孟慶國 清華大學國家治理研究院執(zhí)行院長、電子政務實驗室主任、人工智能國際治理研究院人工智能數(shù)據(jù)治理方向首席專家

　　7月4日，中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和治理學術(shù)年會（2023）在清華大學順利舉辦。本次大會以“數(shù)據(jù)要素治理，數(shù)據(jù)價值釋放，數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新”為主題，邀請了國內(nèi)外40余位數(shù)字經(jīng)濟領域著名專家以及在數(shù)字產(chǎn)業(yè)實踐中取得優(yōu)異成果的機構(gòu)代表進行主旨演講和交流。來自清華大學、北京大學、中國人民大學、中國科學院大學、中國社會科學院大學、南開大學、上海交通大學、復旦大學、中山大學、南京大學等高校和數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)科研機構(gòu)及企業(yè)的代表共400余人出席線下會議，會議通過多個平臺進行同步直播，當天信息瀏覽量超過11萬人次。

　　清華大學計算社會科學與國家治理實驗室執(zhí)行主任，北京國際數(shù)字經(jīng)濟治理研究院院長，年會主席團秘書長孟慶國教授以《一體化推進政務數(shù)據(jù)體系建設的思考——基于數(shù)據(jù)權(quán)責的視角》為題進行了主旨演講。本文根據(jù)孟慶國教授現(xiàn)場發(fā)言內(nèi)容整理。

　　孟慶國教授作主旨演講

　　非常高興能和大家面對面的交流！我今天跟大家分享的內(nèi)容是：基于數(shù)據(jù)權(quán)責的視角來看如何推進一體化政務數(shù)據(jù)體系的建設問題。剛才陳龍老師講到數(shù)據(jù)分級分類的內(nèi)容，的確國家數(shù)據(jù)文件也要求對數(shù)據(jù)進行分級分類治理。今天我要重點探討的是一類數(shù)據(jù)——政務數(shù)據(jù)的問題。政務數(shù)據(jù)是指政府部門在履職過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，這一類數(shù)據(jù)從它的特征、形態(tài)，以及涉及到的治理方式與企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)都是非常不一樣的。從目前國家對政務數(shù)據(jù)的治理思路來看，是希望能在政府之間把這些數(shù)據(jù)整合共享起來，形成全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系，以便更好地在各級政府、各個部門之間能夠共享和使用政務數(shù)據(jù)，同時推進政務數(shù)據(jù)的社會化利用。所以，一體化政務數(shù)據(jù)體系建設就構(gòu)成了當前數(shù)據(jù)治理工作中的重要內(nèi)容。

　　我今天想從三個方面談一下自己的觀點。首先，第一個方面想談一下當前政務數(shù)據(jù)體系建設的背景與存在的難題；其次，在這個問題基礎上，給出一個基于“職責-業(yè)務-數(shù)據(jù)”的分析框架；三是確立數(shù)據(jù)權(quán)責的意義和重要性，以及推進一體化政務數(shù)據(jù)體系建設的思路。

　　一、政務數(shù)據(jù)體系建設的背景與難題

　　國務院辦公廳去年發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設指南》的通知，在這個指南中對于一體化政務數(shù)據(jù)體系建設提出了八個方面“一體化”的要求，目的是希望從中央到地方形成一體化政務數(shù)據(jù)整體技術(shù)架構(gòu)和管理體系，以利于政務數(shù)據(jù)的社會化開發(fā)利用。另外，文件中八個方面的“一體化”建設要求實際上是非常高的，凸顯了多個“全”的問題。諸如，一體化政務數(shù)據(jù)體系的范圍應覆蓋全國各層級、各地方、各部門；實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資源的全量編目、高效匯聚、統(tǒng)籌管理和按需共享；包括政務數(shù)據(jù)的采集、治理、分析、管理、共享、開放等全部方面；為各級各類政務工作開展提供全方位支持。按照這些文件要求，國家相關(guān)部門與一些地方不斷探索和推進，工作取得了很好的成效，但也存在著諸多制約與挑戰(zhàn)。經(jīng)過調(diào)研和梳理，我們認為最為迫切的難題有四個方面：一是一級政府部門間的數(shù)據(jù)共享問題；二是跨層級政府間的數(shù)據(jù)管理協(xié)調(diào)問題；三是垂管部門的垂直系統(tǒng)與地方平臺間的數(shù)據(jù)共享交換；四是屬地化部門的垂直系統(tǒng)的“數(shù)據(jù)回流”問題。

　　要破解這些難題，需要對這些問題精耕細作，做更細致深入地分析。如果只是大而化之，把政務數(shù)據(jù)建設放在一個很表面的層次上思考，而不能具體地分門別類把數(shù)據(jù)與職能業(yè)務關(guān)聯(lián)去找思路，把握其遵循的內(nèi)在邏輯，那難題就很難解決。

　　對于第一個難題，政務數(shù)據(jù)不能夠有效整合共享的一個根本性的原因，我們理解是因為部門業(yè)務應用與數(shù)據(jù)強耦合關(guān)系，這種強耦合關(guān)系處理不好導致了政務數(shù)據(jù)整合共享困難。雖然一些地方系統(tǒng)平臺經(jīng)過集約化、上云等建設之后，部門業(yè)務應用與政務數(shù)據(jù)平臺建設形式上分離了。政務數(shù)據(jù)與本部門的業(yè)務活動是緊密關(guān)聯(lián)的，實際上也是分不開的。針對存在的這種強關(guān)聯(lián)、強耦合的關(guān)系，業(yè)務部門和數(shù)據(jù)管理部門之間在職能分工上如何能夠做到步調(diào)一致？因此，把彼此的職責定位做好和理順，是我們當前面臨的首要問題。只有解決好這種強耦合關(guān)系帶來數(shù)據(jù)職責分工，才能更好地推進跨業(yè)務部門的數(shù)據(jù)打通和共享問題。

　　對于第二個難題，目前的政務數(shù)據(jù)管理格局存在國家與地方在職能配置方面較大的差異。從具體情況類別上看，有的地方專門設立了政務數(shù)據(jù)管理部門的，如廣東、上海等；有的將政務數(shù)據(jù)管理職責納入大數(shù)據(jù)部門的，如貴州、浙江、山東、廣西等；有的地方將政務數(shù)據(jù)管理職責納入政務服務部門職責范疇的，如江蘇、河南、河北、湖南等；也有的地方是由網(wǎng)信辦、營商環(huán)境、相關(guān)領導小組等部門負責的情形。以上這些情形，帶來了在政務數(shù)據(jù)建設規(guī)劃、項目審批、資金管理、系統(tǒng)建設、人員等方面的職責權(quán)限存在巨大差異，國家相關(guān)部門在統(tǒng)籌推進政務數(shù)據(jù)一體化建設時面臨較大困難。

　　對于第三個難題，垂直系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，如何與地方實現(xiàn)交互，以支撐地方履職中合理的數(shù)據(jù)使用需求，是亟待破解的難題。垂直系統(tǒng)從上到下垂下來，和屬地化系統(tǒng)平臺如何進行數(shù)據(jù)打通？如稅務、海關(guān)等數(shù)據(jù)，如何用于支撐本地的智慧城市建設、數(shù)字政府建設，必然需要將這些垂直系統(tǒng)的數(shù)據(jù)與本地化的其他政務數(shù)據(jù)相融合。這些方面目前依然面臨著較大障礙。

　　對于第四個難題，與第三個有點類似，所以有時會歸為一類，但我們認為還是有比較大的差異的。部門是屬地化的，但實際上從行業(yè)管理的角度，自上而下也垂下來很多系統(tǒng)。在這些系統(tǒng)上，屬地部門歸集填報很多信息數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)如何與地方的數(shù)據(jù)平臺進行整合共享，其實也面臨很多現(xiàn)實困難。當然，這里邊的核心就是通常講的數(shù)據(jù)回流問題。

　　對以上四方面的難題的初步分析可以看出，其根本性的成因是與各級各部門數(shù)據(jù)職責的配置有關(guān)。要破解好這些難題，就要對一體化政務數(shù)據(jù)體系建設中涉及到的部門關(guān)系及其權(quán)責配置進行深入研究，只有這樣就有可能找出破解的辦法，從而更好推動一體化政務數(shù)據(jù)體系的建設。

　　二、一個基于“職責-業(yè)務-數(shù)據(jù)”的框架

　　我們嘗試構(gòu)建一個基于“職責-業(yè)務-數(shù)據(jù)”的分析框架，基于這種框架來試圖厘清部門在數(shù)據(jù)整合上的權(quán)責體系與職能配置，從而有利于認識和解決一體化政務數(shù)據(jù)體系建設的問題。

　　基于數(shù)據(jù)和業(yè)務應用的耦合關(guān)系，當前一些地方政府是通過設立數(shù)據(jù)管理部門，在技術(shù)管理上實現(xiàn)數(shù)據(jù)與業(yè)務應用分離來統(tǒng)籌管理的。將業(yè)務和數(shù)據(jù)分離，使二者的“強耦合”轉(zhuǎn)向“弱耦合”，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)部門管數(shù)據(jù)、業(yè)務部門管業(yè)務的職能配置形態(tài)。但客觀上，數(shù)據(jù)與業(yè)務密不可分，也分不開，即使新的數(shù)據(jù)管理部門成立了，但這種數(shù)據(jù)與業(yè)務“強關(guān)聯(lián)”的關(guān)系沒有改變，業(yè)務部門在數(shù)據(jù)歸集整合與利用上的角色沒有減弱。

　　圖1  基于“職責-業(yè)務-數(shù)據(jù)”的框架

　　為了講清楚，我們提出了一個基于“職責-業(yè)務-數(shù)據(jù)”的分析框架，并用圖例的方式進行說明（見圖1）。從圖中可以看出，圖的左邊一半是傳統(tǒng)以部門主導的信息化建設形態(tài)，業(yè)務部門基于自身業(yè)務應用的需要，自己開發(fā)了系統(tǒng)平臺，支撐業(yè)務需求，以提升業(yè)務效率。這種傳統(tǒng)的模式是各自一體的，部門自行規(guī)劃、自行建設，系統(tǒng)平臺是自己部門的，數(shù)據(jù)也是數(shù)據(jù)部門自己的。這是過去信息化建設的長期形成的一個格局。每一個業(yè)務部門，有各自建的平臺系統(tǒng)，這些平臺系統(tǒng)一般都是不同的開發(fā)主體建設運維，通常在技術(shù)上異構(gòu)，標準也不一樣，所以導致了普遍的數(shù)據(jù)孤島，數(shù)據(jù)不易共享和融合利用。

　　現(xiàn)在的解決方式是圖的右邊一半，通過成立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，把各部門的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)籌管理，把各部門的數(shù)據(jù)歸集到統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺上，把數(shù)據(jù)管理職能交給專門的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能范圍就是圖中紅色大圓圈的范圍，主要是把各部門的數(shù)據(jù)通過物理集中和邏輯共享的方式進行統(tǒng)籌，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一基礎設施等，形成一盤棋的數(shù)據(jù)治理思路，進行政務數(shù)據(jù)打通、共享以及開發(fā)利用。

　　除了紅色大圓圈內(nèi)的這些工作要做好，還有與圈外的各業(yè)務部門的關(guān)系問題，即圖中紅色的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)和藍色的業(yè)務部門之間這個問題。把這個問題中彼此權(quán)責體系梳理清楚，才能夠更好地統(tǒng)籌數(shù)據(jù)管理部門和業(yè)務部門在數(shù)據(jù)治理上的角色分工和定位。

　　前一段時間我們在一個地方做了調(diào)研，就是基于部門“三定”職責事項，梳理其對應的業(yè)務系統(tǒng)及其數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)部門職能、業(yè)務事項、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)存在密切對應關(guān)系，可以說部門的每一個數(shù)據(jù)集與其所對應的那個業(yè)務事項是強耦合的關(guān)系。當我們通過物理集中或邏輯共享整合管理數(shù)據(jù)的時候，其業(yè)務屬性和特征不可能完全由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)來定義，單純意義上由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)來管理數(shù)據(jù)不成立，一定離不開業(yè)務部門的參與甚至還要發(fā)揮主導作用（見下表1）。

　　表1從部門職能到部門數(shù)據(jù)資源信息

　　正如表1中舉例說明的那樣，在業(yè)務部門履行職能的過程和結(jié)果中，與業(yè)務事項開展直接歸集或生成了大量政務數(shù)據(jù)信息。這些業(yè)務事項一般可分成兩類：一類是業(yè)務運行過程和結(jié)果中采集生成大量有價值的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的工作事項，以及通過自動化手段采集生成視頻、圖像、傳感器數(shù)據(jù)的工作事項。例如，職能話述中包含有以下工作內(nèi)容的：績效考核、管理、預算、資金、調(diào)查、普查、監(jiān)測、分析評價、資產(chǎn)核算、評估、依申請權(quán)力事項（如許可、審批、登記、審查、備案、確認、核準、認定、給付、獎勵等）、依職權(quán)事項（執(zhí)法、處罰、征收、強制等）、統(tǒng)計。二是以產(chǎn)生文本型非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)信息為主的工作事項。例如，職能話述中包含以下工作內(nèi)容的：法規(guī)、制度、政策、規(guī)范性文件、標準、規(guī)范、機要、檔案、調(diào)研、文稿、政務公開、新聞宣傳、合同等。

　　如果這些業(yè)務事項是由系統(tǒng)平臺支撐運行的話（通過信息化建設），便形成了政務數(shù)據(jù)資源信息。這些政務數(shù)據(jù)信息與對應的業(yè)務密切相關(guān)，如果要對這些數(shù)據(jù)進行規(guī)劃、管理和開發(fā)利用，離開了業(yè)務部門單純靠數(shù)據(jù)管理機構(gòu)是很難開展的。所以，從更具象的場景視角來看，基于部門“三定”，必須厘清業(yè)務部門和數(shù)據(jù)管理機構(gòu)之間的邏輯關(guān)系。如下圖2

　　圖2 業(yè)務部門與數(shù)據(jù)部門在數(shù)據(jù)管理上的邏輯關(guān)系

　　從圖2中可以看出，其中的核心就是數(shù)據(jù)責任問題，也就是說要建立起業(yè)務部門和數(shù)據(jù)部門的協(xié)同機制，就要明確各自的責任屬性，構(gòu)建起政務數(shù)據(jù)權(quán)責體系。從一般意義上來說，就如同其它領域的政府工作一樣，責任明晰了，履行到位了，工作落實和成效也就有了。之所以，數(shù)據(jù)整合共享工作一直解決得不好，其根本原因就是缺乏清晰明了的數(shù)據(jù)責任體系。有了明確的責任分工，以及相應的考核、評價和問責，就容易把工作落實到位。

　　三、確立部門數(shù)據(jù)權(quán)責的意義與思路

　　基于上述框架討論，我們提出了能不能對政府職能業(yè)務部門在涉及數(shù)據(jù)治理上進行數(shù)據(jù)的確權(quán)定責的解決思路，因此認為，在當前階段把政府業(yè)務部門數(shù)據(jù)責任體系確立起來，應列為政務數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府建設的核心工作來抓。甚至我們之前也提出，對政府部門在數(shù)據(jù)治理上要從“三定”（定職能、定機構(gòu)、定編制）到“四定”（定職能、定機構(gòu)、定編制、定數(shù)據(jù)）?！岸〝?shù)據(jù)”是指什么？就是定部門的數(shù)據(jù)責任，即在三定方案中加上一個數(shù)據(jù)職責，把該部門或機構(gòu)在履職中的數(shù)據(jù)權(quán)利、責任、義務確立清楚，這樣從整個一級政府來說就可以建立起本級政府的數(shù)據(jù)權(quán)責體系。

　　1、確立業(yè)務部門數(shù)據(jù)權(quán)責的意義和重要性

　　對業(yè)務部門進行數(shù)據(jù)的確權(quán)定責、構(gòu)建政府數(shù)據(jù)權(quán)責體系的意義在哪里呢？建立起數(shù)據(jù)權(quán)責及其體系，它的意義在于：能夠規(guī)范部門的數(shù)據(jù)歸集、更新、維護和使用等工作，保障部門數(shù)據(jù)的質(zhì)量、標準、完整性和合規(guī)性等要求，為實現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)共享，提供高質(zhì)量的、可靠的數(shù)據(jù)資源，也能夠?qū)崿F(xiàn)“一數(shù)一源”工作要求，避免重復采集，便于數(shù)據(jù)統(tǒng)籌和管理。

　　2、如何厘清和確立業(yè)務部門數(shù)據(jù)權(quán)責？

　　如何建立起部門數(shù)據(jù)權(quán)責？其核心內(nèi)容是什么？我們認為其原則是，要從數(shù)字政府建設的整體性角度，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準和統(tǒng)一框架體系等的建設要求，遵循統(tǒng)一集中和分工協(xié)作的原則，清晰界定政府每一個職能部門的數(shù)據(jù)權(quán)責內(nèi)容，并將其納入到其機構(gòu)編制管理方案中。主要包括以下五個方面：

　　一是在與部門業(yè)務相關(guān)的數(shù)據(jù)采集上，對數(shù)據(jù)采集的范圍、方式，是否按權(quán)限范圍最小化原則進行采集，并按“一數(shù)一源”要求進行；

　　二是在本部門數(shù)據(jù)維護上，對本部門數(shù)據(jù)存儲、加工、更新、維護和安全進行管控；

　　三是在數(shù)據(jù)治理和管理維護上，對數(shù)據(jù)完整性、有效性、合規(guī)性和符合標準性等方面負責；

　　四是在數(shù)據(jù)共享中作為數(shù)據(jù)提供方所應履行的權(quán)利、責任和義務；

　　五是在數(shù)據(jù)的使用上，對部門歸集數(shù)據(jù)的使用權(quán)利，以及作為數(shù)據(jù)共享數(shù)據(jù)使用方使用別的部門提供的數(shù)據(jù)所應履行的權(quán)利、責任和義務。

　　目前，國家的相關(guān)文件也已開始做類似要求，如數(shù)據(jù)共享的事項清單、數(shù)據(jù)清單、責任清單等政策制度的設計。

　　3、厘清數(shù)據(jù)管理部門和業(yè)務部門的權(quán)責分工

　　按照圖2數(shù)據(jù)職責體系的分工，在規(guī)劃設計上，數(shù)據(jù)管理部門著重整體規(guī)劃設計，著重在核心數(shù)據(jù)定義、數(shù)據(jù)標準等統(tǒng)籌數(shù)據(jù)管理規(guī)劃，業(yè)務部門負責本領域規(guī)劃設計，做好本部門的數(shù)據(jù)資源規(guī)劃。在數(shù)據(jù)管理上，數(shù)據(jù)管理部門著重開展數(shù)據(jù)整合共享與管理數(shù)據(jù)，業(yè)務部門主要是按照標準和定義，采集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)等。

　　數(shù)據(jù)管理部門在數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理上定位主要包括：通過制定政策、規(guī)劃、標準等，對政務數(shù)據(jù)整合共享與應用建設發(fā)展進行總體設計；統(tǒng)籌與組織協(xié)調(diào)一級政府在數(shù)據(jù)資源上的采集分工、歸集、共享、開發(fā)利用和安全管理；通過項目審批、資金管理等手段，實現(xiàn)對業(yè)務部門數(shù)據(jù)工作的統(tǒng)籌；開展數(shù)據(jù)基礎設施建設與運維。

　　4、建立一體化的政務數(shù)據(jù)權(quán)責體系

　　在一級政府的部門之間，有了對業(yè)務部門數(shù)據(jù)權(quán)責體系做基礎，在實現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)共享中，就可建立起基于數(shù)據(jù)提供部門、數(shù)據(jù)使用部門和數(shù)據(jù)管理部門之間的基于歸集權(quán)責、使用權(quán)責和共享管理權(quán)責“三權(quán)分置”的政務數(shù)據(jù)共享機制，以此來破解政府數(shù)據(jù)歸集和共享的難題。

　　在解決跨層級政府間的數(shù)據(jù)管理協(xié)調(diào)問題，基于數(shù)據(jù)權(quán)責體系的界定，可厘清上級之間的管理權(quán)責關(guān)系，解決好部門隸屬于歸口不一致的問題、數(shù)據(jù)標準建設與實施的問題，再加上上下系統(tǒng)對接與平臺互操作性的技術(shù)性問題的解決，就能有效破解跨層級政府間數(shù)據(jù)的共享聯(lián)通問題。

　　在解決垂管部門和地方部門間數(shù)據(jù)共享交換的問題，重點要建立起明晰的數(shù)據(jù)共享權(quán)責分工。在數(shù)據(jù)整合共享中，垂管部門（含地方的垂管業(yè)務部門）要按職責采集數(shù)、更新維護數(shù)據(jù)、按需提供數(shù)據(jù)，有權(quán)利獲得相應資源支持（如編制、資金等）；地方部門可按職責獲取共享數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)，并承擔使用過程中的管理責任。

　　在垂直系統(tǒng)所屬上級部門和地方部門間，明晰數(shù)據(jù)權(quán)責，著力落實解決數(shù)據(jù)“回流”問題。對于垂直系統(tǒng)的屬地上級部門，在數(shù)據(jù)物理歸集數(shù)據(jù)、治理數(shù)據(jù)等方面，做好與各級數(shù)據(jù)平臺對接，按需按責“回流”數(shù)據(jù)。對垂直系統(tǒng)的地方本級部門，主要責任包括采集數(shù)據(jù)、更新維護、獲取“回流”數(shù)據(jù)等。

　　最后簡單小結(jié)一下，要推進一體化的政務的數(shù)據(jù)體系建設，確立政務數(shù)據(jù)的權(quán)責體系是重要前提，如何沒有數(shù)據(jù)權(quán)責體系做保障，一體化政務數(shù)據(jù)體系難以建立起來，因此要關(guān)注和重視數(shù)據(jù)整合共享背后的責任問題。

　　上面是我分享的觀點，請大家指正！

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