張楠：清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所副教授，院信息化工作辦公室主任，電子政務(wù)實驗室副主任，中國發(fā)展規(guī)劃研究中心專職研究員；清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士。主要從事電子政務(wù)與網(wǎng)絡(luò)治理、智慧城市發(fā)展理論與規(guī)劃方法、公共大數(shù)據(jù)與政策信息學(xué)等方面研究；主持國家自然科學(xué)基金、北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃、城市中國計劃等項目，參與國家自然科學(xué)基金重大項目、重點項目及國家社會科學(xué)基金重大項目研究；在中英文重要期刊及國際學(xué)術(shù)會議上發(fā)表論文50余篇，出版中、英文專著各1部。

 

 

　　張楠：謝謝主持人，謝謝各位嘉賓。在中國我們現(xiàn)在呼吁小政府、大社會，但是我們現(xiàn)狀還是大政府、小社會。所以我們的政府就是權(quán)威。我們誠信的社會首先需要一個誠信的政府，當(dāng)我們判斷政府誠信不誠信的時候，信息公開是基礎(chǔ)。只有我們看到了公開的政府信息，才能判斷他是不是言出必行，是不是達到了給公眾的承諾。因此今天和大家交流的是政府信息公開的兩個方向，政務(wù)公開和數(shù)據(jù)開放。

 

　　《信息公開條例》從2008年出臺到今天近七年了，現(xiàn)在國辦正在緊鑼密鼓地推進《信息公開條例》修訂的相關(guān)工作。信息公開這七年有成績，也有問題，也走到了今天這樣一個十字路口。首先，信息公開條例的積極意義在于它給了公眾一個有法規(guī)保障的通道，公民可申請或者要求政府公開若干信息。信息公開的進展還包括：

 

　　第一，在公開渠道方面。各級地方政府在網(wǎng)站上都有相應(yīng)的欄目，信息公開工作的媒介日益豐富，包括2010年以后興起的新媒體、社交媒體上的信息公開。

 

　　第二，主動公開方面。內(nèi)容范圍、數(shù)量上是逐年增長的態(tài)勢。第三，社會的關(guān)注。依申請公開日益增多，公眾對政府的信息公訴訟案件呈增長的態(tài)勢，證明了公眾越來越關(guān)注信息公開這件事情，懂得利用相關(guān)的法律武器得到他們想得到的信息。

 

　　但是信息公開也遇到一些問題：首先，信息公開在部分基層政府網(wǎng)站上不及時。如果公眾在政府網(wǎng)站得不到正確的信息，他可能會采信其它渠道的不真實信息；其次，哪些信息屬于公開的內(nèi)容，哪些屬于不能公開的內(nèi)容，裁量權(quán)在各級地方政府。不同政府的判斷千差萬別。有個案例，一個鐵路旁邊的小賣部的老板要求地方發(fā)改委公布高鐵的規(guī)劃，地方發(fā)改委就說這個跟你沒有太多關(guān)系，小老板說怎么沒有關(guān)系，這個線路的規(guī)劃涉及到設(shè)站的問題，設(shè)站涉及到人流量的問題，就涉及到我這個小賣部要不要擴張成一個大的超市的問題，這關(guān)系我的經(jīng)營，對我來說是最重要的民生問題。但是他這樣的訴求怎么認定，有的官員可能覺得他說的有道理，可以把這個信息公開給他；有的則不認同，覺得個人小賣部經(jīng)營內(nèi)容太有限，跟這么大的規(guī)劃沒有關(guān)系。總之，信息公開還是猶抱琵琶半遮面的現(xiàn)狀。感覺地方政府是在條例的要求下做底線執(zhí)行，還有可能為各種不公開找理由，使得政府信息公開在公眾層面的索求之路很艱辛。

 

　　由于條例的要求，地方政府的信息公開報告很多仍在強調(diào)公開信息數(shù)量，但在今天大數(shù)據(jù)的時代，數(shù)量反應(yīng)什么問題已經(jīng)越來越模糊，公開信息的質(zhì)量如何？到底涉及到哪些是公眾最關(guān)心的問題？在這些點上，原有的條例中都不能給很好的界定。這也是信息公開需要進一步探索的背景。

 

　　政務(wù)公開是五公開：決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果五公開。這把原來的信息公開的邊界進行了擴展，我們的界定是：政務(wù)公開除了結(jié)果信息的公開，也關(guān)過程公開，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政務(wù)公開中的一個新領(lǐng)域，這里面講的更多的是專業(yè)類的，甚至規(guī)模很大，超出原來信息公開個人能夠理解規(guī)模的政府持有數(shù)據(jù)的公開。他的開放不完全是一個依申請簡單公開的過程，他需要考慮到信息到達問題，考慮到誰來對數(shù)據(jù)進行分析、利用、加工、解讀的問題。政務(wù)公開和數(shù)據(jù)開放是們我所關(guān)注的兩個方面，下面從這兩方面分別討論：

 

　　首先，信息公開到政務(wù)公開是一個全生命周期的變革，會使政府全運作流程在一個相對透明的環(huán)境下進行；第二，由于政務(wù)涉及的內(nèi)容更廣，就引出逆向清單的概念。所謂的公開是常態(tài)，不公開是例外。政務(wù)公開也有壁壘，上兩個周末都在參加政務(wù)公開的研討會，各地方政府的實踐者一方面在講公開，另一方面在講涉密，公開和涉密中又有一些模糊地帶，信息是不是能可以公開，到底誰來定？地方政府有裁量權(quán)還是從國辦的角度在全國有一個統(tǒng)一的清單？當(dāng)然，誰定清單誰就要承擔(dān)責(zé)任。政務(wù)公開的指導(dǎo)性文件，國辦相關(guān)部門也在積極的制訂。

 

　　在政務(wù)公開中，除了結(jié)果公開，其它四方面都屬于過程公開。我們認為可以把它們看作兩個數(shù)軸各自的兩端，決策和執(zhí)行的軸解決的是過程的問題，管理和服務(wù)的過程解決的是范圍的問題。在這兩軸定義的四象限里，很多的政府事務(wù)都可以找到相應(yīng)的位置，行政服務(wù)大廳服務(wù)事項、服務(wù)內(nèi)容的公開是在執(zhí)行和和服務(wù)層面的事情；權(quán)力清單是決策和管理層面的事情。

 

　　在政務(wù)公開中還需要理清幾個方面的問題：

 

　　第一，邊界和概念界定的問題。前面說的界定我們講過多次，但是未來國辦出的正式的文件怎么界定，還是在商討過程中。目前政務(wù)公開的依據(jù)，就是四中全會文件說的"五公開"，除此之外沒有更細的解讀了，正式的解讀可能會決定到底什么事情納入進來。

 

　　第二，落實。這又牽扯到信息公開的經(jīng)驗，政務(wù)公開看上去很龐大，但是怎么考核，更多還是會落到信息，只不過這個信息不是原來信息公開里涉及到的那些簡單的結(jié)果信息。政務(wù)過程、決策過程、執(zhí)行過程到底應(yīng)該包含那些信息，這是應(yīng)該考慮的。

 

　　第三，權(quán)責(zé)。公開與否誰來定，我們主張不應(yīng)該把過多的裁量權(quán)給基層政府。我們有這樣一個基本假設(shè)，公開是一定的，只不過公開給誰是問題？如果說數(shù)據(jù)信息都在一個大系統(tǒng)里的話，至少超級管理員可以看所有的信息，這個超級管理員到底是常委，還是總書記，那是權(quán)限問題。但不能說某些部門信息只有你部門的人能看，這是不合理的。如果公開定責(zé)在更高的層面，比如說國務(wù)院來定，他的責(zé)任也很大。各個部門在權(quán)責(zé)方面要有一個平衡，不能只講權(quán)力，不講責(zé)任。

 

　　然后說說數(shù)據(jù)開放。首先，數(shù)據(jù)開放強調(diào)數(shù)據(jù)的可達性，信息公開強調(diào)可以被知道、可以被看見，數(shù)據(jù)開放是請人知道的概念。第二，還有整合性的問題，信息會有幾種，一種是政府已掌握的信息，其次是可協(xié)調(diào)的信息，還有可獲得的信息，不同來源信息整合到一起才能發(fā)揮作用。數(shù)據(jù)開放是既強調(diào)原始信息提供，也強調(diào)整合的。

 

　　數(shù)據(jù)開放的壁壘我們也都知道，也是信息共享所面臨的壁壘，就是數(shù)據(jù)即權(quán)力，說是不是到了大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的理解能力可以代替數(shù)據(jù)的擁有權(quán)，成為權(quán)利的化身？這是數(shù)據(jù)開放突破壁壘的關(guān)鍵。

 

　　簡單看一下北京市政務(wù)數(shù)據(jù)開放的案例，政府不僅把數(shù)據(jù)開放出來，也允許各個企業(yè)在這些數(shù)據(jù)上做一些APP的應(yīng)用，并且有類似于蘋果APP STORE的機制來審核和發(fā)布這些應(yīng)用。

 

　　這中間的核心是主體關(guān)系變化的問題，我們鼓勵企業(yè)替代政府部門成為服務(wù)提供的主體，這樣的意義何在？上海做的找?guī)鵄PP應(yīng)用的過程可以給我們參考。開始上海市政府完全自己做，把所有市政廁所定位，做成APP放在網(wǎng)上，發(fā)現(xiàn)用的人很少。后來做了一下需求分析，發(fā)現(xiàn)了問題。我們都要用APP找?guī)?，說明很急，既然這么急就不會在乎廁所是不是市政的，麥當(dāng)勞、肯德基的都可以啊。但政府的應(yīng)用只有自己的部分，這個APP是不實用的。后來上海市政府決定不自己做了，把廁所的數(shù)據(jù)開放出來，立刻就有企業(yè)把這個數(shù)據(jù)做起來，把酒店、餐廳的廁所信息也做在一起，這樣的應(yīng)用是更關(guān)注需求，也更有市場。

 

　　在數(shù)據(jù)開放背景下服務(wù)的供給可能會有模式的變化，數(shù)據(jù)開放后政府部門不一定要做服務(wù)的主導(dǎo)，而是發(fā)揮數(shù)據(jù)監(jiān)管和提供的作用。這是新型的公私伙伴關(guān)系的模式，讓有大數(shù)據(jù)分析能力的企業(yè)來做這樣的應(yīng)用，發(fā)揮自己的作用。

 

　　未來是一個政府2.0的理念，這個理念一定要強調(diào)透明的狀態(tài)，與企業(yè)和社會的協(xié)作，從而提升政府的效率。

 

　　而對于這三個目標：首先我們認為透明是政府誠信的前提；其次，協(xié)作其實需要一個完善的社會信用體系，跟誰協(xié)作，誰有資格來運營公共服務(wù)，需要一個準入機制，這背后是一個誠信體系的構(gòu)建問題；第三，我們在強調(diào)政府簡政放權(quán)，提升效率的同時，也要強調(diào)我們追求的是安全的效率。之前克強總理講了"證明我媽是我媽"的問題，公證處的很多朋友還有點微辭，他們說："證明我媽是我媽"很重要啊，這是我們公證行業(yè)存在的意義，我們天天都能遇到帶著同事冒充媳婦，帶著姐姐冒充妹妹，帶著路人甲冒充爸媽來做公證的。如果我們不識破，就可能會給相關(guān)人帶來財產(chǎn)損失。當(dāng)然，總理和公證員強調(diào)的這這件事的兩個方面，最終的交匯點還是建立社會信用體系確保安全效率的問題。政府提供的方便是給有信用的公民的，信用良好的人一路綠燈，信用上曾有瑕疵的人可能就要對不起了，必須提供比簡化手續(xù)多很多的證明材料。二者的差異就是政府和社會對信用的褒獎，對失信的懲罰。這個差異越大，人們就會越在乎自己的信用。正如有老師所講，過去的信用體系是建立在單位的基礎(chǔ)上的，現(xiàn)在我們公共服務(wù)里的那些不方便還是這個套路，讓單位開各種證明，但是現(xiàn)在單位可能其實根本不具備證明的能力，證明只是一個程序。社會信用體系建立起來，可以彌補這個缺位。

 

　　以上就是我們關(guān)于政務(wù)公開和數(shù)據(jù)開放的簡單思考，謝謝大家！