優(yōu)化行政層級、推進(jìn)省直管縣改革，是改革開放以來中國行政體制改革的重要內(nèi)容。從目前實(shí)施的情況看，無論是管理重心下移、基于財(cái)政體制改革基礎(chǔ)上的基本服務(wù)均等化，還是縣域公共治理的結(jié)構(gòu)等關(guān)鍵改革，都有一些值得進(jìn)一步探討的問題。
一、減少行政層級，管理重心下移
1.要把省直管縣放在未來我國城鄉(xiāng)一體化大戰(zhàn)略中來觀察
黨的十六屆三中全會提出要在2020年基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標(biāo)后，有關(guān)城鄉(xiāng)一體化的問題再次引起各方面的關(guān)注。筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化既不能理解為鄉(xiāng)村城市化，也不應(yīng)該理解為一般意義上的城市化，而是一個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段以后，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合過程。這個融合過程不可能一蹴而就，而是一個漫長的過程。按照國際社會的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)一個國家的城市化率達(dá)到50%左右的時(shí)候，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合的最佳時(shí)期。我國目前的城市化率達(dá)到了45.8%，已接近城鄉(xiāng)一體化融合的最佳時(shí)機(jī)。
城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略從體制的視角來看，主要有三個基本要素：一是制度層面上，能夠保障城市和鄉(xiāng)村各種要素的自由流動，而不受制度的阻礙；二是作為政府的政策目標(biāo)，應(yīng)該是統(tǒng)一的，既涵蓋城市也涵蓋鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)總體上有統(tǒng)一的政策目標(biāo)；三是在制度安排上，城鄉(xiāng)應(yīng)該有統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)和安排。在上述制度框架下，城鄉(xiāng)一體化應(yīng)遵循三大目標(biāo)：第一，在政治上，要使中國城鄉(xiāng)居民都有平等的社會地位，享有共同的政治權(quán)利；第二，在經(jīng)濟(jì)上，通過城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，特別是大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，使城市和農(nóng)村大體能夠處在同等的生產(chǎn)力發(fā)展水準(zhǔn)；第三，在政府提供的公共服務(wù)方面，不管是農(nóng)村還是城市，所有社會成員都能享受到大體相同的基本公共服務(wù)。至于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑，我們認(rèn)為大體有三條途徑：打破城鄉(xiāng)二元分割的體制和政策限制；統(tǒng)一城鄉(xiāng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理；實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會和諧、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
按照上述思路，筆者認(rèn)為，對現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確判斷，無疑是實(shí)施這一戰(zhàn)略的最重要的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)該看到，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了巨大成就，工業(yè)化、城市化也在快速推進(jìn)，但是我們沒有能夠自然地走向一條城鄉(xiāng)一體化的道路，基本是兩條線在平行發(fā)展；同樣，30多年來，中國人民生活水平大幅度提高，農(nóng)民生活狀態(tài)也有了很大改善，中國的貧困人口從2.5億人下降到1700萬人，創(chuàng)造了世界奇跡，但是我們沒有能夠縮小城鄉(xiāng)之間的差別，甚至差距還在繼續(xù)擴(kuò)大。數(shù)字顯示，我國城鄉(xiāng)收入比從1978年的2.22∶1，擴(kuò)大到目前的3.33∶1。另外，中國的城市和農(nóng)村都發(fā)生了歷史性變化，但是城鄉(xiāng)二元分治的根基并沒有動搖，城市化出現(xiàn)了明顯的大城市化傾向。
造成上述情況的原因很多，如果從體制角度來看，至少有三個重要因素。第一，政府的公共政策制定一直受制于城鄉(xiāng)二元分治，沒能形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化政策目標(biāo)和制度安排。第二，1982年中國實(shí)現(xiàn)了市管縣，對推動地級市的發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。資料顯示，到2002年全國330個地級單位已經(jīng)有275個實(shí)行管縣，涵蓋10億人，但少數(shù)地方出現(xiàn)了“市卡縣、市壓縣、市吃縣”的現(xiàn)象，在某種意義上又強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元分治。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)不盡合理，也影響了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。種種跡象表明，要加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，必須對現(xiàn)行的縱向行政管理體制進(jìn)行必要的調(diào)整和改革。[page]
2.加快地方縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度框架
按照中央部署，調(diào)整行政管理的縱向?qū)蛹壒芾?，必須?shí)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)戰(zhàn)略，減少管理層次，實(shí)現(xiàn)管理重心下移。而加快省直管縣的改革，正是實(shí)施縱向?qū)蛹壒芾硭扇〉闹卮蟛襟E。在我國，目前推進(jìn)省直管縣主要有兩種模式：海南模式和浙江模式。海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行過市管縣。2008年，海南進(jìn)一步簡政放權(quán)，將省里的100多項(xiàng)權(quán)力下放到市縣。而浙江模式就是縣級財(cái)權(quán)歸省級政府直接管理，而行政權(quán)力仍服從市一級領(lǐng)導(dǎo)。以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。而在社會管理和公共服務(wù)等方面，還不是完全的省管縣。隨著改革的深入，將有更多地方會借鑒海南模式，將財(cái)政上的省直管縣，發(fā)展到行政上的省直管縣。另外，現(xiàn)代化水平的提高、高速公路的四通八達(dá)、電子政務(wù)快速發(fā)展等，也為推進(jìn)省直管縣、增加省直接管理單位的數(shù)量、擴(kuò)大管理幅度提供了保障。
未來中國的行政管理縱向?qū)哟?，不可搞“一刀切”，要根?jù)各地的實(shí)際，允許不同管理層次并存。比如，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行省直管縣后，甚至可以考慮把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷，經(jīng)過進(jìn)一步整合、減少數(shù)量，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榕沙鰴C(jī)構(gòu)，使縱向管理層次進(jìn)一步扁平化；中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以繼續(xù)存在，但需要在財(cái)政上實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)因生存問題增加民眾的負(fù)擔(dān)，也使其承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)與其財(cái)政能力相適應(yīng)。為了使這項(xiàng)改革能夠順利推進(jìn)，筆者建議：
第一，適度微調(diào)省級行政區(qū)劃，增加直轄市的數(shù)量。一些大省或者行政區(qū)劃有明顯不合理的地方，可以對省級行政區(qū)劃作一些微調(diào)。但這樣的微調(diào)，很難增加省級建制，只有增加直轄市，如把大連、青島、廈門、寧波、深圳等設(shè)置為直轄市，才能增加省級單位的數(shù)量。按照我國的區(qū)域面積和人口，我們認(rèn)為，未來我國的省和直轄市的建制，加起來至少應(yīng)該不要少于40個。
第二，要進(jìn)一步劃清中央政府、省、縣、市的職責(zé)權(quán)限，明確不同層級政府在社會管理、基本公共服務(wù)等方面的責(zé)任，并建立中央與地方規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
第三，要通過省管縣改革，推動管理重心的下移。縣是我們定位的重要城市化、工業(yè)化載體，但現(xiàn)在縣級政府的權(quán)力還遠(yuǎn)不夠，大量權(quán)力集中在省、市，財(cái)權(quán)和行政能力不匹配?？h級、市級政府承擔(dān)了更多的社會管理和公共管理職能，但相匹配的財(cái)政能力是遠(yuǎn)不足的。通過省管縣改革，要進(jìn)一步把更多權(quán)力直接下放到縣，推進(jìn)管理重心下移，使得縣財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配。
第四，要在省級范圍內(nèi)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在縣財(cái)政并入省財(cái)政之后，平均每個省都近百個縣，但縣和縣之間發(fā)展極不平衡，因此在省級范圍內(nèi)建立起規(guī)范的地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就非常重要。這可以使縣域的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)在一個相對公平的狀態(tài)下推進(jìn)，而不是強(qiáng)縣越強(qiáng)、弱縣越弱。
第五，經(jīng)過嚴(yán)格的論證和測算，可以考慮對縣的行政級別升級，或者將縣委書記、縣長領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)升為副廳級，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)長升為副處級，這樣有利于穩(wěn)定基層管理隊(duì)伍，調(diào)動基層領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性。[page]
二、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，重構(gòu)公共服務(wù)體系
推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是黨的十七大提出的重大戰(zhàn)略舉措，也是未來行政管理體制改革的重要目標(biāo)。要看到，我國在現(xiàn)階段推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，總體上還是一個低標(biāo)準(zhǔn)的。這就是說，我們要用占世界經(jīng)濟(jì)總量6%~7％的GDP，解決占世界21％人口的基本公共服務(wù)均等化，這無疑是一個偉大的創(chuàng)舉。按照專家們的測算，我國在未來幾年要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，按最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，最少需要投入6萬億元；而要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的平均水平，則需要投入45萬億元。顯然，目前我們還不具備這樣的經(jīng)濟(jì)能力，只能從低水平起步。
由于民生問題比較突出，今后一段時(shí)期，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化必將是我國行政管理體制改革的重點(diǎn)。在這方面，要著力推進(jìn)以下六方面的工作：
1.確立基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)我國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，主要目標(biāo)應(yīng)該是三個方面：逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化；逐步實(shí)現(xiàn)不同社會群體之間基本公共服務(wù)的均等化。要用這三個目標(biāo)規(guī)范我們未來工作的全過程。
2.強(qiáng)化政府責(zé)任在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面，政府必將扮演重要角色，承擔(dān)起重要責(zé)任。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的整個進(jìn)程中，政府的責(zé)任主要包括四點(diǎn)。一是要保證公共政策制定和實(shí)施的公平與正義。包括制定公共政策選擇的價(jià)值取向；防止政府利益部門化的傾向；統(tǒng)籌制定全國性的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃等。二是要改革和完善公共財(cái)政制度。包括調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域。堅(jiān)持基本公共服務(wù)政府投入的持續(xù)增長；以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，進(jìn)一步深化省以下財(cái)政管理體制改革；完善和規(guī)范中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。三是以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)。政府的行政管理體制要與有效履行公共服務(wù)職能的要求相適應(yīng)；加快電子政務(wù)建設(shè)的步伐，改善基本公共服務(wù)供給的技術(shù)手段和提供方式等。四是建立政府基本公共服務(wù)績效評價(jià)體系。包括建立基本公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)，建立基本公共服務(wù)嚴(yán)格的問責(zé)制等。
3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須把逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度作為重要內(nèi)容。在這方面我們面臨的任務(wù)十分繁重。按照目前我國的實(shí)際狀況，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度主要應(yīng)包括三方面。一是全面推進(jìn)以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為重點(diǎn)的農(nóng)村義務(wù)教育改革；全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；全面落實(shí)農(nóng)村最低生活保障；按照“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的原則，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革。二是合理劃分中央地方各級政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)分工。如合理劃分中央與地方政府在義務(wù)教育中的分工；合理劃分中央地方各級政府在基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務(wù)中的分工；合理劃分中央與地方政府在公共就業(yè)服務(wù)中的分工；合理劃分中央與地方政府在基本社會保障中的分工等。三是要統(tǒng)籌解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給。也就是說，要在全國范圍統(tǒng)一政策，規(guī)劃和解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)問題。
4.探索公共服務(wù)的多元參與機(jī)制應(yīng)當(dāng)看到，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)龐大的工程，政府不可能大包大攬。政府在履行自身責(zé)任的同時(shí)，要廣泛地動員社會的力量、市場的力量，探索公共服務(wù)的多元參與機(jī)制，加快基本公共服務(wù)均等化的步伐。而過去中國市場化改革的快速發(fā)展，社會組織的壯大，都為我們探索公共服務(wù)多元參與機(jī)制奠定了重要的基礎(chǔ)。[page]
三、理順中央與地方事權(quán)與財(cái)力的關(guān)系，為基本公共服務(wù)均等化提供財(cái)力保障
黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）中，進(jìn)一步明確提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。因此，要加快行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，推動由全能型政府逐步向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能。在這個過程中，首先要逐步建立和完善作為政府履行公共服務(wù)職能基礎(chǔ)的公共財(cái)政體系。
近年來，隨著財(cái)政收入快速增長，中央財(cái)政支出積極向衛(wèi)生、教育和社會保障等方面傾斜，支持解決民生問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。但要鞏固這一民生財(cái)政成果，關(guān)鍵在于完善制度，主要包括完善財(cái)政體制和規(guī)
范轉(zhuǎn)移支付。關(guān)于財(cái)政體制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度，第一，完善轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想，以實(shí)現(xiàn)全國各地公共服務(wù)水平的均等化為基本目標(biāo)，應(yīng)以一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力；第二，試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式；第三，逐步取消稅收返還，將其并入一般轉(zhuǎn)移支付形式；第四，科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，控制其準(zhǔn)入的條件和規(guī)模；第五，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法治化建設(shè)，用法律形式把轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等確定下來。此外，加大基本公共服務(wù)領(lǐng)域投入，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的完善，一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施，可以盡可能吸收民營資本投入，減少政府支出，以便將這方面的資金轉(zhuǎn)向不斷增加的教育、保健與福利服務(wù)等基本公共服務(wù)方面的支出。
四、改革縣域主要領(lǐng)導(dǎo)干部的配置結(jié)構(gòu)和選拔方式，提高地方政府的公共治理能力
省直管縣在提高縣的級別、權(quán)力重心下沉到縣的情況下，縣域治理結(jié)構(gòu)就變得非常關(guān)鍵。堅(jiān)持“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的選人用人原則，是建設(shè)一支優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的保證，也是提升縣域治理水平和能力的關(guān)鍵所在。按照中央的精神，未來要逐步加大基層黨政領(lǐng)導(dǎo)直接選舉的范圍。在推進(jìn)這項(xiàng)工作的時(shí)候，既要從基層做起，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的直接選舉，更要關(guān)注縣一級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的配備。鑒于未來縣在我國行政管理中的特殊地位，如果把縣級領(lǐng)導(dǎo)的選拔、任用搞好了，將會對我國的整個公共治理產(chǎn)生重要影響。為此，筆者建議：
第一，在選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)直接選舉試點(diǎn)的同時(shí)，可以考慮選擇若干個縣進(jìn)行干部人事制度改革的試點(diǎn)，這一試點(diǎn)應(yīng)該由中央直接來抓。
第二，對于未來縣一級領(lǐng)導(dǎo)班子的配置，可以考慮進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整。我們建議縣委書記不擬兼任人大常委會主任，因?yàn)樵诳h委書記實(shí)際上是本縣“一把手”的狀態(tài)下，不利于發(fā)揮人大對政府的監(jiān)督作用。
第三，縣一級的領(lǐng)導(dǎo)班子，書記和縣長最好由一人擔(dān)任，但都需要通過直接選舉產(chǎn)生。然后，縣人大、縣紀(jì)委（最好由上級紀(jì)委垂直管理）同時(shí)對縣長和書記實(shí)施監(jiān)督。實(shí)際上人大和紀(jì)委等于同時(shí)監(jiān)督一個人（即書記和縣長）。
第四，通過黨內(nèi)和人代會兩個途徑，直接選舉書記和縣長。具體操作辦法是：先由中共黨員通過黨內(nèi)直接選舉，選舉出多個符合條件的縣委書記候選人，然后把這些候選人全部遞交縣人代會進(jìn)行縣長的直接選舉，當(dāng)然縣人代會代表，按照法律規(guī)定，10人以上也可以提出縣長候選人，但必須在中共黨員中推選。最后由人代會全體代表投票在多個候選人中選出縣長，誰當(dāng)選縣長，誰就是該縣的縣委書記。不管黨內(nèi)差額選舉，還是人代會差額選舉，都要給參選者一定的表達(dá)權(quán)利，保證選舉的公平公正。如果我們的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)能夠通過上述選舉的途徑產(chǎn)生，不僅可以從根本上解決黨政領(lǐng)導(dǎo)向黨員、民眾負(fù)責(zé)的問題，而且能夠真正體現(xiàn)“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的原則，我國縣級政治生態(tài)將發(fā)生歷史性變化。
