū)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實問題，導致數(shù)字鴻溝日益擴大，甚至演變?yōu)閿?shù)字歧視。數(shù)字技術對各類數(shù)據(jù)收集、分析的超高效率在監(jiān)管政策滯后的環(huán)境中可能誘發(fā)數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)買賣等違法行為，引起數(shù)據(jù)保護信任危機。數(shù)字法治政府作為為民服務的政府，必須明確數(shù)字技術的輔助工具定位。政府要時刻杜絕技術依賴意識，以法治做底線，持續(xù)構建數(shù)字化發(fā)展的法律規(guī)范體系，為數(shù)字社會治理提供重要準則。

　　4.調適數(shù)字時代的新型制度規(guī)范

　　數(shù)字技術賦能法治建設，促進法治政府治理方式數(shù)字化改革，需要基于傳統(tǒng)政務治理的制度規(guī)則體系，創(chuàng)新適應數(shù)字時代政府需求的新型制度規(guī)范。高度信息化的技術手段有別于傳統(tǒng)紙質化辦公，需要制定新型操作規(guī)范和監(jiān)督章程，體現(xiàn)出應對未來可能出現(xiàn)困境的預防治理，完善數(shù)據(jù)立法，做好針對規(guī)范數(shù)字技術使用的法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)范的立改廢釋，實現(xiàn)良法善治。

　　5.提供數(shù)字政府建設的中國經(jīng)驗

　　中國數(shù)字法治政府建設一直堅持黨的領導，以習近平法治思想為引領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，發(fā)布了數(shù)量眾多、指導性強的法律法規(guī)和國家層級規(guī)范體系。在實際建設過程中，采取政府牽頭、社會主體參與，在技術工具研發(fā)、法治原理研究和數(shù)字法學人才培養(yǎng)等多方面發(fā)力，成效顯著。隨著中國數(shù)字法治建設的逐漸深化，中國應以自身經(jīng)驗引領世界數(shù)字技術標準的制定，利用先發(fā)優(yōu)勢為其他國家提供幫助，為其他國家的數(shù)字法治政府建設提供中國經(jīng)驗。

　　二、數(shù)字法治政府建設面臨的挑戰(zhàn)

　　數(shù)字法治政府建設不是“為了數(shù)字化而數(shù)字化”，其最終目的是推動政府職能轉變，構建良善高效的政府治理體系。這必然會引發(fā)對政府治理理念、組織形式、行政程序等方面的深刻沖擊，對數(shù)字法治政府建設提出了較大挑戰(zhàn)。

　　（一）理念動搖

　　數(shù)字政府是現(xiàn)代政府運行與數(shù)字技術發(fā)展相結合的產(chǎn)物，致力于提升政府治理能力和服務水平。它借助數(shù)字技術來捕捉公眾需求，使政府不僅是信息的生產(chǎn)者和傳播者，也逐漸成為社會需求的匯集者和公共服務的提供者，在治理理念方面產(chǎn)生了深刻變化。

　　1.服務政府理念內涵異化

　　服務政府理念即要求以人民滿意為目標，將公共服務上升為政府主要職能并通過一系列手段來不斷滿足人民群眾的公共服務需求。隨著數(shù)字技術的運用和普及，服務、協(xié)商、合作等理念逐步融入到數(shù)字政府建設中。例如，上?！耙痪W(wǎng)通辦”智慧政府改革、浙江“最多跑一次”數(shù)字政府創(chuàng)新，都是借助信息技術來實現(xiàn)以“數(shù)據(jù)多跑”實現(xiàn)“相對人少跑”的典型示例。但與此同時，服務理念的具體內涵卻變得模糊和不易把握，各地實踐掌控不一就說明了這一點，這意味著對政府服務的評價標準的模糊化。單純追求“唯數(shù)字化”必然導致政府的形式化偏向，有的過度注重形式上的智慧化系統(tǒng)配置與平臺數(shù)量，而不顧相對人體驗感與業(yè)務實質內容；有的為實現(xiàn)全面數(shù)字化，將部分線下可以提供更好服務的工作轉為簡單的線上服務，致使相對人需求難以滿足。

　　2.分散政府理念易成孤島

　　在傳統(tǒng)公共行政的情境下，行政主體建立在分散、獨立、專業(yè)的行政部門基礎之上，行政管理體制呈現(xiàn)出條塊分割、部門主義的特點。與之不同，數(shù)字法治政府試圖通過數(shù)字技術打通部門間壁壘，模糊層級界限，實現(xiàn)政府內部數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，為公眾提供無邊界、一站式的公共服務。其本質上是“數(shù)據(jù)治理”，以數(shù)據(jù)的開放、共享和整合為前提。顯然，傳統(tǒng)的分散政府理念不僅無助于實現(xiàn)上述治理目標，反而會導致數(shù)據(jù)共享、聯(lián)通、整合難以實現(xiàn)，加劇“信息孤島”的形成。一是不同政府部門間缺乏信息溝通交流動力，信息呈現(xiàn)出零碎化傾向，二是分散開發(fā)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、重復建設政府服務平臺，不利于數(shù)據(jù)的匯總整合等。

　　3.全能政府理念難以實現(xiàn)

　　在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的背景下，政府職能幾乎無所不包，一切社會、經(jīng)濟、文化等領域的職能均被集中到政府手中，造成一種“無限政府”和“全能政府”的假象。這顯然無法滿足數(shù)字政府建設的要求。在理論層面，法治政府應當是有限政府，政府在有限授權的范圍內提供公共服務，進行社會管理、市場調節(jié)。雖然數(shù)字政府在政策制定和公共服務時提前預測社會和公眾需求，盡力為公民提供個性化服務，但應警惕將數(shù)字“有為政府”導向“全能政府”。在實踐層面，與傳統(tǒng)政府全面掌握主動權不同，數(shù)字法治政府建設需要強大的技術支撐，涉及政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺、數(shù)字技術、數(shù)據(jù)共享企業(yè)的深度合作，傳統(tǒng)的全能政府理念已然無法適應數(shù)字法治政府的建設需要。應該注重建設模式創(chuàng)新，加大政企合作力度，鼓勵以企業(yè)為龍頭、以應用為牽引，才能有效形成數(shù)字政府建設合力，形成數(shù)字政府建設新格局。

　　（二）組織矛盾

　　構建數(shù)字法治政府需要跨地域、領域、部門和層級的業(yè)務協(xié)同和數(shù)據(jù)共享。顯然，傳統(tǒng)科層體制下嚴格層級、零散界別和固化的專業(yè)分工，與數(shù)字政府要求的整體協(xié)同理念存在矛盾。政府數(shù)字化轉型的癥結不在于技術而在于傳統(tǒng)官僚制的要求與網(wǎng)絡系統(tǒng)扁平化需求之間的張力，面臨的挑戰(zhàn)不在于構建電子政府的技術能力，而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧與政治性分歧。

　　1.層級性導致傳遞負累

　　行政組織架構是行政管理科學性和合法性的集中反映和基本保障。目前行政傳統(tǒng)政府系統(tǒng)呈現(xiàn)出“條塊結合”的管理樣態(tài)，這大幅提高了政府治理的專業(yè)化、規(guī)范化程度，也在一定程度上滿足了大國治理中心化、集權化的要求。但數(shù)字背景下，層級化權力體系內部的約束性，會限制各級政府之間的信息共享，必然導致信息溝通不暢，還會增加信息傳遞的負累和衰減。首先，縱向上存在天然“隔離帶”，國家部委與地方的垂直信息系統(tǒng)沒有完全實現(xiàn)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，導致重要的數(shù)據(jù)資源無法實現(xiàn)全面共享。其次，實踐中不同部門各自為政建設數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，數(shù)據(jù)處理格式不同，開放標準不一。

　　2.零散性帶來整合難題

　　目前數(shù)字法治政府建設尚處于技術引進和系統(tǒng)建設層面，對各部門業(yè)務的深層次調整、系統(tǒng)性變革安排不夠，重要數(shù)據(jù)大多零星分散，欠缺有效整合。因此，推進數(shù)字化平臺互聯(lián)互通，實現(xiàn)各級政府之間的業(yè)務協(xié)同合作，建立基于數(shù)字技術的整體性政府是重要發(fā)展目標。這些困難，需要通過頂層設計和立法協(xié)調，對政府部門業(yè)務重整、跨區(qū)域數(shù)據(jù)鏈接等方式，逐步克服。

　　3.固化性排斥協(xié)作配合

　　數(shù)字政府要求突破傳統(tǒng)政府部門的“邊界思維”，樹立“平臺即政府”的理念，打造扁平化的政府組織形式，政府部門轉向協(xié)同合作治理，跳脫層級、地域和其他物理限制的束縛，提供公共服務。首先，缺乏集中統(tǒng)一協(xié)調機制以及統(tǒng)一的目標和利益，會大大降低合作協(xié)同的動機，增加信息共享和業(yè)務協(xié)同的成本。其次，較為分散的機關設置、被法律所固化的部門權力之下產(chǎn)生了各自為政的慣性模式，導致地方政府不愿進行協(xié)同合作。最后，長期形成的獨立運行思維使得各地政府在數(shù)字政府建設協(xié)同合作方面比較被動，難以形成合力。

　?。ㄈ┏绦蝻L險

　　傳統(tǒng)行政程序通過對行政過程中的方式、順序、步驟和時限等的規(guī)范，對行政權力的行使、相對人權益保護予以規(guī)制，對于增強行政行為合法性，提升相對人可接受度等方面發(fā)揮著重要作用。但數(shù)字政府運作中的無紙化、非現(xiàn)場化、自動化特點，在提高行政效率的同時，也存在對相對人程序性權利進行限制、侵蝕或剝奪的可能，對行政法治帶來風險。

　　1.無紙化可能對弱勢群體帶來潛在損害

　　數(shù)字政府服務多數(shù)依托互聯(lián)網(wǎng)平臺展開，實現(xiàn)了從手動到智能的升級，但也制造出“數(shù)字鴻溝”。無紙化運行模式對行政相對人的認知水平、理解能力、互聯(lián)網(wǎng)操作技能提出較高要求，老年人、殘障人士等弱勢群體可能由于不擅長互聯(lián)網(wǎng)使用方式而無法得到公平的程序性權利保障。打通數(shù)字服務最后一公里，實現(xiàn)數(shù)字政務服務均等化成為關鍵環(huán)節(jié)。習近平總書記在二十大報告中指出，提升基本公共服務均等化水平是未來五年全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的主要目標。體現(xiàn)在數(shù)字技術引入行政權運作的過程中，則需要構建一套卓有成效、符合弱有所扶價值的技術制度。

　　2.非現(xiàn)場化致使說明理由制度虛置

　　數(shù)字政府通過瞬間完成的算法行政決策實現(xiàn)了非現(xiàn)場化的執(zhí)法。執(zhí)法人員不需要與相對人接觸就可以通過數(shù)字平臺完成違法信息收集、事實固定、作出行政決定以及送達等一系列行為，實現(xiàn)全天不間斷執(zhí)法。非現(xiàn)場化執(zhí)法方式在交通處罰領域應用廣泛，且其適用領域還在不斷拓展中。非現(xiàn)場化執(zhí)法方式的優(yōu)點是壓縮了作出行政行為的時間、提高了行政效率，缺點是說明理由制度被虛置。說明理由是行政程序的重要環(huán)節(jié)，特別是在不利行政行為中，除非有法定保密要求，都必須向相對人說明理由。理由說明的充分性決定了相對人能否清晰了解行政決定的依據(jù)、考量因素，解決行政機關與相對人信息不對稱的問題，繼而會影響相對人知情權、監(jiān)督權等權利的實現(xiàn)。

　　3.自動化削弱了程序價值

　　自動化行政的嵌入壓縮了行政環(huán)節(jié)，但基于算法設計而產(chǎn)生的壓縮內容存疑。如在交通執(zhí)法、公共信用評價、行政審批、行政許可等領域，與傳統(tǒng)行政決定程序不同，自動化決策可直接統(tǒng)籌信息收集、分析處理與輸出環(huán)節(jié)，直接作出對行政相對人產(chǎn)生效力的命令、裁決。此時，正當程序原則所要求的事先告知、說明理由、聽取陳述申辯、明示救濟路徑等環(huán)節(jié)可能發(fā)生缺省，加之相應算法技術運行的不透明性，極易導致相對人程序權利的克減，使得程序的公開、公正、參與等價值被架空或削弱。

　　（四）技術障礙

　　習近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調，“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務”。數(shù)據(jù)是數(shù)字政府的核心要素之一，目前數(shù)據(jù)治理還面臨著數(shù)據(jù)聯(lián)通、數(shù)據(jù)共享等技術不成熟，基于技術理性的算法歧視等困難和問題。

　　1.跨界數(shù)據(jù)聯(lián)通難

　　數(shù)據(jù)的跨界流動是政府全面數(shù)字化轉型的動力與前提，涉及對各級政府、部門來源廣泛的數(shù)據(jù)進行收集、分析和集成。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理技術可以實現(xiàn)特定領域和類型的應用級數(shù)據(jù)質量管理，但無法滿足大體量、來源雜、格式異的跨界數(shù)據(jù)共享需求。首先，數(shù)據(jù)連接架構不成熟。各級數(shù)據(jù)平臺互聯(lián)互通的基礎設施架構尚不明朗，跨省市的數(shù)據(jù)接口配置尚未明確，導致異地數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的速度緩慢。其次，數(shù)據(jù)類別多，格式雜。不同政府、部門在建設數(shù)據(jù)平臺時無統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)格式差異與數(shù)據(jù)統(tǒng)計方式不一等問題都影響著數(shù)據(jù)的相互對接和嵌入，導致跨界數(shù)據(jù)聯(lián)通困難重重。最后，政務數(shù)據(jù)體量龐大。以跨省數(shù)據(jù)共享為例，保守評估可共享的政務數(shù)據(jù)規(guī)模達到PB級，而處理大數(shù)據(jù)需要對所需數(shù)據(jù)源進行集成和提取。雖數(shù)據(jù)抽取和集成技術不是一項全新的技術，但如何處理大數(shù)據(jù)能耗、與硬件的協(xié)同等問題都對現(xiàn)有技術提出了新的要求。

　　2.政府數(shù)據(jù)擴大開放難

　　加強公共數(shù)據(jù)開放共享是國家“十四五”規(guī)劃所確定的重點任務之一，對提高數(shù)字法治政府建設水平、促進數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展意義重大。隨著政務服務平臺建設和政府數(shù)據(jù)開放進程的加快，數(shù)據(jù)信息公開量少，數(shù)據(jù)開放程度低，仍然是政府數(shù)據(jù)開發(fā)面臨的難題。首先，相較于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，政府在掌握數(shù)據(jù)上的優(yōu)勢并不明顯，很多大數(shù)據(jù)的生產(chǎn)主要來源于各類應用平臺，而這些應用平臺的研發(fā)者和運行者隸屬少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)將所掌握的數(shù)據(jù)向政府傳遞、開放的熱情殊值懷疑，難以完成擴大開放。其次，數(shù)據(jù)開發(fā)必然涉及對個人隱私、公共利益的衡量問題，有些政務數(shù)據(jù)價值大、敏感度高，需要的保密性較強，由于沒有安全保密的數(shù)據(jù)共享技術支撐，對于此類數(shù)據(jù)只能有限共享。

　　3.算法黑箱和算法歧視難以避免

　　用于政府數(shù)字化建設的算法技術并不是憑空而來的，其建立在現(xiàn)有分類、手段、思想和類別之上，而這可能會導致無意識的算法偏見和歧視。首先，人類社會先行存在的歧視會被大數(shù)據(jù)技術“習得”繼而轉化為算法歧視。比如種族歧視、性別歧視等傳統(tǒng)的社會歧視類型就會根植在數(shù)據(jù)的基因之中，使得算法決策產(chǎn)生偏見。其次，將個人的敏感性信息與其他可合法獲得的數(shù)據(jù)進行關聯(lián)性運用，針對特定群體進行精準個性化推送，使得算法在運行過程中會對某一類別群體貼上標志性標簽，進行區(qū)別決策，造成算法歧視。第三，算法設計過程中算法樣本選取的不均勻性、技術過濾標準過寬等技術漏洞也會產(chǎn)生算法歧視。若數(shù)據(jù)采樣的結果只來源于部分群眾，則算法技術僅能識別到這一群體的特征和需求，其輸出的數(shù)據(jù)也僅適用于這一群體，未被采樣的群體就有可能成為被歧視的對象。此外，算法歧視會帶來更深層次的歧視與不平等，也意味著個人所享有的由憲法賦予的、由“無知之幕”加以保護的平等權利將會面臨前所未有的危機。

　　三、數(shù)字法治政府構建的若干前提條件

　　數(shù)字法治政府建設是實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合的重要舉措，也是新業(yè)態(tài)、新發(fā)展模式下的實踐探索，其構建存在一些前提條件。

　　（一）組織協(xié)調

　　數(shù)字時代的來臨催化了行政組織的加速協(xié)調變革，既要求數(shù)字法治政府建設的頂層設計和統(tǒng)籌領導，又要求做好地方政府的基層落實以及不同政府間職權的配置與協(xié)同，同時也需要充分尊重社會主體的能動性，打造政府、社會組織、公民等多方共建的新型模式，推動政府治理法治化與數(shù)字化的深度融合。

　　1.中央統(tǒng)籌

　　中央統(tǒng)籌領導是構建數(shù)字法治政府的根本保證。健全數(shù)字政府建設的推進機制，在中央層面統(tǒng)籌協(xié)調政府數(shù)字化轉型，需要構建數(shù)字法治政府建設的整體聯(lián)動協(xié)同機制。在中央政府層面進行統(tǒng)籌指導，各地各部門通力合作、推進落實，是數(shù)字法治政府建設的保證。

　　一是中央政府層面統(tǒng)籌指導。成立數(shù)字政府建設工作領導小組是建立政府數(shù)字化轉型推進機制的有力保障，也是統(tǒng)籌協(xié)調整個建設環(huán)節(jié)的重要保證。它按照全國“一盤棋”的思路整體謀劃，與政府職能轉變的整體性工作相適配，在加快構建數(shù)字改革格局、推進網(wǎng)絡理政項目、打造便民政務體系等方面發(fā)揮著統(tǒng)籌引導作用。同時，還應當積極應對傳統(tǒng)科層制下產(chǎn)生的組織矛盾，解決數(shù)字化建設帶來的信息孤島效應、放管服改革難點、跨界融合性挑戰(zhàn)等問題，肩負起部門及區(qū)域間協(xié)調合作機制構建的部署任務，著力推動地方政府跨區(qū)域合作、數(shù)據(jù)資源對接共享。二是建成跨區(qū)域跨政府部門的業(yè)務合作機制。消除部門“隔離帶”，需要從組織結構、平臺基礎和信任體系三個維度來進行保障。在組織結構層面，應當規(guī)范各地域、部門間各自為政的建設模式，整體性治理；在平臺基礎層面，需要統(tǒng)籌數(shù)據(jù)的開放共享建設進程，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺；在信任體系層面，應當常態(tài)化地區(qū)和政府間信息共享，形成互聯(lián)互通的信任體系，以破解“信息孤島”難題。

　　2.地方配合

　　在注重頂層設計的同時也要加強基層探索，實現(xiàn)全國一盤棋和地方多樣性的統(tǒng)一。

　　一是省級政府重點關注網(wǎng)絡硬件設施給付。數(shù)字基礎設施建設布局對數(shù)字政府建設發(fā)揮著重要的作用，其數(shù)量和質量不僅影響著人民的數(shù)字生活體驗，還對一國數(shù)字經(jīng)濟和科技發(fā)展的前進起到?jīng)Q定作用。由于數(shù)字網(wǎng)絡基礎設施的建設具有公共性，其提供主要依賴于政府的支持和給付。省級政府應重點關注網(wǎng)絡硬件設施給付，做好數(shù)據(jù)平臺基礎建設，著力實現(xiàn)基礎設施的普及。目前，全國多地成立了省級數(shù)據(jù)和政務服務管理機構，統(tǒng)籌本地區(qū)數(shù)字法治政府構建工作。二是地市區(qū)縣政府負責平臺設施機制運維。在建設管理職責分工的基礎上，地市區(qū)縣政府主要負責在省級數(shù)據(jù)平臺上，落實運行和維護工作，優(yōu)化完善各類基礎數(shù)據(jù)庫，基于域內數(shù)據(jù)定時更新和運營數(shù)據(jù)平臺，加強對關鍵信息基礎設施的保護。

　　3.社會支持

　　在行政機關建設之外，應重視發(fā)揮社會主體的能動性，讓社會公眾參與到公共數(shù)據(jù)的開發(fā)開放體系之中。政府應當主動吸納社會力量合作共建，互利共贏。我國公共數(shù)據(jù)數(shù)量龐大、更新難度大且速度緩慢，對公共數(shù)據(jù)的市場化開發(fā)是一個復雜的技術工程，具有工作周期長，投資成本大、技術需求高等特征。因此，由政府包攬政務數(shù)據(jù)而自建自營的做法不切實際。同時，吸納社會力量可以提升數(shù)據(jù)開發(fā)的效率和公共服務的精準度。習近平在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會報告中強調，要強化企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，發(fā)揮科技型骨干企業(yè)引領支撐作用。在數(shù)字法治政府建設中應當發(fā)揮企業(yè)科技成果轉化和數(shù)據(jù)開發(fā)技術優(yōu)勢，讓公眾參與數(shù)據(jù)的提供、運用、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，更好地實現(xiàn)數(shù)字法治政府治理和服務的雙重目標。要特別重視發(fā)揮中立的第三方專家委員會的評估作用，委員會可以對建設成效進行評估和監(jiān)督，提出發(fā)展建議以及進行專業(yè)審查，從專業(yè)層面保障公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的科學性、有效性和公正性，提升公眾對政府及合作開發(fā)企業(yè)的信任度。

　　（二）動力來源

　　提升政府依法行政能力，向社會提供數(shù)字化、便捷化政務服務，成為數(shù)字法治政府建設的內外動力。

　　1.頂層設計推動

　　習近平總書記多次就加快發(fā)展電子政務，建設全流程一體化在線平臺，以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出一系列重要指示。黨的十九屆五中全會亦針對“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”作出部署。推進數(shù)字法治政府建設契合政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化的國家治理需要，對推進政府職能轉變、全面深化改革、推動現(xiàn)代化建設具有重要作用。

　　2.社會需求倒逼

　　隨著行政法治的發(fā)展與服務政府理念的普及，公眾對政府服務效率、決策科學和信息公開透明都提出了更高的期待。傳統(tǒng)政府治理中的封閉、低效、決策失誤率高等，已經(jīng)無法滿足人民日益增長的美好生活需要，影響民眾的幸福感與獲得感。民之所望乃政之所向，民眾對政府提供高效率、高質量服務的社會需求倒逼了數(shù)字法治政府的建設。從世界范圍來看，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模擴大，全球數(shù)字化轉型加速，成為影響世界經(jīng)濟格局的重要因素。新形勢下，應最大程度地激發(fā)數(shù)字合作活力，建設開放、包容、公平、公正、非歧視的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，讓數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展成果造福各國人民，也是打造數(shù)字法治政府的外在動力。

　?。ㄈ┘夹g支撐

　　數(shù)字法治政府建設需要綜合運用互聯(lián)網(wǎng)平臺、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術，即需要技術與法治兩方面的支撐。

　　1.互聯(lián)網(wǎng)平臺

　　互聯(lián)網(wǎng)平臺將各端口之間串聯(lián)成龐大的網(wǎng)絡體系，以同一網(wǎng)絡結構實現(xiàn)平臺用戶數(shù)據(jù)傳輸、信息共享、資源共建等功能，是進行數(shù)字法治政府建設網(wǎng)絡平臺的基礎支撐。目前，全國一體化在線政務服務平臺即國家政務服務平臺，就是依托互聯(lián)網(wǎng)平臺進行資源整合、互聯(lián)互通的試點，通過加強一體化資源管理和調度，服務于打破區(qū)域、部門屏障的數(shù)字政府建設目標。此外，數(shù)字法治政府還可以引導公眾表達觀點、參與社會治理，從而高效體察民意，提高政府決策的科學性和民主性。

　　2.大數(shù)據(jù)應用

　　大數(shù)據(jù)技術是對海量數(shù)據(jù)進行高速、全面、專業(yè)化分析的數(shù)字技術。大數(shù)據(jù)技術應用可以幫助廣泛地收集樣本，對研究對象進行全面、專業(yè)化的分析，有效地輔助行政立法、決策和執(zhí)法等工作，提高決策的科學性；同時，在大數(shù)據(jù)技術的應用之下，可以將公共數(shù)據(jù)信息和政府信息進行分類整合并公開，促進公共數(shù)據(jù)的公開共享，有效督促政府履行公共服務職能，加快透明政府的建設。此外，大數(shù)據(jù)應用可以幫助政府進行輿情監(jiān)督，全面分析輿情信息，找到民眾關注的焦點，預測輿情變化，為政府決策提供技術支持。

　　3.人工智能科學

　　人工智能科學通過研究人類智能活動規(guī)律，構建類似人類智力處理的人工系統(tǒng)，具有大數(shù)據(jù)治理和信息處理的智能化優(yōu)勢。人工智能科學的運用可以使得政府部門在公共服務供給、市場監(jiān)督以及決策制定等多方面實現(xiàn)高效智能化，優(yōu)化政府治理方式。例如，智能客服提供咨詢實現(xiàn)全天候服務、智能技術進行簡單行政事項審批實現(xiàn)無人化服務、人臉識別技術實現(xiàn)社會治安精準化管理、信用畫像技術實現(xiàn)社會征信全面化監(jiān)管等。當前，人工智能已經(jīng)逐步應用于國家信息庫統(tǒng)一身份認證體系、全國統(tǒng)一電子印章服務體系、公共服務平臺信息查詢以及行政監(jiān)管等政府管理的多環(huán)節(jié)之中，以數(shù)字賦能政府治理能力現(xiàn)代化。

　　4.算法技術

　　算法技術是具有儲存、檢索、預測信息能力，通過收集、處理、模擬各種事務和場所，經(jīng)過數(shù)據(jù)分析計算，推測出用戶可能喜歡和需要信息的技術。在數(shù)字法治政府建設中，算法技術可以幫助政府以大數(shù)據(jù)信息為基礎，對社會公眾進行信息識別，產(chǎn)生“數(shù)據(jù)畫像”，從而提供更加精準化的社會服務。同時，算法技術也可以幫助政府快速、有效地識別出重點幫扶對象的需求取向，從而更好地進行針對化、個性化的給付行政。除此之外，算法技術還可以應用于政府決策輔助系統(tǒng)、稅務自動化辦理、車輛交通違法自動識別等領域，是推進數(shù)字法治政府建設的重要技術支撐。

　　（四）方向控制

　　數(shù)字法治政府是科技、法律與行政的融合發(fā)展，其在有效回應數(shù)字時代法治政府治理新要求的同時，也帶來了算法黑箱、信息繭房、技術壟斷等危機。數(shù)字法治政府建設應當遵循正義的價值導向，在道德、倫理和法律方面進行嚴格的方向控制，達到“善智”與“善治”的統(tǒng)一。

　　1.道德控制

　　道德、倫理、法律是三種不同維度的社會規(guī)范，其中道德是最高、最抽象的存在，主要與個體相關聯(lián)；倫理是道德中有關人倫綱常的內容，主要與國家和社會理性相關聯(lián)；而法律則是最低限度的道德，具有最強的約束力。很顯然，數(shù)字法治政府建設需要道德約束和控制，這主要體現(xiàn)在基本道德價值觀念的引導和把控上。具體而言，對公職人員以人民為中心理念、社會主義核心價值觀、內心公平正義的道德導向的引導和塑造，對公眾服務滿足感、獲得感的關注，對弱勢群體利益和服務提供的保障，對“有道德的秩序和效率”的探索等，應貫穿到數(shù)字法治政府建設的每個環(huán)節(jié)。同樣重要的是，互聯(lián)網(wǎng)平臺、大數(shù)據(jù)和人工智能開發(fā)應用企業(yè)及其工作人員，在技術研發(fā)運用時不能一味追求工具理性而忽視道德理性，將正確的道德觀念植入技術運行，以確保技術決策結果合乎人類的道德體系框架。

　　2.倫理控制

　　倫理將道德中有關人倫綱常的內容進行規(guī)則化，是自律與他律之間的規(guī)范，大部分處于法律與道德間的寬闊地帶，有一部分倫理觀念尚處于道德層面，另一部分與人們密切相關的規(guī)則，如生命倫理規(guī)則，則已經(jīng)法律化。數(shù)字時代，政府運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術進行國家治理，雖然治理工具和手段會變得豐富多元，但也會對傳統(tǒng)政府所遵循的倫理原則形成挑戰(zhàn)：政府工具理性會加強，甚至可能陷入去人性化的漩渦而忽略倫理原則和價值。過度搜集、處理和分析數(shù)據(jù)，過度依賴數(shù)字技術進行自動決策，會導致公職人員被數(shù)字技術所控制的局面。數(shù)字技術無涉情感、顯示機器意志的決策結果無法精確維護倫理準則，可能會損害公眾對政府的信任，使政府陷入信任危機。因此，在數(shù)字政府建構之時，就必須為倫理原則預留足夠的作用空間，對數(shù)字技術應用進行方向控制，確保數(shù)字法治政府建設的正向發(fā)展。

　　3.法律控制

　　科技不能凌駕于法律之上，面對政府數(shù)字化轉型過程中的各種風險和挑戰(zhàn)，再加上道德和倫理控制的軟弱性，必須對數(shù)字法治政府進行法律控制，確保其在可控、安全的環(huán)境下良性發(fā)展。在立法方面，我國網(wǎng)絡安全法、數(shù)據(jù)安全法、和個人信息保護法共同構建了我國信息和數(shù)據(jù)安全領域法律的基本框架，各地各部門也相應制定了網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全和保護等管理規(guī)定，以確?！胺ňW(wǎng)”大于“互聯(lián)網(wǎng)”。在法律實施方面，建設“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的執(zhí)法系統(tǒng)，實現(xiàn)各監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)的貫通和預警，對政府內部行政公職人員的行為進行嚴格規(guī)制，確保權責一致、高效執(zhí)法。

　　四、數(shù)字法治政府的若干重點任務

　　數(shù)字法治政府構建的四個面向，從根本上明確了其最終價值取向，指導其將技術規(guī)范與法律治理相整合，從而以數(shù)字法治的面目展現(xiàn)新形象，應對未來挑戰(zhàn)，滿足各種現(xiàn)實需要。不容忽視的是，數(shù)字化理念與法治政府的耦合的過程中，依然存在各種困難和問題；克服這些困難和問題，打通各種阻礙點，是亟需完成的重點任務。

　　（一）筑牢技術基礎

　　數(shù)字化技術是數(shù)字法治政府建設中最重要也是最基礎的工具，行政活動的各個階段都依賴數(shù)字化手段進行。這意味著，以高效而穩(wěn)固的方式賦能數(shù)字化技術，并將其運用于行政活動的各階段，是首當其沖的第一任務。其中，建設數(shù)字協(xié)同平臺是數(shù)字化技術運用的基礎前提，控制基礎設施運維成本是降本增效的客觀需求，培養(yǎng)數(shù)字法治綜合人才可以為數(shù)字法治政府建設提供抓手。

　　1.信息化協(xié)同平臺建設

　　習近平總書記在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上指出：“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務，構建一體化在線服務平臺?！闭當?shù)字化轉型的前提是建立數(shù)字化大平臺。該平臺旨在為政府以數(shù)字化方式提供服務、行政相對人以數(shù)字化方式接受服務建立場域。數(shù)字化平臺的建成需要若干條件。其一，要加快推進橫向政府部門與縱向各層級之間互聯(lián)互通，明確各行政主體在平臺分工中的角色，依照平臺運行邏輯設立政務辦理程序優(yōu)先級，形成政務服務流程，以數(shù)字化手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政交流模式，逐漸邁向自動化、智能化；其二，要加快推進政府數(shù)據(jù)融通共享，提升數(shù)據(jù)可用性與易用性，建立全平臺統(tǒng)一的政務數(shù)據(jù)庫，將既有的政務數(shù)據(jù)以平臺可讀可用的格式重新編譯儲存，確保新的政務數(shù)據(jù)直接以可讀可用格式儲存。同時，在利用大數(shù)據(jù)手段分析數(shù)據(jù)內容時可產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的效應，政務數(shù)據(jù)一處更新、處處更新，多部門利用無需重新收集調?。黄淙?，要加快推進政府與既有平臺的融合合作，借助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)建立的與社會民生息息相關的平臺，如支付寶、微信平臺等，提供政府服務入口和數(shù)據(jù)接口，將政府相應模塊嵌入既有的平臺運行體系中，通過政企合作共建適應數(shù)字化轉型。

　　2.基礎設施運維成本控制

　　數(shù)字法治政府依賴數(shù)字化技術開展政務，與電腦依托實體硬件系統(tǒng)運行同理，可見基礎設施運維的重要性。這些基礎設施在硬件層面體現(xiàn)為服務器、儲存設備、聯(lián)網(wǎng)設備等，在軟件層面體現(xiàn)為各類應用程序、網(wǎng)站和系統(tǒng)等?！靶茉瓌t”雖非行政法基本原則，但其作為行政法的重要目標之一是沒有異議的。《綱要》中明確要求“推進政府機構職能優(yōu)化協(xié)同高效”，“提高政務服務效能”，亦是效能原則的體現(xiàn)?？梢?，成本高昂、運維困難的數(shù)字法治政府基礎設施，是不符合整體需要的。

　　要使數(shù)字法治政府運行符合效能原則，其一，要優(yōu)先考慮現(xiàn)有基礎設施的整合優(yōu)化，避免在具有同樣功能的領域另起爐灶，重復建設，浪費資源；其二，將數(shù)字化基礎設施建設納入公共資源交易事項，以政府采購的模式公開招標，擇優(yōu)獲取硬件設施建設商和軟件服務提供商，亦可本著社會主體多元共治的理念將部分公共服務委托至第三方平臺；其三，持續(xù)關注和積極應用基礎設施、軟件先進技術，推動其不斷優(yōu)化迭代；其四，深化改革現(xiàn)行法治政府工作體制機制，標準化、模塊化各部門政務功能，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)政府施政全過程可數(shù)字化，降低法治政府與數(shù)字化技術的耦合成本。

　　3.數(shù)字法治復合人才培養(yǎng)

　　對數(shù)字化技術和法治政府工作復合型人員的培養(yǎng)，是數(shù)字法治政府建設的重要抓手，習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力”。由此可見數(shù)字法治人才的重要性。由于數(shù)字技術是基于機器理性作出決策，難以在價值選擇與利益權衡方面有所作為。因此，不論數(shù)字法治政府多么“智能化”，也不能將行政決策權完全寄托于數(shù)字化技術，人依然是數(shù)字化行政行為的最終決定者。數(shù)字法治人才的培養(yǎng)已迫在眉睫，為此，政府可以選擇三種培養(yǎng)路徑。其一，對現(xiàn)有的政府工作人員進行培訓，普及數(shù)字化技術，在招錄公務員等各類行政機構工作人員時加入數(shù)字化能力考察內容，提高政務人員數(shù)字化技術應用能力；其二，跨體系、跨領域選用數(shù)字法治人才，尊重市場主體在數(shù)字化技術運用上的優(yōu)勢地位，秉持合作治理理念，從已經(jīng)積累大量數(shù)字化技術經(jīng)驗的以互聯(lián)網(wǎng)公司為代表的市場主體中挑選技術骨干，在政企合作的項目中鍛煉技術人才；其三，以前瞻性視角提前布局數(shù)字技術教育，將數(shù)字化相關理論、技術、實踐納入政治、法律、經(jīng)濟等學科人才教育體系，以數(shù)字化賦能學科，以學科解讀數(shù)字化，推動數(shù)字化與各學科教學內容高度融合。

　　（二）更新行為方式

　　數(shù)字化技術運用過程中仍然存在數(shù)字技術兼容困難、運行邏輯不明晰、信息管理混亂等問題，需要從技術標準規(guī)范制定、自動化裁量基準細化、政務數(shù)據(jù)開放等方面更新行為方式，使數(shù)字技術的運用更加有序、合理。

　　1.技術標準規(guī)范制定

　　以疫情期間各地區(qū)健康碼不能互認的情況為例，各省份各自開發(fā)使用了諸如北京健康寶、廣東粵康碼、安徽皖事通健康碼等不同健康碼品類，各健康碼之間數(shù)據(jù)不能互通，人員跨地區(qū)流動要重復申領多個健康碼。國家衛(wèi)健委工作人員曾回應這種情況的發(fā)生是由于各地健康碼生成標準不一。這極大地增加了政府管理運作的成本，也損害了民眾的政務體驗。據(jù)此，數(shù)字法治政府要涵蓋各級政府組織，全面革新行政手段，保證政令貫通、統(tǒng)籌有序，反映在技術運用上就是必須具有一致性、泛用性和兼容性。要盡快解決實際運行中存在的數(shù)據(jù)、格式、標準無法兼容的問題，制定統(tǒng)一的技術標準規(guī)范勢在必行。

　　技術標準規(guī)范的制定，可以從三個層面來考慮。第一，考慮中國數(shù)字法治政府模板具有未來性面向，為保證國際間交流借鑒的可行性，標準規(guī)范的制定，要考慮跨國商業(yè)集團和國際組織以及數(shù)字化先發(fā)優(yōu)勢國家制定的或制定中的、具有普遍意義的數(shù)字化技術標準。研究中國標準與世界通行標準的接軌問題，在兼容標準中體現(xiàn)中國特色。第二，考慮中國數(shù)字法治政府建設的政治性要求較高，全國上下要形成通達自如的數(shù)字化政務系統(tǒng)。這要求制定標準需高屋建瓴、注重頂層設計，例如可由全國信息技術標準化技術委員會等高層級組織，依據(jù)《綱要》精神和我國標準化法進行全國統(tǒng)一的數(shù)字化技術標準的制定。第三，考慮各地區(qū)數(shù)字化技術發(fā)展水平不一的現(xiàn)狀，既有的數(shù)字法治政府研究提出過一種分層式標準制定方法，即先由中央制定全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)指導標準，不同發(fā)展程度的各地區(qū)可以因地制宜、實事求是地建立地區(qū)內通用的數(shù)據(jù)標準。當兩個不同地區(qū)的數(shù)據(jù)標準產(chǎn)生抵牾時，再借助國家統(tǒng)一標準進行統(tǒng)合，同時各地區(qū)應以國家指導標準為框架漸進式推動數(shù)據(jù)標準的統(tǒng)一。

　　2.自動化裁量基準細化

　　“自動化行政并非規(guī)范意義上的概念范疇，而是一種描述性用語，意味著行政決定、程序等內容的圖示化以及智能化，借此來指通過人工智能、大數(shù)據(jù)等展開的行政活動。”而裁量基準能夠具體化行政法規(guī)范的裁量規(guī)則，使得個案中的裁量決定更加明確具體，從而限制行政權力的肆意行使，提升行政裁量的品格，維持裁量一致性、降低不確定性，并便于對行政裁量結果進行司法審查。在數(shù)字法治政府建設大量運用人工智能等技術的當下，自動化行政已非少見，根據(jù)其自動化程度可分為零級到四級共五個等級，分別是無自動化行政、自動化輔助行政、部分自動化行政、無裁量能力的完全自動化行政和有裁量能力的完全自動化行政。當前，我們正處于從部分自動化行政（二級）向無裁量能力的完全自動化行政（三級）發(fā)展的過程中，在此階段的自動化行政尚無法擺脫人類的分析與決定，其只能在人類主導的裁量活動中起輔助作用?！靶姓昧枯o助系統(tǒng)等同于裁量基準的電子程序化”，細化裁量基準即是對作為裁量輔助的自動化行政的一種規(guī)范與約束。它完全符合數(shù)字法治政府的法治性面向，行政機關應當認識到裁量基準對于數(shù)字法治政府建設的價值，繼續(xù)細化裁量基準，厘清運行邏輯，為自動化行政奠定合理性基石。

　　3.政務數(shù)據(jù)有序開放

　　政務數(shù)據(jù)的開放具有獨特價值，其有助于健全行政權力制約和監(jiān)督體系，促進行政權力規(guī)范透明運行，提高公共服務質量，并可推動數(shù)據(jù)價值潛能的開發(fā)，助力數(shù)據(jù)驅動型經(jīng)濟發(fā)展。政務數(shù)據(jù)應“有序”開放。首先，應確定各方參與主體及其責任。提供數(shù)據(jù)部門作為數(shù)據(jù)開放主體，建立大數(shù)據(jù)管理部門作為數(shù)據(jù)管理主體，政府自建或政企合作共建的平臺等作為數(shù)據(jù)運營主體，公民和法人等作為數(shù)據(jù)利用主體，他們在法治范疇內各擔其責。其次，合理確定政務數(shù)據(jù)開放的范圍，以開放為原則、不開放為例外。對有利于體現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會價值的數(shù)據(jù)優(yōu)先開放，對可能影響國家安全、社會公共安全等的敏感數(shù)據(jù)不予開放，對涉及商業(yè)秘密、個人隱私等的數(shù)據(jù)依法開放。最后，要設立數(shù)據(jù)開放監(jiān)管機制，對于數(shù)據(jù)開放進行事前、事中、事后全程監(jiān)管，事前關注擬開放數(shù)據(jù)的質量，事中關注已開放數(shù)據(jù)的利用及其風險，事后對數(shù)據(jù)開放成果進行評估。

　　（三）再造行政程序

　　數(shù)字法治政府大量采用數(shù)字化技術改造行政工作，在外部層面改變了行政機關與行政相對人的交往模式，例如借助應用程序和網(wǎng)站等提供政務服務；在內部層面改變了行政權力的運行模式，例如借助技術化手段便利各級部門交流合作以及自動化智能化審批裁量等。從受理到處理再到作出決定，一個完整的行政流程的方方面面都因數(shù)字化技術而改變，再造了行政程序。

　　1.正當程序原則內涵的發(fā)展

　　程序正當在任何法治國家的行政法基本原則中都具有重要地位，主要包括行政公開、程序公正和公眾參與，包括保障公民知情、參與、監(jiān)督的權利，落實回避、聽取意見、說明理由制度等。但數(shù)字化技術給行政流程帶來的革新對此形成挑戰(zhàn)，例如針對無紙化對弱勢群體帶來的潛在損害，應提供傳統(tǒng)的人工式和書面式的行政服務，保障老年人、殘疾人等弱勢群體能夠順利參與行政過程；又如數(shù)字政府廣泛采用人工智能、算法等技術來輔助施政，而技術“黑箱”使人們只能接收到“黑箱”輸出的結果，卻不知道“黑箱”之中是如何運行的，甚至有外國律師創(chuàng)造了“算法荒謬”（algorithmic absurdities）這一詞語來形容某些情況下，算法會給出明顯不合邏輯的結果，例如美國政府采用的某些自動判斷恐怖分子的算法出現(xiàn)問題，導致正常公民無法入境等。因此要提高此類技術的透明度和可解釋性。總體而言，在受到數(shù)字化賦能的新型行政程序面前，正當程序原則并非無法繼續(xù)彰顯其意義，如重點對異議程序和救濟制度進行改革，從而使新型行政程序更加符合正當程序原則的要求。

　　2.對負擔行政行為謹慎采用數(shù)字技術

　　負擔行政行為是指行政主體課予相對人以義務或對相對人給予處罰、制裁的行為。由于負擔行政行為給行政相對人帶來不利后果，其程序要求更加嚴格。從另一個側面看，必然帶來行政效率的降低，而這與數(shù)字化技術為行政程序帶來的簡化、高效化改變恰好相反。顯然，簡化和高效極有可能在負擔行政行為中造成不良效果。行政相對人在算法決策中面對的可能就是一個不可知的“黑箱”，程序的合理性、可理解性、可異議性，都將大大降低，負擔行政行為自動化在實質上造成荒謬結果的可能性會大大增加。鑒于負擔行政行為對程序的高要求和數(shù)字化行政的風險性，在負擔行政行為的程序中采用數(shù)字化技術應當慎之又慎。

　　（四）安全風險規(guī)制

　　數(shù)字法治政府中可能遭遇的風險包括行政程序的正當性、政企共建的合法性、數(shù)字化的安全性等，政府應采取相應措施予以規(guī)制。

　　1.內部流程黑箱破解

　　因程序正當原則的要求，內部流程黑箱有其破解的必要。黑箱主要可從兩個方面進行破解，其一是從技術層面進行破解，數(shù)字化技術構成的黑箱由于其高度的專業(yè)性和集成性，而造成了公眾理解認知上的困難，對此可以由淺入深地采取多種技術開放透明對策。在最淺層次上面對公眾的一般化質疑，應設置專門機構概括地解釋、介紹此處采用的數(shù)字化技術的功能和基本原理，并坦誠披露可能造成的失誤等；在中間層次進一步提高解釋、介紹的層級，例如以流程圖的形式說明該黑箱中經(jīng)過哪些運算，各運算之間的輸入輸出次序、優(yōu)先級、影響與聯(lián)系等；在最深層次上公開黑箱中各類技術的源代碼，涉及商業(yè)機密的，也應有條件、有限度地披露源代碼。其二是從運用層面進行破解，如對負擔行為謹慎采用數(shù)字技術，認真考量效率與公正的價值權衡，在牽涉公共利益、社會廣泛關注的重點領域中不采用或少采用自動化流程；要明確數(shù)字化技術、自動化裁量的輔助地位，賦予公民對完全自動化決策以拒絕權；以及對不合理的黑箱輸出結果的復核權，以人工確認黑箱在某些情況下是否正確運行。

　　2.政企合作定位

　　加強政企合作是推進數(shù)字政府建設的必然趨勢。廣東、浙江等地的成功先例證明政企合作是建設數(shù)字法治政府的可行方案，雖然政企合作具有降本增效的優(yōu)點，但也存在諸如公權力向企業(yè)轉移或分享所帶來的角色定位問題，以及政府與企業(yè)的邊界問題。質言之，數(shù)字法治政府建設中政府與合作企業(yè)二者形成何種法律關系，是不得不面對的問題。當前的觀點主要有“行政主體優(yōu)勢地位說”、“平等民事法律關系說”和“行民交叉的行政指導關系說”三種觀點。事實上，二者的關系無法一概而論，應結合個案進行具體分析。但不管怎么說，企業(yè)經(jīng)法律法規(guī)規(guī)章授權或行政委托，獲得某種意義上的公權力，是不爭的事實。因此，如何確保此類公權力依法行使，確保用權過程公開、公正、公平，確保相對人在受公權力侵權后獲得必要救濟，仍然是數(shù)字法治政府建設中難以回避的核心問題。

　　3.數(shù)據(jù)安全管理和供給

　　黨的二十大報告指出，要“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”。數(shù)據(jù)是數(shù)字法治政府的技術地基，數(shù)據(jù)安全與供給因關乎國家安全、社會穩(wěn)定、民眾隱私等主要議題，而成為數(shù)字法治政府順利運行的決定性因素。立法上要重點處理好數(shù)據(jù)安全價值與自由價值的沖突、公共利益和個人利益的沖突、公權力與私權利邊界模糊等問題，秉持依法行政原則立場，運用利益平衡原則、比例原則等，盡可能保證數(shù)據(jù)自由與安全的平衡，公共利益與個人利益的兼顧，既要防止過度監(jiān)管妨礙數(shù)據(jù)開放，亦要避免濫用數(shù)據(jù)影響安全。此外，要重視對數(shù)據(jù)分類分級、安全標準體系等技術規(guī)范和實施細則的供給，與整體立法保持同步；避免立法過于原則化。一言以蔽之，數(shù)據(jù)分級分類與開發(fā)開放，亦事關數(shù)字法治政府建設的成敗，理應予以高度重視。

　　五、結語

　　人類文明的數(shù)字化、智慧化發(fā)展勢不可擋，數(shù)字政府建設正當其時，任重道遠。政府的數(shù)字化轉型不僅要強調以數(shù)字技術推動政府治理模式轉變、提高政府治理質效，更應始終堅持傳承性、法治性、數(shù)字性和未來性面向，從容應對數(shù)字政府建設產(chǎn)生的理念、組織、程序和技術等各方面的挑戰(zhàn)，建立與數(shù)字時代相適應、以法治為內核的政府治理體系。在行政法法典化過程中，積極回應數(shù)字化行政帶來的新問題，吸收數(shù)字法治政府建設的新價值理念，構建公開、透明、參與的數(shù)字治理規(guī)則，適時搭建數(shù)字行政法框架，確保以法治規(guī)訓駕馭數(shù)字技術，實現(xiàn)科技向善、數(shù)字為民，在中國式法治現(xiàn)代化和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的征途中，做出應有貢獻。

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