在中共十八屆三中全會(huì)描繪的氣勢(shì)恢宏的改革藍(lán)圖中，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”尤為引人矚目。而政府改革則是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。
但綜觀改革開(kāi)放35年來(lái)的7次政府改革，無(wú)一例外地將改革重心放在橫向的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，縱向精簡(jiǎn)政府層級(jí)的改革則始終未能擺上議事日程——不僅未能精簡(jiǎn)，反而由四級(jí)政府架構(gòu)演變?yōu)楦鼜?fù)雜的五級(jí)政府體系。
隨著三中全會(huì)決議提出，進(jìn)一步“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”，推進(jìn)中國(guó)五級(jí)政府體系向國(guó)際通行的三級(jí)政府體系轉(zhuǎn)變的改革已迫在眉睫。接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》采訪的國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)新增直轄市將中國(guó)的省級(jí)行政單位增加至40個(gè)，為行政上推進(jìn)省直管縣創(chuàng)造條件；并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級(jí)政府，將其變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，從而形成三級(jí)政府體系。
市管縣體制背離改革初衷
《21世紀(jì)》：自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共進(jìn)行了7輪政府改革，但無(wú)一例外都是橫向的政府機(jī)構(gòu)改革，而沒(méi)有在縱向上進(jìn)行精簡(jiǎn)政府層級(jí)的改革，原因是什么？
汪玉凱：這30多年來(lái)，中國(guó)進(jìn)行了7次大的政府機(jī)構(gòu)改革，成績(jī)值得肯定。伴隨著中國(guó)市場(chǎng)化的改革進(jìn)程，經(jīng)過(guò)7次政府改革，從整體結(jié)構(gòu)到運(yùn)行模式，已基本由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
但總體上看，這30年政府改革都是從橫向的部門(mén)設(shè)置的科學(xué)性、上級(jí)對(duì)下級(jí)放權(quán)上面考慮，而沒(méi)有從縱向上來(lái)考慮問(wèn)題。并且，縱向的行政設(shè)計(jì)不僅沒(méi)有扁平化，相反還復(fù)雜化了——改革開(kāi)放前，中國(guó)是四級(jí)政府管理架構(gòu)，改革開(kāi)放后卻變成了五級(jí)政府體系。
因?yàn)楦母镩_(kāi)放前，中國(guó)城市化率非常低，雖然也存在一些地級(jí)市，但地級(jí)市不管縣；絕大多數(shù)縣是由地委行署管理——而行署是省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有人大、政協(xié)和相應(yīng)的公檢法機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政府。1982年后，在探索發(fā)揮中心城市輻射作用、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，開(kāi)始地市合并、市管縣改革——這等于在縣之上增加了一個(gè)行政層級(jí)。市管縣最初在“長(zhǎng)三角”進(jìn)行，很快風(fēng)靡全國(guó)，除了海南和少數(shù)地方保留民族自治州、地委行署外，大部分地方都改成市管縣體制，中國(guó)也就由四級(jí)政府變成五級(jí)架構(gòu)了。
《21世紀(jì)》：地市合并、市管縣改革是否達(dá)到了當(dāng)初以中心城市帶動(dòng)周邊縣市這一改革目標(biāo)？
汪玉凱：市管縣當(dāng)初的設(shè)想很好，在一些地方也不是一點(diǎn)作用沒(méi)起，尤其是對(duì)中心城市的快速發(fā)展起了很大作用——地級(jí)市畢竟掌握了縣的資源、管人，就把縣域資源調(diào)度上來(lái)加快地級(jí)市的發(fā)展。可以說(shuō)，現(xiàn)在300多個(gè)地級(jí)市的快速發(fā)展，很大程度上與市直管縣體制有關(guān)。但市管縣也阻礙了縣域發(fā)展：市管縣之前，省是通過(guò)地委行署管縣，行署只是一個(gè)過(guò)渡性機(jī)構(gòu)，不會(huì)截留資源；市管縣之后，市就可能把一些資源——政策、資金、指標(biāo)等截留。并且，地市合并表面上減少了地委行署，但財(cái)政供養(yǎng)人員并沒(méi)有減少，反而增加了很多。所以，市管縣的初衷不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而還背離了。
此外，在縱向上的行政改革探索過(guò)程中，為了協(xié)調(diào)解決大城市和省會(huì)城市的利益，成立了一些副省級(jí)城市和計(jì)劃單列市。這就直接在城市類型上又增加了兩種模式，使情況更復(fù)雜。因?yàn)橛?jì)劃單列市的行政級(jí)別要比地級(jí)市高半格，也使得整個(gè)行政層次上升。
不精簡(jiǎn)層級(jí)難以根治“跑部錢(qián)進(jìn)”
《21世紀(jì)》：未來(lái)橫向的政府機(jī)構(gòu)改革還有空間嗎？從時(shí)機(jī)上看，現(xiàn)在是否到了應(yīng)該將政府改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向縱向精簡(jiǎn)政府層級(jí)？
汪玉凱：雖然橫向機(jī)構(gòu)整合越來(lái)越接近于合理，但并沒(méi)到盡頭。經(jīng)過(guò)今年這一輪中央政府機(jī)構(gòu)調(diào)整后，國(guó)務(wù)院還有25個(gè)組成部委——而發(fā)達(dá)國(guó)家一般不超過(guò)17個(gè)。未來(lái)，可以考慮進(jìn)一步整合組建大農(nóng)業(yè)、大文化、大社保部門(mén)。此外，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如工商質(zhì)檢、食藥監(jiān)管總局、地稅、國(guó)稅，也可以考慮合并。
政府改革往縱向行政層級(jí)調(diào)整方面推進(jìn)，已經(jīng)非常緊迫。原因是：
第一，如果縱向五級(jí)政府不進(jìn)行整合，很難建立起規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。目前，中國(guó)是五級(jí)政府、五級(jí)財(cái)政，各個(gè)部委掌握了290多項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從縣到市再到省，都“跑部錢(qián)進(jìn)”，只有變成三級(jí)政府、三級(jí)財(cái)政——中央財(cái)政、省財(cái)政、縣市財(cái)政（鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)財(cái)政），才有可能建立相對(duì)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。隨著地方政府土地財(cái)政依賴度大大下降，將來(lái)要培植地方稅源，在這個(gè)過(guò)程中，規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也非常緊迫、非常重要。
第二，五級(jí)政府，特別是縱向不扁平化，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)約束性很強(qiáng)。所以，市管縣體制必須改掉。
第三，從客觀條件看，也具備了加快精簡(jiǎn)政府層級(jí)的可能。現(xiàn)在交通非常發(fā)達(dá)，很多地方的縣委書(shū)記當(dāng)天到省政府開(kāi)會(huì)沒(méi)問(wèn)題。并且信息化程度加深，電子政務(wù)使信息傳遞手段發(fā)生歷史性變化。
此外，城鎮(zhèn)化正在高速前進(jìn)，如果縱向政府結(jié)構(gòu)不調(diào)整，管理會(huì)走到死胡同。比如，現(xiàn)在除了直轄市、省會(huì)城市、副省級(jí)城市、計(jì)劃單列市、地級(jí)市、縣級(jí)市，一些地方還在探索鎮(zhèn)級(jí)市、村級(jí)市！一些鎮(zhèn)有幾十萬(wàn)人口，如果治理結(jié)構(gòu)上不突破，鎮(zhèn)級(jí)市怎么管理？所以，必須突破公共治理結(jié)構(gòu)、打破完全按照行政級(jí)別設(shè)市。
增設(shè)直轄市以推進(jìn)行政省直管縣
《21世紀(jì)》：對(duì)于精簡(jiǎn)政府層級(jí)的改革，有兩種不同的觀點(diǎn)：一種是“虛省實(shí)府”，另一種是“實(shí)省虛市”，你傾向哪一種？
汪玉凱：但現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、交通、通訊高度發(fā)達(dá)，不需要那么多地方機(jī)構(gòu)。而且，不管在國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，省這一級(jí)都很必要。中國(guó)歷史上就是行省制，現(xiàn)在不應(yīng)回到過(guò)去那種“州府管縣”的結(jié)構(gòu)，而應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)省直管縣。
考慮到中國(guó)地區(qū)差異性大，省直管縣第一步是財(cái)政上省直管縣，待將來(lái)?xiàng)l件成熟后，要實(shí)現(xiàn)行政上省直管縣?，F(xiàn)在看，財(cái)政上省直管縣推進(jìn)較快，但行政上推進(jìn)得非常慢。因?yàn)檫@個(gè)過(guò)程中有很多問(wèn)題，比如縣的財(cái)政省級(jí)管，行政上還是地級(jí)市管，地級(jí)市缺乏積極性。但最主要的難點(diǎn)是：第一，全國(guó)省級(jí)單位相對(duì)較少，如果一個(gè)省的管轄范圍不做調(diào)整，要管上百個(gè)縣和縣級(jí)市，數(shù)量太多，對(duì)省的壓力很大。第二，現(xiàn)在省級(jí)政府管的事情太多，中央很多政策、權(quán)力下放到地方以后，省是最主要的處理單位，省直管縣難度大。
解決第一個(gè)難點(diǎn)，如何調(diào)整行政區(qū)劃就成為一個(gè)大問(wèn)題。相對(duì)容易操作的辦法是，首先增加直轄市。一個(gè)省有兩個(gè)行政中心、兩個(gè)大城市的，拿出其中一個(gè)做直轄市。比如大連、青島、寧波、廈門(mén)、深圳，都可以改為直轄市。這樣像遼寧、山東、廣東這樣的人口大省就大大減少了。只要把現(xiàn)在31個(gè)省級(jí)行政單位增加到將近40個(gè)，省直管縣的條件就越來(lái)越具備。
解決第二個(gè)難點(diǎn)，就要削減省級(jí)政府管理過(guò)多的權(quán)力，將整個(gè)管理重心下移到地級(jí)市、縣，甚至鎮(zhèn)。比如，海南沒(méi)有進(jìn)行市管縣，管得也挺好。省級(jí)權(quán)力下放，與改革有很大關(guān)系，要有改革的魄力。
只有在行政區(qū)劃調(diào)整、省級(jí)權(quán)力精簡(jiǎn)下放方面做一些探索，調(diào)整五級(jí)政府架構(gòu)才能推進(jìn)。
推行書(shū)記縣長(zhǎng)一人兼任制
《21世紀(jì)》：財(cái)政上的省直管縣改革，2009年就開(kāi)始大面積推開(kāi)，有些地方探索就更早，如何評(píng)價(jià)其效果？如果省直管縣由財(cái)政向行政上推進(jìn)，會(huì)有哪些阻力？
汪玉凱：縣和縣級(jí)市是否實(shí)行行政上的省直管縣，由其利益決定。多數(shù)縣和縣級(jí)市，愿意省直管縣——可以減少市這一級(jí)對(duì)資源的截留。省直管縣的阻力主要來(lái)自：一是地級(jí)市——從1982年到現(xiàn)在，縣一直由地級(jí)市管，剝離過(guò)程中地級(jí)市肯定是個(gè)阻力；二是省級(jí)政府的顧慮——省級(jí)政府管的太多、縣太多，不改變管理模式、權(quán)力不下移，省級(jí)政府的管理壓力非常大；三是有些地方客觀上確實(shí)不具備省直管縣的條件——如新疆、西藏這些地域規(guī)模很大、人口很稀的地方。所以，加快省直管縣的步伐，主要還是指東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方。
《21世紀(jì)》：《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》曾經(jīng)對(duì)湖北天門(mén)、潛江這幾個(gè)較早進(jìn)行省直管縣改革的地方做過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)縣里的官員對(duì)這項(xiàng)改革很矛盾：他們歡迎財(cái)政上省直管縣，但擔(dān)心行政上省直管縣會(huì)使他們的晉升渠道變窄、機(jī)會(huì)變少。
汪玉凱：確實(shí)是這樣。解決這個(gè)問(wèn)題，可以在省直管縣后，將一些人口、規(guī)模比較大的重點(diǎn)縣提成副地級(jí)。這樣，官員有上升空間，就愿意在一個(gè)地方長(zhǎng)期工作，可能對(duì)這個(gè)地方做出貢獻(xiàn)。
《21世紀(jì)》：在中國(guó)目前的情況下，由于“天高皇帝遠(yuǎn)”，對(duì)縣委書(shū)記的監(jiān)督本就已很成問(wèn)題，如果權(quán)力繼續(xù)下沉到縣，并且有的縣還提升為副地級(jí)的話，縣委書(shū)記的權(quán)力是否會(huì)膨脹得更厲害、腐敗風(fēng)險(xiǎn)更大？
汪玉凱：在提高縣的級(jí)別、權(quán)力重心下沉到縣的情況下，縣的治理結(jié)構(gòu)就非常關(guān)鍵，必須跟政治治理的民主進(jìn)程、官員選拔制度相配套，以解決一把手的監(jiān)督問(wèn)題。首先，要改變縣長(zhǎng)、書(shū)記兩個(gè)人的管理格局，要讓老百姓有更大的選擇權(quán)。省直管縣以后，應(yīng)該實(shí)行縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)兼任制：黨內(nèi)選書(shū)記，行政選縣長(zhǎng)，兩條線選出一個(gè)人。即上級(jí)黨委推薦4個(gè)黨委書(shū)記候選人，讓黨員選三個(gè)，這三人再到人代會(huì)上競(jìng)選縣長(zhǎng)，誰(shuí)競(jìng)選上縣長(zhǎng)誰(shuí)就是黨委書(shū)記。這樣，縣委書(shū)記受到黨內(nèi)紀(jì)委和人大兩條線監(jiān)督。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)變成縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)
《21世紀(jì)》：在精簡(jiǎn)政府層級(jí)的改革中，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，你怎么看？
汪玉凱：應(yīng)該虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府。有條件、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，應(yīng)盡量廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，將權(quán)力重心下移。這樣縣域經(jīng)濟(jì)才能真正發(fā)展起來(lái)。要探索合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在還有19000多個(gè)鎮(zhèn)、15000個(gè)鄉(xiāng)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有進(jìn)一步合并的可能。沒(méi)條件的地方，暫時(shí)沒(méi)辦法取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也不能“一刀切”。
