應該將電子政務的體制問題放在我國信息化的整體考慮中解決，如果設(shè)立中央一級的信息委難度較大，可以考慮盡早恢復國信辦，下設(shè)電子政務機構(gòu)，并依照責權(quán)對等的原則，賦予更大的推進和協(xié)調(diào)的行政能力。
一、重要機構(gòu)的缺位是我國電子政務領(lǐng)導體制的大問題
近年，我國電子政務快速推進，取得很大成績，但也存在不少問題。其中，電子政務領(lǐng)導體制和推進機制方面的問題，特別值得高度關(guān)注。事實上，電子政務發(fā)展中的許多問題，與體制機制中存在缺陷有關(guān)。
以工信部楊學山副部長在“2008中國電子政務論壇”上的講話為例。他列舉出我國電子政務中存在以下問題：1、認識不到位；2、人的觀念、能力不適應；3、動力不足，阻力不小，體現(xiàn)在習慣、制度、利益方面；4、制度沒理順，協(xié)調(diào)缺章法；5、發(fā)展不均衡，前后不銜接；6、管理體制不健全；7、運行機制還在探索中；8、人才隊伍、裝備和技術(shù)支撐跟不上。其中，從第三到第七，8個問題中有5個屬于體制機制的問題。
在個人看來，我國電子政務體制機制方面最關(guān)鍵的問題，就是存在著重要職能機構(gòu)的缺位。
從我國電子政務（信息化也一樣）推進的歷史和實踐來看，我們非常需要一個頂層、專管、超脫、強力的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)機構(gòu)。
頂層：是因為電子政務頂層推進所需的全局謀劃、整合協(xié)調(diào)等工作，下層無法越俎代庖；
專管：電子政務是現(xiàn)有政務機構(gòu)及其活動方式的轉(zhuǎn)型，需要在劃清責任的基礎(chǔ)上，設(shè)置專門職能機構(gòu)作為責任主體和問責對象，由此機構(gòu)將責任化為推進電子政務的源源不斷的強大動力；電子政務不是一蹴而就的，必須有保證性的機構(gòu)編制和相對穩(wěn)定的專職隊伍，作為該機構(gòu)履行其重大職責的前提條件；
超脫：電子政務所需的轉(zhuǎn)型，一是需要該機構(gòu)超脫于部門局限，如果推動各部門轉(zhuǎn)型的任務與特定部門本身的任務攪和在一起，它就很難取得其他部門的積極配合；二是轉(zhuǎn)型勢必沖擊現(xiàn)有的行政運行秩序，該機構(gòu)最好能超脫于日常行政運行；
強力：應本著責權(quán)對等的原則，賦予該機構(gòu)以決策、執(zhí)行和協(xié)調(diào)方面的足夠的行政權(quán)限。
從我國電子政務實踐來看，我們?nèi)鄙僖粋€集以上特性于一身的行政機構(gòu)：在2008年國信辦并入工信部以后，國家信息化領(lǐng)導小組已無頂層、專管和超脫的執(zhí)行機構(gòu)，工信部屬下的司、處在協(xié)調(diào)其他部門和地方時，一旦觸及權(quán)益，便難以勝任；國辦、中編辦雖處頂層，缺點是不專管、不超脫，比較起來，國辦承擔著異常繁重的日常行政運行的職責，他們想必更希望保持、而不是沖擊現(xiàn)有行政機器的運行秩序；原國信辦及屬下的電子政務組能夠滿足頂層、專管和超脫的需要，當時的缺點是不夠強力，現(xiàn)在可惜這一機構(gòu)已不復存在。
二、重要機構(gòu)缺位的不利影響
此重要機構(gòu)的缺位，對我國電子政務推進的實踐效果帶來諸多不利的影響。這不僅反映在決策力上，更反映在執(zhí)行力上：
責任與難度巨大的電子政務全局謀劃、部署實施和利益協(xié)調(diào)，更加無人負責。例如，電子政務“頂層設(shè)計”、“縱強橫弱”等幾年前早已被提出來，但至今不僅問題依然如故，而且甚至有增無減；
靠現(xiàn)有體制慣性推進，存在著“建設(shè)”順風順水成績顯著，“轉(zhuǎn)型”困難重重舉步維艱的結(jié)果。在實踐中，人們傾向于選擇先易后難的推進路徑，結(jié)果致使難題累積，矛盾加劇。其難點主要集中于信息化與改革的結(jié)合部；
動力結(jié)構(gòu)不平衡，帶來條塊間和條塊內(nèi)電子政務實踐發(fā)展的不平衡。哪里責任邊界清晰，加上權(quán)力、能力等條件較好，哪里的電子政務往往進展就大，反之就小。由于上述重要機構(gòu)的缺位，便很難改變這種傾斜的動力結(jié)構(gòu)，也就難以解決電子政務發(fā)展的不平衡狀態(tài)；[page]
在電子政務發(fā)展與轉(zhuǎn)型的部門間和條塊間的利益博弈中，缺少頂層、專管、超脫、強力的信息化機構(gòu)從中平衡、協(xié)調(diào)和引導，則不利于形成“整體的政府（whole of governments）”、“統(tǒng)一的步調(diào)（act as one）”、互操作的業(yè)務體系、乃至非歧義的語言，而這些是國際公認的國家推進電子政務的重要原則。聯(lián)想到“三網(wǎng)融合”的艱難，我們不難想見利益博弈對轉(zhuǎn)型的影響；
頂層的問題如果長期不解決，勢必阻滯和影響地方和部門電子政務的健康發(fā)展。當然，即使設(shè)置了這一頂層、專管、超脫、強力的機構(gòu)，由于電子政務特別是轉(zhuǎn)型本身的難度，也不一定就能確保從根本上完全解決上述問題，不過，這種重要機構(gòu)的缺位更不利于解決上述問題則已被實踐所證實，是確定無疑的。
三、問題不宜久拖不決
我國的電子政務已進入新的發(fā)展階段，具體表現(xiàn)在：
一是由能力建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以應用主導為主，當然能力建設(shè)是一個持續(xù)的過程，下一步還會不斷提升電子政務能力，但大力開發(fā)應用，將已建成的特別是閑置的能力應用起來，是更為突出的任務；
二是由政府自我服務更多地轉(zhuǎn)向公共服務，當然G2G仍是電子政務的重要內(nèi)容，仍要以此降低行政成本，提高行政效率，但在建設(shè)服務型政府的要求下，電子政務必須加強G2B和G2C服務，讓社會公眾滿意；
三是由信息發(fā)布為主轉(zhuǎn)向加強辦事服務，公眾對當前電子政務各項業(yè)務評價最高的就是信息服務，相形之下，電子政務在其它方面的公共服務、在為公眾和企事業(yè)單位提供辦事便利方面，需要加以重點改進；
四是由分散的信息孤島轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整合，包括讓用戶可以在線也可以使用線下的各種方式接入電子政務服務；包括政府不同部門和上下之間的信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，為信息共享和業(yè)務協(xié)同奠定基礎(chǔ)。
電子政務新階段的工作重心與其說在“發(fā)展”，不如說在“轉(zhuǎn)型”，因為一方面，電子政務在由自我服務為主轉(zhuǎn)向公共服務的情況下，要想真正提高服務公民和服務社會的水平，就必須在資源共享、業(yè)務協(xié)同上取得突破；另一方面，多年來電子政務按業(yè)務線分頭建設(shè)的各類系統(tǒng)（即樹“煙囪”），已帶來整體績效的損失，不應再繼續(xù)下去，必須通過整合創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€整體的、協(xié)調(diào)的服務型政府。
為此，必須盡快解決上述重要機構(gòu)的缺位問題。
電子政務業(yè)務線的梳理、整合，必然要面對大量跨部門的和縱橫協(xié)調(diào)的難題。我們不能再一廂情愿地寄望于靠現(xiàn)有體制的慣性推動，最終就可以磨合出理想的服務型的電子政府；恰好相反，公共服務的對象在下面、在地方，要真正做到以用戶為中心，就要盡量在貼近他們的地方提供整合的服務?？墒牵?ldquo;縱強橫弱”問題多年來的慣性發(fā)展，結(jié)果是“煙囪”變得越來越粗大和強硬，條條的“數(shù)據(jù)大集中”使得地方政府信息整合與共享的難度加大。
電子政務面對新階段的轉(zhuǎn)型要求，在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，起碼在某些領(lǐng)域和部位，政務流程的改革和創(chuàng)新將提上日程。信息化進程中的流程重組和創(chuàng)新歷來就不是單純的技術(shù)問題，必然會觸及深層的利益關(guān)系和權(quán)力分配，其失敗的風險遠遠大于此前的信息系統(tǒng)建設(shè)期。面對轉(zhuǎn)型的風險，我們與其把希望過度寄托在“一把手”個人身上，不如以體制的完善、以制度的力量彌補人治的不足。
在可見的未來，電子政務的發(fā)展，尤其是轉(zhuǎn)型，會更多、更密切地與行政改革的問題結(jié)合在一起，其工作量、特別是工作難度之大遠遠超過以前階段，這就更需要在體制上予以保證?？傊?，前述重要機構(gòu)的缺位問題不宜久拖不決。[page]
四、建議
這里所述的重要機構(gòu)缺位問題，其實不僅反映在電子政務領(lǐng)域，信息化的其他領(lǐng)域也存在類似問題。
實踐表明，國家信息化領(lǐng)導小組的日常辦事機構(gòu)――國信辦并入工信部，雖然有利于推進工業(yè)領(lǐng)域的信息化，但并不利于其他領(lǐng)域信息化的推進。工業(yè)化與信息化融合，絕非僅限于工業(yè)與信息化融合，即使工業(yè)信息化本身也離不開其他領(lǐng)域的信息化。就其對電子政務的影響來看，國家信息化領(lǐng)導小組缺少一個超越條塊局限的日常執(zhí)行和協(xié)調(diào)機構(gòu)，事實上削弱了頂層的決策支持、部署實施和宏觀協(xié)調(diào)的能力。
10年前的經(jīng)驗教訓值得汲取。1998年國務院機構(gòu)改革時，曾一度將當時承擔跨部門協(xié)調(diào)職能的國信辦撤銷，并入當時新成立的信息產(chǎn)業(yè)部，但不久便又重新恢復建立。如果說，當時在信息化推進中，客觀上需要這樣一種超越條塊局限的體制設(shè)置，那么，在信息化越來越多地涉及整合、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，日益觸及深層利益關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)階段，這種重要的體制設(shè)置的必要性則更是有增無減。
為此，個人強烈建議：國家盡快采取有效措施，在非常設(shè)的國務院信息化領(lǐng)導小組和常設(shè)的部委之間，設(shè)立一個超越部門權(quán)益之上、又能承擔日常決策支持、實施和協(xié)調(diào)的行政機構(gòu)。
具體可以考慮從兩個方案中選擇：
一是將電子政務的體制問題放在我國信息化的整體考慮中解決，如果設(shè)立中央一級的信息委難度較大，可以考慮盡早恢復國信辦，下設(shè)電子政務機構(gòu)，并依照責權(quán)對等的原則，賦予更大的推進和協(xié)調(diào)的行政能力；
二是專門就電子政務設(shè)立一個能夠滿足前述要求的機構(gòu)，可以考慮以現(xiàn)有的機構(gòu)為基礎(chǔ)，如中編辦，但需清晰界定其電子政務方面的責任與權(quán)限，該機構(gòu)應直接對國家信息化領(lǐng)導小組負責。
個人更傾向于第一方案。理由一方面是信息化整體推進和宏觀協(xié)調(diào)的確迫切需要；另一方面，依托國信辦的體制設(shè)置推進信息化，從1993年的國家信息化聯(lián)席會議的執(zhí)行機構(gòu)算起，已經(jīng)跨越了三個五年計劃的時間，積累了豐富的經(jīng)驗教訓，設(shè)置和運作起來不會增加額外的條塊摩擦阻力。
時不我待，建議抓住“十二五”相關(guān)規(guī)劃研究與編制的時機，充分研究，早做決策和調(diào)整。（作者單位：中國社會科學院信息化研究中心）
