數(shù)據(jù)已經(jīng)成為繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)之后的又一生產(chǎn)要素，政府、事業(yè)單位、企業(yè)都掌握著大量的公共數(shù)據(jù)，如何整合這些數(shù)據(jù)，使其產(chǎn)生社會(huì)生產(chǎn)價(jià)值，其中存在哪些難點(diǎn)，應(yīng)該如何解決，是本文探討的中心議題。

　　當(dāng)前，新一輪科技革命處于縱深發(fā)展階段，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)是把握本輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機(jī)遇的戰(zhàn)略選擇。2022年我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)1.57萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)18%，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，數(shù)據(jù)成為國(guó)家重要戰(zhàn)略資源和生產(chǎn)要素。公共數(shù)據(jù)作為暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)的重要一環(huán)，價(jià)值高、體量大、覆蓋面廣，充分開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)，對(duì)激活數(shù)據(jù)要素潛能、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。同時(shí)，海量公共數(shù)據(jù)的投放，可以從供給側(cè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求的更加精準(zhǔn)化分析，進(jìn)而通過(guò)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提升供給質(zhì)量，引導(dǎo)刺激消費(fèi)需求，對(duì)緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)總需求不足的矛盾具有重要意義。

　　一、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索

　　2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)”。2021年12月，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步明確“對(duì)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值、允許加工利用的政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放、特許開(kāi)發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵(lì)更多社會(huì)力量進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用”。2022年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》提出“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度”。明確要加強(qiáng)匯聚共享和開(kāi)放開(kāi)發(fā)的公共數(shù)據(jù)范圍。近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，明確“建設(shè)公共衛(wèi)生、科技、教育等重要領(lǐng)域國(guó)家數(shù)據(jù)資源庫(kù)”。

　　中央文件的陸續(xù)出臺(tái)，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供了制度保障和方向指引，全國(guó)各地紛紛響應(yīng)、積極探索。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息化建設(shè)基礎(chǔ)、數(shù)字社會(huì)認(rèn)同感差異較大，各地政府在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)上，呈現(xiàn)了百花齊放、階梯發(fā)展的局面。

　　在制度建設(shè)方面，現(xiàn)共有22個(gè)省、直轄市制定了適應(yīng)于本地區(qū)的數(shù)據(jù)相關(guān)條例。全國(guó)各省、市、區(qū)陸續(xù)制定了有針對(duì)性的、分級(jí)分區(qū)的公共數(shù)據(jù)管理辦法。在推動(dòng)力度方面，各地區(qū)差距較大，出現(xiàn)了北京、上海、成都、貴州等地的領(lǐng)跑態(tài)勢(shì)。在授權(quán)模式方面，形成了授權(quán)國(guó)有資本公司運(yùn)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)兩種模式。在運(yùn)營(yíng)目的方面，主要分為用于公共治理、公益事業(yè)的公益性目的和用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的商業(yè)性目的兩大類。在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)運(yùn)營(yíng)性質(zhì)的不同，形成了免費(fèi)使用、成本補(bǔ)償收費(fèi)、授權(quán)許可費(fèi)用等差異性收費(fèi)情況。

　　二、推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主要難點(diǎn)

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在探索中逐步成熟，在試點(diǎn)上初見(jiàn)成效，已經(jīng)成為充分開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的必然選擇。但同時(shí)，作為新生業(yè)態(tài)，全國(guó)各地在探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中也遇到了重重難點(diǎn)。

　　一是面對(duì)未知的挑戰(zhàn)，規(guī)則難制定。制定遵循客觀規(guī)律、符合實(shí)際需求、易于理解操作的規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)規(guī)范有序、可持續(xù)發(fā)展的前提條件。但由于可參考經(jīng)驗(yàn)較少、各地情況不同、數(shù)字鴻溝較大，現(xiàn)大部分地區(qū)采取謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，制定的數(shù)據(jù)條例和管理辦法并未及時(shí)跟進(jìn)配套實(shí)施方案，同時(shí)在實(shí)踐各環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是面對(duì)信任的屏障，意識(shí)難轉(zhuǎn)變。受傳統(tǒng)科層級(jí)體制文化的影響，政府機(jī)構(gòu)對(duì)于數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)存在顧慮。一方面擔(dān)心數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能存在數(shù)據(jù)泄漏風(fēng)險(xiǎn)，損害國(guó)家和公眾利益。另一方面擔(dān)心數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)會(huì)影響本部門的權(quán)力運(yùn)行。在傳統(tǒng)固有思維的影響下，實(shí)際工作推動(dòng)難度大。

　　三是面對(duì)利益的較量，權(quán)益難劃分。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，在涉及數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)加工方、數(shù)據(jù)使用方等多方利益的同時(shí)，由于其天然的公共屬性，還會(huì)影響廣大群眾的利益。目前，公共數(shù)據(jù)尚未完成確權(quán)，怎樣界定權(quán)利義務(wù)、怎樣進(jìn)行收益分配、怎樣維護(hù)人民利益，成為下一步開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)亟需解決的難題。

　　表1：部分省(市)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)情況

　　來(lái)源：根據(jù)各省(市)政府官方網(wǎng)站、相關(guān)企業(yè)網(wǎng)站、企查查整理

　　四是面對(duì)安全的威脅，技術(shù)難突破。在數(shù)據(jù)竊取技術(shù)不斷升級(jí)、數(shù)據(jù)泄漏事件頻發(fā)的情況下，確保個(gè)人隱私和公共安全是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本前提。當(dāng)前，尚處于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作的初期，各級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所掌握的數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)水平還比較低，大部分單位存在數(shù)據(jù)安保設(shè)施配備不齊全、技術(shù)研發(fā)投入不足、安全防護(hù)技術(shù)人員欠缺等情況。

　　三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的路徑構(gòu)想

　　中國(guó)作為擁有龐大公共數(shù)據(jù)體量的大國(guó)，在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作中，存在嚴(yán)重的發(fā)展不平衡問(wèn)題和潛在的數(shù)據(jù)安全隱患，需要分級(jí)分類探索多樣化發(fā)展路徑，統(tǒng)籌授權(quán)運(yùn)營(yíng)和管理，處理好規(guī)范與創(chuàng)新、發(fā)展與安全、效率與公平的關(guān)系，既要跟上快進(jìn)的時(shí)代步伐，又要行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　在管理上考慮整體性和差異性

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，首先要做好頂層設(shè)計(jì)。一是在制度建設(shè)方面，要統(tǒng)籌謀劃、因地制宜。從國(guó)家、行業(yè)、組織等不同層次制定制度法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，鼓勵(lì)跨區(qū)域協(xié)同方案探索，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在數(shù)字治理中的示范作用。二是在應(yīng)用推進(jìn)方面，要有高度、有溫度。公共數(shù)據(jù)涉及人民利益，應(yīng)始終堅(jiān)持以人民為中心的思想，優(yōu)先開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)普惠民生的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用項(xiàng)目。

　　在運(yùn)營(yíng)上統(tǒng)籌兼顧形成合力

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要遠(yuǎn)近結(jié)合、上下貫通。一是兼顧短期效應(yīng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。既要關(guān)注公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的時(shí)效性，及時(shí)開(kāi)發(fā)技術(shù)需求較低的近期產(chǎn)品，搶占數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展先機(jī)。也要考慮公共數(shù)據(jù)應(yīng)用的長(zhǎng)期效應(yīng)，謀劃中長(zhǎng)期產(chǎn)品質(zhì)量高、社會(huì)效益好的項(xiàng)目。二是兼顧產(chǎn)業(yè)鏈各方權(quán)力義務(wù)。對(duì)數(shù)據(jù)供給單位的數(shù)據(jù)數(shù)量、質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范機(jī)制，既讓政府和市場(chǎng)主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)、充分參與，又尊重按勞分配的市場(chǎng)規(guī)律，讓其獲得與項(xiàng)目適配的收益。三是兼顧人才培養(yǎng)和管理。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈條上各類管理、研究、技術(shù)人員的培養(yǎng)和規(guī)范管理，推進(jìn)政府部門、科研院所、企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，開(kāi)展高級(jí)別競(jìng)賽、學(xué)科研究項(xiàng)目，激發(fā)人才活力和創(chuàng)新意識(shí)。

　　在實(shí)踐上包容鼓勵(lì)試點(diǎn)先行

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是一場(chǎng)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，需要大膽嘗試、靈活推進(jìn)。一是大力推進(jìn)不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同行業(yè)的試點(diǎn)工作，制定時(shí)間表任務(wù)軸，形成示范效應(yīng)。二是加強(qiáng)理論研究和技術(shù)攻關(guān)，與時(shí)間搶跑，與技術(shù)搶跑，鼓勵(lì)各政府部門、科研院所、民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合深挖公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)理論研究，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)的技術(shù)攻關(guān)。三是適當(dāng)建立容錯(cuò)機(jī)制，在形成整體規(guī)劃的前提下，邊建邊管，探索規(guī)律，形成“回頭看”機(jī)制，實(shí)時(shí)更新完善試點(diǎn)推進(jìn)方案。

　　在安全上嚴(yán)格堅(jiān)持底線思維

　　安全可控是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本前提，要始終做到未雨綢繆、底線思維。一是嚴(yán)把出口關(guān)，堅(jiān)持“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”大原則，大力開(kāi)發(fā)利用不承載個(gè)人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，對(duì)于任何有可能造成國(guó)家威脅和個(gè)人利益的數(shù)據(jù)，都應(yīng)審慎對(duì)待、暫不開(kāi)發(fā)。二是抓好流程監(jiān)管。監(jiān)管要緊跟發(fā)展步伐，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的可用、可信、可流通、可追溯水平，切實(shí)保障全流程各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全。三是加強(qiáng)技術(shù)防守。成立數(shù)據(jù)處理專門機(jī)構(gòu)，探索不同領(lǐng)域、行業(yè)的多種形式模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)形式，推進(jìn)信息基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)等安全技術(shù)升級(jí)換代。四是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。按照“誰(shuí)管理誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，將責(zé)任層層落實(shí)到人，建立數(shù)據(jù)安全評(píng)估機(jī)制，明確安全責(zé)任等級(jí)和處置措施。（作者：國(guó)家信息中心博士后管理辦公室副主任，劉赫）

更多精彩，請(qǐng)關(guān)注“官方微信”